【作者简介】刘锐，四川大学公共管理学院副教授，成都市新时代基层社会治理现代化研究基地研究员。
【基金项目】成都市新时代基层社会治理现代化研究项目“新时代‘枫桥经验’的理论机理与成都探索”（CDSZ21A001）、四川大学创新火花项目库项目“‘三治’结合背景下农村微腐败整体性治理研究”（2018hhf-10）阶段成果。
【摘要】当基层事务从“简约”向“复杂”转型，超越了基层组织的权责边界，“乡政村治”模式就会带来“粗糙维持”问题，推动精准治理有其现实必要性。但是，无论是“人-事”结合类事务，还是“人-事”分离类事务，都需要发挥村民自治效能。当农村基层事务治理体系，过度强化行政回应性责任，考核压力越大政策刚性越强，基层组织就越发没有弹性，自治事务就将难以有效解决，模糊事务治理同样高成本。只有构建分级分类协同治理机制，契合奥斯特罗姆的“多中心治理之道”，方能实现全面精细治理的绩效。
【关键词】粗糙维持；精细治理；事务属性；有效治理
农村基层治理议题，因理论基础和学术旨趣差异，不同研究现实判断差别大。从科学研究角度看，不少研究对何为事实何为价值，如何实现价值中立的研究，有其固有的“偏见”性理解，使得相关研究一方面成果众多；一方面易陷入自说自话陷阱。依据研究内容差异，既有研究分为3类：一是体制与机制的研究。相关研究认为，治理关键是缕清楚制度优势，探讨其如何转化为治理效能。相关研究对体制内涵及其优势，体制与社会的张力进行分析，认为实现“体”与“系”一体化发展，关键是推动治理机制创新。如果将机制与体制相混淆，不对制度和结构的关系进行探讨，不缕清治理方式与治理制度的关系，研究容易出现层次跳跃。二是城乡关系互动研究。相关研究认为，乡村治理的基础是农村，农村受城市化影响大。只有明确农村社会结构是如何变化的，方能探讨适宜的治理过程与类型。相关研究或者秉持传统-现代框架，将体制与社会关系分为四类，或者依据“城”与“乡”互动路径，探讨目标-关系-事务的衔接层次，或者立足城乡治理的内容，探讨监督下乡和技术下乡。三是国家与社会的研究。权利视角认为，国家承担社会成长培育责任，村民自治制度发展和自治能力的形成，与行政-自治分权及国家履责相关。国家视角认为，国家向农村扩权能增强政策执行力，村干部专职化、村组织正式化及监管规范化，是确立国家权威实现公共治理的关键。多元视角认为，农村事务复杂程度提高，要求改革基层治理方式，连接多元治理主体，构建新型伙伴关系。既有研究在3个方面留出待拓展空间：一是基层治理兼有政治属性、行政属性和社会属性，治理结构、治理体制、治理机制的层次关系复杂，“不动体制动机制”能否带来治理效能需要进行深入探讨，基层事务结构变迁应纳入研究视野。二是抽象探讨城乡结构，再以微观案例进行佐证，存在研究层次谬误，乡村区位、城乡体制、政府治理等，会影响基层治理的过程和类型。三是“国家”和“社会”抑或二者互动较抽象，不少研究运用时大多蕴含价值色彩，对现象进行“范式”验证而非经验提炼，易出现一触即跳式循环论证问题。总结起来，用宏大理论指导基层研究，用“应然”逻辑代替“实然”现象，难以缕出清晰的中观逻辑。基层治理的对象是公共事务，只有搞清楚基层事务性质，梳理基层事务变迁特征，方能进行针对性的治理。从字面意义看，只要关联社会公共利益，就要进行公共服务供给，事实是，公共事务内涵丰富，指涉的层次较复杂。事务结构特征既源自物理属性，又源自个人行动的情境。事务具有不同的外形和规模，会形成不同的属性结构，要促使个体做出最优决策，需要构建适当治理规则。“适当”意味着每种治理规则都有局限性，有效治理需要诸规则相辅相成，形成集权与分权的良性规则系统，核心是主体平等参与，共同合作解决问题。依据奥氏的多中心治理框架，因应事务结构匹配不同层次的组织，能避免管辖界限与事务属性鸿沟。一方面，操作、集体选择、立宪选择对应不同规则，低层次的规则由高层次的规则决定，不同层次规则互动造就组织治理；另一方面，当事务属性变迁路径不清晰，意味着不同层次的规则边界难清晰，构建层次协同的组织治理体系能实现事务的有效治理。我们要探讨的是，当前基层事务发生何种变化，事务治理机制存在哪些困境。2019年7月，我们曾赴东部城市L区调查20天，通过访谈法和观察法收集资料，访谈对象有乡村干部、网格员、村民等。为避免研究范围过大，事务区分过杂问题，本研究选取M镇作为主要资料来源。聚焦事务变迁对基层治理制度的影响，基层适应性治理的过程和绩效。20世纪80年代以来，我国农村实行“乡政村治”体制，常态治理依靠村社组织，政府只提供基本治理制度，供给基础设施和公共服务。当村庄属于发达或近郊农村，事务数量增多溢出村庄，就要因应属性匹配治理组织。基层治理问题的出现，源于事务数量和性质变迁，治理依托原有制度粗糙维持。M镇位于L区的西北部，处于L区新城核心区，毗邻当地国际机场，有国道和铁路贯通，加上3条公路交织成网，使M镇拥有便捷的交通，成为当地的产业强镇。下辖村庄受益于优越的区位，获得大量资源和发展机会，带来事务属性的多元变化。首先，社会事务变迁。城郊村拥有众多获利机会，村民越来越多走出村庄，就业差异带来交往分化。我们调查发现，当地老人难叫出年轻人名字，不知晓年轻人从事什么职业，年轻人的关系业缘化趣缘化。不过，城市房价较为昂贵，村民进城买房不足10％。回归村庄生活遭遇保底型设施，及较少的公共文化服务活动，村民就回归家庭拥抱城市，弱化邻里常态接触机会。与之相对的是，伴随大量人口涌入村庄，村民很快发现扩建利益，在自家宅基地加盖房屋，宽敞的小院被隔间取代。结果是，一方面家庭空间被挤压，邻里串门越发困难；一方面村民向公共空间扩张，带来大量的宅基地矛盾。基层治理难题是，不少矛盾属于遗留问题，与邻里关系的隔膜有关，有些有斗气报复嫌疑。但是，2003年以来在当地政府默许下，村庄加快土地非农化步伐，福利发放成为干群唯一纽带，村干部与村民普遍不熟识，无法基于人情面子进行调解，政府为以经济建设为中心，无动力治理人-事结合类矛盾，村民对镇村两级越发不满。其次，治理事务增多。M镇下辖的23个村，全部都有外来人口。某村本地人口不到2000人，最高时外来人口有4万人。外来人口大多非正规就业，生产生活空间的分离程度高，流动的范围大流动频率高，对属地治安能力提出挑战。基层治理压力增大。基层组织治理能力有限，难以针对巨量的流动人口，实行针对性属地管理。如何掌握流动人口的基础信息，对人口流动风险进行识别，是基层基础治理难题。另外，人口增多给村庄环境带来压力，环境整治绩效不仅依赖保洁，还关联个人行为习惯改变，要获取流动人口的信任，争取其配合存在多重困难。脆弱空间治理问题。外来人口生活要占用场地，要侵占本就狭窄的公共空间。某村每天停放6000多辆车，60％的车辆归属流动人口，外地人与本地人经常发生口角。外来人口凭借抱团优势扩张空间，带来本村村民逐渐退出，结果是，一方面，外来人口成为村庄的新主人，镇村无动力服务外来人口；另一方面，外来人口自发交往形成复杂关系，加大常态空间风险监管难度。外来人口围绕生活边界竞争，不时发生口角偶尔引出争斗，又对当地社会治安带来影响。最后，行政事务复杂。Ｍ镇曾有不少社办企业，20世纪90年代纷纷宣告倒闭，村庄利益密集源依赖外部而非内生。城市化带来征地利益。外生利益密集的特点是，利益不稳定性存在于村庄，村庄没有建立起分配规则，村民的分利预期具有弹性，每次都围绕集体成员权，进行利益博弈引发矛盾。有的村庄以合作社名义，成立准公司开发土地，垄断土地利用全过程，与村民达成分利协议，即使集体经济发展得好，同样会出现诸多乱象，结果是，换届选举易陷入混乱，政府如何有效监管，没有明确操作方案。乡村砂石盗采频发。2003年以来，Ｍ镇的发展速度快，修高速公路建高楼大厦，需要大量砂石做基础材料。少数人抓住机会抢挖，并且此后长期经营，直至形成稳定利益链条。如村干部为盗采者提供土地资源，政府人员提供信息和安全担保，建设单位获得隐性税费减免收入……盗采者围绕巨额收益分配，建立复杂的分利秩序，治安打击有信息壁垒，一旦出现治安问题，易造成人员死伤。2006年M镇发生事故，有人被困挖潜现场，随后隔壁镇出现矿难，造成6死1伤的惨剧。总结起来，M镇基层事务，呈现3大特征：一是事务数量变化。从类型上看，不仅有治安维稳类、公共服务类事务，还有社会自治、政府治理类事务。从特征上看，事务数量快速增多，不再是季节性主导，而是分布越发规律，需要常态性治理。二是事务性质变化。一方面，原有的村治事务，“对事”增多“对人”减少；另一方面，增多的社会事务，越发需要强化规则，但是，事务转型是进行时，而非已经完成时。三是事务外形变化。受村庄转型的影响，事务边界不清晰，部分脱嵌村庄社会，部分具有模糊性。当基层事务从简约到复杂，就需要基于事务的分类体系，构建分工合作的治理机制。地方经济发展越快，事务属性就越复杂。如果不能精准治理，部分事务由小积大，会影响行政治理效能，滋生社会稳定风险。不过，很长一段时间里，M镇奉行“发展主义”治理观，对事务变迁治理注意不多。当底线秩序成为治理目标，粗糙维持成为主导的治策，组织治理就易出现问题。首先，派性治村带来政治社会问题。不同于我们调查的苏南农村，政府重构村社分配型治理规则，带来精英更替过程总体稳定，M镇对基层事务介入少，只要村庄保持基本稳定，能落实自上而下的任务，政府不干预村庄民主，“问题村”因此逐渐增多。常见情况是，村庄开发越晚利益流越大，选举混乱问题就越严重，如果当选者有超级权势，会出现“大书记”一家独大的情况，既不完全听从乡镇指挥，又不接受村民的监督。如果当选者有相对权力优势，就依托权力平台串联能人，构建派性主导的利益网络，再借用集体经济的模糊，公私转化获得源源的利益。无论哪种村治类型，都会出现反对派性，一方面制造村庄政治事件；一方面动员普通村民上访，村庄陷入派性斗争旋涡。民主自治失控亟待乡镇介入，事实是乡镇治理的问题多。二十世纪九十年代开始，M镇不再收取农业税费，即放任村组织自主管理，近三十年的时间里，村庄长期发展粗放且治理粗糙，系统解决村治问题有困难。另外，2005年后的M镇与多数地区类似，财权被部分上收，人力资源较紧张，事权却没有改变，乡镇的中心工作，是向上级争资跑项，完成各类下达任务，较少有向下回应动力。近来年，政府的文赎工作增多，乡镇要花费大量时间，完成表格和文字考核，更无力与村民打交道，做群众工作监督自治，因此带来两大社会问题。社会不满增加。当村组织忙于政治算计，无力满足村民诉求，选择“优亲厚友”服务，就会侵害村民正常权益，村民上访得不到满意回复，易积累出负向社会情绪。不稳定因素增加。民主自治过程长期混乱，造成诸历史遗留问题。遗留问题的特点是，政治与治理因素交叉，治理会“拔出萝卜带出泥”，随着相关利益主体的增多，产生情感性的共鸣网络，间歇集体行动易引发村庄失序。其次，治理惰性放大事务治理困境。Ｍ镇变迁的社会事务，多数需要治理回应，事实是，组织治理问题多。村社治理惰性。村组织作为自治组织，基于利益考虑会向外推诿。城郊村不仅发展任务多，行政类事务同样较多，政府为促进政策落地，会用目标责任制督促，推动村组织类科层化，村组织更不愿回应。我们调查发现，对宅基地边界矛盾，村民找村干部调解，村干部多会向上推卸，减轻自身治理压力。对“人-事”结合类事务，村组织会建议去找法院，或引导村民用市场方式解决。对“人-事”分离类事务，如路、沟、渠的建设和维修，村组织建议向上级反映，利用政策资源外包供给。村组织不加区分敷衍卸责，一方面削弱了动员治理能力；一方面推动大量村务进入乡镇。乡镇治理惰性。Ｍ镇增多的宅基体纠纷，不少是“人-事”结合类事务。举例说来，张某宅基地产权面积100平方，2015年建房扩大至120平方，张某2018年在原址改建，与邻居发生口角纠纷，邻居投诉张某违建。宅基地纠纷的扩大，亟待国土部门调解，国土部门却无动力。主要是纠纷表面源于地权竞争，实际是邻里社会关系破裂，非“人-事”分离类事务，难以进行标准化处置，行政主动介入会带来高治理成本，且双方不一定满意。国土所所长告诉我们，没有村干部辅助调节村庄关系，多数部门多是被动临时介入。乡村组织长期慢作为的后果是，出现大量的难点痛点问题，对县域常态治理带来挑战。以砂石盗采为例，L区城管局曾专项整治，执法队尚未进入现场，行程信息已经泄露。执法队到达现场，盗采者早已隐匿。有人向执法队报案，没到家就被威胁，车辆还被扎胎。执法小队搞突袭，执法人员被围，执法队长被打，却是无凭无证，只能不了了之。单一部门主导上溢的事务治理，且不论部门自身治理能力，没有有效的统筹协调机制，不仅不容易触及深层矛盾，还会引发连锁意外反应，部门遂按部就班进行回应，用行政程序推动拖磨耗，有风险就将责任向外延伸，或增加临聘人员避责应对。随着时间的推移，“粗糙维持”模式弊端逐渐增多，越发影响L区的稳定格局。L区就将高风险事务纳入治理议程，对砂石盗采乱象进行集中整治。运动式治理的好处是，领导坐镇的政治势能大，能协调20多个行政部门，构建闭环的治理机制，实现较高治理绩效。但是不顾现实完成指标，易引发群众的后续上访，加剧遗留问题复杂性。L区决定推动运动式治理常规化，路径是以信息技术改革治理。为“办好群众家门口的事”，提高群众获得感和满意度，L区提出围绕群众多元诉求，提高个性化诉求的服务水平，实现“市民吹哨、有效响应”目标，内容是统合电话平台、网络渠道等建立12345热线，按“统一受理、分类处理、限时结办、过错问责”原则回应。L区设置12345府服务呼叫中心，接线员是购买服务的社会人员，负责人由政法委派人兼任。乡镇构建实体性综合执法平台，组建数据、吹哨、案件中心。通过广泛宣传和流程再造，12345热线能整合不同部门，推动对“小事”的整体治理。一是建立闭环处置流程。一方面，整合市内部门和区域热线，统一纳入12345服务热线，民众通过12345反映所有问题，12345凭借构建的“虚拟政府”，串联起所有的区镇部门。另一方面，建立完整的事件处置流程，平台识别问题后及时回应，或者接线员要精确性回答，或者传递给部门要求解答，对要解决的事务派单处置。如果涉及多个回应主体，12345平台协调多主体联动。问题解决的效果由反馈者自主判断，以“响应率”“解决率”和“满意率”考核。二是建立分类处理机制。为了提高诉求回应的高效率，L区建立分类处理机制。根据事件解决难度，将处理时间分为四等，督促治理主体按时解决，否则就出示“黄牌”警告，每月进行部门通报批评。根据诉求的处理难度，分三个层次进行回应。能自主解决的高效完成，复杂的问题就吹哨报到，由区镇协调相关部门解决，实在无法解决的某些诉求，需要对群众解释和说明。三是强化监督考核机制。为保证群众的满意率实现，12345平台进行多重督促，建立清晰的回应考核体系，以区-街（镇）纪委为主体，对组织的回应情况奖惩，对每月回应结果全程监督，既监督回应主体作风和态度，又整治“假办理假作为”问题。L区以“三率”作为目标构建高压回应机制，不仅带来行政下沉和条块合作，还围绕流程建立分级处置和统筹治理机制，既发挥了扁平化管理优势，又提高了回应性治理效能。首先，群众能及时参与治理。群众可以随时利用手机，反馈问题到12345热线，不仅提高了问题发现深度，行政效率得到迅速优化。M镇有50个警察7个城管，政府将其投放在重点管理区域，群众积极表达多领域的诉求，提升了边缘区域治理效率。其次，围绕信息技术的嵌入式运用，建立“办事留痕”的责任追究制度，提高了服务型政府建设绩效。基层事务中的行政回应部分，以往因模糊琐碎和不规则，易被治理主体“战术性拖延”，现在凭借目标管理责任制，能保证回应的过程和结果。但是，M镇精细服务实践，遭遇实践性问题。一是行政盲区存在。12345热线以公众满意作为目标，所有反映的事件都要有结果，公众不满意就要进行督查复核。问题是，群众满意是主观感受，受到诸多因素影响，当依法解决没达到预期，或依法难以有效解决，就会得到不满意反馈。强回应的结果是容易回应过度，间接扩大村民满足私利的欲望。如当地车辆上牌需要摇号，村民要求给个车牌号，邻居养的鸡打鸣，影响自己的作息，打电话要求驱赶。反映的问题关联政府责任，但是，区镇两级却找不到明确的回应主体，党政统筹难回应不合理诉求，且不少诉求夹杂情绪，要让民众满意有一定难度。但是，12345热线不仅考核“三率”，还要就考核结果全区排名，排在后10位的乡镇要被问责。另外，区委还利用12345技术平台，不时与乡镇干部面对面，视频抽查解决过程和结果。强大的督查考核压力，带来M镇全方位回应，又难保证满意结果，M镇就创新回应方式，如M镇鼓励公职人员多投诉，反映政府能解决的问题，再成功解决以扩大分母，提高“三率”中的后“两率”。至于纯粹的私人利益表达，要求无条件满足的工单，乡镇只能尽量予以满足。二是自治盲区的存在。公众满意率考核是行政考核，既包括民生服务又关联权利表达。将权利表达类政治事务，转为行政责任和公共服务，会带来自治事务的上移。自治问题有两类：一是村庄政治问题，前述密集利益的自治分配难题，易带来长期的派性竞争。当反对派利用12345热线反制，治理主体的彻底解决难度较大。如村干部李某擅自离岗，被反对派抓住机会上报，乡镇依规将其免职。李某长期怀恨在心，多次打12345反映问题，始终不满意问题解决。二是邻里关系问题。邻里事务属性模糊，大多嵌入熟人社会。日常互动产生摩擦性纠纷，积攒出难以化解的“气性”。若一方因“呕气”伺机报复，会寻找各种机会举报。如张某与邻居关系不好，就举报邻居占道影响采光，乱倒生活垃圾影响环境。自治问题的难点是，反映的事务有模糊性，与村庄关系有关联，行政考核难修复关系，只能动员村组织回应。但是，脱嵌化的村组织运作，没有积累融洽的干群关系，被动的行政性介入，易引出关联问题。通过12345热线推动自下而上的诉求治理，但是基层尚有不少事务民众不常关注却易出现治理风险，需要推动剩余事务治理，网格化管理工具即被运用。L区的网格化管理制度与多数地方类似，即构建完整的事务处置过程，各个环节保留信息并在平台留痕，区联动中心循迹查看事件办理进度，基于“首问负责制”督促依规解决。具体包括3方面的内容：一是设立三级架构。成立社会治理联动中心，接受区委区政府领导。乡镇设立联动分中心，既对接区级联动中心，又对接社区和部门。全区设立三级网络，一级以乡镇为单位，由乡镇书记兼任网格长，二级以村社为单位，由村书记兼任网格长，三级以村内片区为单位，由普通村干部兼任网格长。乡镇一方面将职能部门沉入网格；一方面配备专职网格员巡查，构建“横向到底、纵向到边”的“一张网”，做到只要有事件发现，责任主体就要落实。二是构筑管理网络。依托三级网络管理架构，村网格队伍分工合作。以某村为例，村监控室有2名坐席员，常态监管公共地带，小组长、党员等作为小巷管家，负责信息收集统计汇报，7个片区有8名专职网格员，还有派出所人员负责治安，消防站人员负责救火，环保所人员负责卫生等。Ｍ镇网格员有700多人，分为坐班、执法和实管三类，下沉行政人员与专兼职网格员，采取反复检查和重复汇报方式，构筑密集的事务治理网络。三是完善网格制度。12345热线和区联动中心整合后，根据“两张清单”对事件进行分类，部件责任清单全部编码入库处理，事件责任清单分为大类、小类和问题，明确责任主体、派单流程、结案标准等。对权属不清的事件，先交由村社进行综合治理，解决不了的再逐级往上报，乡镇领导统筹资源治理，推动“小事不出村、大事不出镇”。区联动中心对处置结果复核，途径是巡查员监督和民众回访，以满意为标准与年终绩效挂钩。网格化管理遵循“属地管理、条块结合”原则。针对发现的多元事件，村干部和网格员既可以携手处置，还可以联动乡镇下沉力量。依托网格员的常态巡查及高效信息传递，实现了基础性综合性事务的全面呈现。区联动中心作为联结枢纽，既能对网格数据分别归口，又能基于可溯的结果，实现分级和分类管理，提高了整体治理能力。对M镇外来人口高流动态度，带来的临时性紧急性事务，网格员能快速参与治理，网格组织能快速动员行政资源，根据区级专业指导统筹协调，提高预防治理应急管理水平。另外，M镇的网格员大多是本村村民，他们不仅有发现村庄问题的优势，还与村民有制度性关联渠道，能发挥巡查功能督促问题解决，还能凭借网格“双重管制”制度，辅助块块渗入小微生活，嵌入性常态识别小微风险，实现技术与治理的融合。但是，M镇的精细管理实践，遭遇社会吸纳的问题。一是吸纳村组织，带来村治的行政化。网格制度将村组织纳入考核，村组织需要完成所有网格任务。乡镇依据网格化管理精准目标，细化规则要求村组织遵守，村组织的运行要遵循网格流程，“规则之外不可行”的原则，压缩了村治自主活动空间。村组织为规避行政责任，遵照处置程序多留痕，结果是，村庄政治社会问题仍无解。L区为激励村组织配合，加大村干部的奖惩力度。村组织报酬分两部分，分别是基础工资+年终奖，村书记3200元／月左右，村干部2800元／月以下，年终考核如果获优，村书记奖励10万元／年，村干部奖励3～6万元／年。相较当地村民3万／年的务工收入，当村干部有面子且收入不低，村组织愿意配合网格制度，治理方式遂越发行政化。二是吸纳村民就业，造成治理组织臃肿。沉入网格的治理人员，除开乡镇统一招聘，还有村组织主动吸纳。某村消防站、电工组、卫生队100余人，环境整治队、环保安全员、志愿者等近90人，警务队、实管员、小巷管家100余人。一方面，组织任务的重叠性大，专业分工职责交叉。如警务队、环保安全员、实管员，巡逻的是同一空间同一对象，没有清晰的量化考核过程和结果，单一组织的工作完成效率不高。一方面，人员监督和考核不严格，有赖村组织的自主把控。网格没有要求村组织行动自由，对治理人员同样放任监管，网格有任务就组织网格人员，实行综合性饱和化事务治理。弱监督弱考核的合同职责，带来村民广泛就业福利的同时，换来利益吸纳的遵从格局。三是福利吸纳村民，带来工具性的配合。以半正式岗位招徕村民，用工权被村组织掌握，能获得部分参与者服从，难获得全体村民同意。镇村两级就推动福利治理，换得村民工具性认可。我们粗略整理村民福利，发现13项以上的基本内容，囊括教育、医疗、养老等，覆盖老人、小孩、妇女等多个群体。M镇大部分公益设施建设，如下水道铺设、卫生环境整治，都附带强激励福利。以煤改电为例，放弃木柴补贴500元／车，以1000元／吨回收煤，政府会将拆除的废料运走。有村民认为，5～7匹的取暖器价格高，5匹政府即补贴1万元，7匹村民支付2000元。乡村组织基于丰富的财力，建立全面福利吸纳结构，公共建设就不会出现钉子户，个人的不满仅停留于情绪，几乎不上升为现实行动。当基层事务从“简约”向“复杂”转型，超越了基层组织权责边界，精准治理就有现实必要性。但是，村庄空间拥挤和关系主导特性，意味着“人-事”结合类事务难完全消失。如果基于技术功能督促行政回应，压倒和吸纳通过自治的治理，会带来精细治理二元悖反问题。M镇的农村空间接近城市，村民行动与市民无差异。受紧密型城乡关系影响，村民仍然依托村庄从事人口再生产，村庄对村民的生活交往有影响，同时，大量外来人口流入村庄，生活和交往高度依托村庄，使基层事务既部分嵌入，又大量脱嵌基层权责。一是紧密型的城乡关系，带来嵌入性事务变迁。如果城市规划没有延伸进村，村庄就可以依据区位资源自主谋发展。越靠近城市规划区，城市发展水平越高，村民越能分享城市红利，城乡空间边界就越模糊。L区农村并不是内向发展路径，村庄发展权被城市限制，农村发展职能弱化及发展型政府定位，使得当地政府用力于非农领域发展，对郊区农村发展及治理问题的关注较少。乡村治理目标是，供给城乡基本公共服务，不断完善公共生活设施，倾向维持“乡政村治”的模式。政府主导的发展治理格局，再造了郊区农村治理空间，嵌入性事务因此长期存在。二是内外社会要素交织，带来基层事务的模糊。城市有多样的就业机会，面向的是全国优秀人才，郊区村民无明显属地优势，村民既难买房实现城市化，又难通过就业顺利进城。但是，区位优势和价值洼地，带来租房市场的活跃，基层政策福利较优越，有村籍生活就能无压力，村民因此依附村庄，享受准市民生活。结果是，一方面，多数村民聚焦在村庄周围，就业较多样无需社会合作，生活理念又高度的城市化，对服务提出多元的要求。另一方面，外来人口要求享有基础公共服务，进行基本生活消费和社会交往，不可避免会产生空间性挤压，对基层服务管理带来挑战。当村社治理空间相对稳定，基层事务属性逐渐变化，部分事务就会溢出村庄，部分则要受村治约束。空间内人口的多元诉求，除开部分是底线型诉求，多数呈现脱嵌性模糊性。三是基层粗糙治理格局，造就大量剩余事务。个人行动多样带来事务多元，只要相关治理责任主体能面向基层，构建契合性治理机制和方式，应能实现有效的事务治理。不过，多数政府主体倾向将治责逐级下移，以过量资源输入增强基层治权。结果是，一方面，原本明确的自治型事务，易变成购买服务的行政事务，干群的常态关联载体消失；另一方面，原本非自治型模糊事务，要求基层组织加强巡查上报力度，因能力动力不足带来治理乱象。村庄产生的诸事务，从内容上看，既有自治属性又有行政属性，不少还是典型的法治类事务；从特征上看，个人行动的多样性和灵活性，带来事务琐碎性和难定性，政社组织难以精确分类处置。基层治理是集政治、服务、社会三重功能于一体的“复合体”，既需要政治建设提升村民认同又需要行政管理供给服务，还需要群众参与治理构建良性互动秩序。三重治理内容交织成多元模糊事务，对基层协同治理提出高要求。很长一段时间里，政府的中心工作是促进发展，一般不干预村庄选举治理。随着郊区社会利益增大，村庄权力利益网络成型， “粗糙维持”难以保证稳定，政府被动进行矛盾回应，越到后来治理效果越差。为避免应急性治理的低绩效，地方政府依托技术平台，推动事务的精细治理，主要包括两个方面：一是事务发现的精细化。精细治理的前提是精准发现，通过自下而上民众反映，及自上而下的网格员发现，能推动模糊事务的清晰化。为调动民众参与的积极性，12345热线以高激励推动强回应，将满意度作为回应治理标准，甚至动员民众多反映问题。为实现自上而下的发现效率，政府细分网格推动常态巡查，将关联网格的发现责任下沉，增加网格巡查人数和频次，规定每月的事务发现量，为鼓励网格员认真上报事务，联动中心制定高激励制度。协调组织内外人员常态巡查，提高饱和式事务发现效率。二是事务治理的精细化。发现的事务反馈至信息系统，需要推动责任主体回应。首先，信息系统能基于事务类型，精准匹配不同部门的治责，有力打击了官僚制惰性。针对边界不清的治理事务，党政组织借力技术改革政府，推动职能细分和流程再造。部门及时回应社会诉求，易出现权责不匹配问题，即有的基于权力优势，将责任下沉到街道，却不匹配管理资源，有的只有部分处置权，却承担主体治理责任。党政组织借助技术过程，既可以“吹哨报道”推动组织调适，又可以实施“减负增能”的制度建设，甚至对部分条块分割、边界模糊事务，党政组织能借力信息系统统筹协调，重构部门权责实现整体治理效能，从而为未来的实体部门改革提供实践基础。实现精细发现和精细治理的绩效，不仅需要发挥技术治理功能，还需要供给制度和调适治理，技术应用需要保持在一定的范围，不能以高响应率代替事务治理。当前事务治理的问题是，嵌入技术改革政府统揽治理，强化治理的技术性和行政性，带来两大事务治理问题：一是对通过自治的治理精髓不理解。村民自治能解决两类问题，一类是“公共池塘资源”，当“拥挤社会”是村庄固有属性，人口流入带来了空间挤压，协调利益需要民主协商，需要自治制度发挥功能。一类是“人-事”结合型事物，当村庄关系对事务特征有影响，或村庄关系本身构成事务，治理就要深入村庄关系网络，做好情感疏导和思想工作，解开矛盾双方的关系心结，通过“治人”来促进“治事”。自治主体的事务治理，不仅能抑制村民的私人诉求，还能防止村治问题上溢。“精细治理”的有效源于行政资源充足，政府可以统筹调配资源保证吸纳能力。不过，“行政有效“和”治理无效”互为表里，行政过强和无视自治的后果是，个人的行动预期调整，行政治理的成本增大，村民“等、靠、要”现象增多。二是对精细治理的事务属性不辨析。如果“人-事”结合类事务增多，就要遵照“简约治理”逻辑，构建社群网络和规范。如果“人-事”分离类事务增多，就要构建契合的治理单元，确立契合性多元治理机制。即当“人-事”分离类事务模糊不规则，通过信息技术难以划清边界，治理主体又具有垄断性，就要遵照“公共事务治理之道”，确立公共池塘资源单位，构建自主治理的制度和方法。当事务的垄断程度高，事务边界清晰且规模大，就采取行政治理方式。当事务的垄断程度低，分布越发规律化类型化，可以推动外包治理方式。当事务垄断程度高，责任边界具有弹性，就要推动协同治理。郊区社会事务的特征是，不仅“人-事”分离类事务多，而且“人-事”结合类事务复杂，两类事务无明确的边界区分，经常较为综合且相互转化。无视事务的综合性琐碎性等特征，推动分类治理不推动分级治理，不构建事务分流协同机制，会带来剩余事务治理困境，及行政吸纳治理的低效率。农村治理转型从宪法规则看，是转向发展与治理并行体制，构建全新基层治理体系。“精细治理”对应的是“集体选择规则”，即由政府主导健全科层治理，完善治理机制评价机制，推动科层组织整体性治理。“集体选择”规则嵌套“宪法规则”，充沛资源支撑高位统筹推动，是“精细治理”绩效实现的基础。“操作层次”的村社治理同样重要。只有当村社治理空间得到保障，立足事务属性的“精细治理”能力方能提高。当农村基层事务治理体系，过度强化行政回应责任，考核压力越大政策刚性越强，基层组织就将越发没有弹性，自治事务就将难有效治理，模糊事务治理就将高成本。只有当政府构建多层次的治理制度，完善“集体选择规则”重建“操作规则”，构建分级分类协调协同的事务治理机制，契合奥斯特罗姆的“多中心治理之道”，方能实现全面精细的事务治理绩效。
文章刊于《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2022年第4期。篇幅限制，注释从略。若需引用，请查阅原文。