【作者简介】曹海林，河海大学公共管理学院教授，博士生导师。
【基金项目】国家社会科学基金重点项目“新时期‘项目进村’中乡镇政府与村社区的良性互动机制研究”（21ASH013）、江苏省社会科学基金重点项目“‘项目进村’实施中基层政府的角色重塑及其能力提升研究”（20SHA003）、江苏高校哲学社会科学研究重大项目“‘项目进村’ 实施中基层政府与村庄社区的协同机制研究”（2020SJZDA094）阶段成果。
【摘要】老旧小区环境治理是当前我国基层治理的热点话题。嵌入式治理通过治理主体、治理内容、治理手段和治理机制四个维度镶嵌于社区，充分满足居民的现实需求，从根本上解决老旧小区环境问题。通过对老旧小区的实地考察，发现老旧小区环境存在治理目标与居民需求“脱嵌”、与社区实际情况“脱嵌”等普遍性问题。嵌入式治理为解决环境治理“脱嵌”问题提供了新思路。在嵌入式治理视角下，治理主体从单向行动走向互嵌、治理内容由表及里、治理手段双管齐下、治理机制日趋完善，逐步形成以问题和需求为导向的社区环境治理模式，实现社区环境的嵌入式治理。
【关键词】嵌入式治理；老旧小区；环境治理；嵌入路径
一、问题的提出
伴随着工业化和城市化的快速发展，城市社区生态环境污染问题日益增多，已经危及居民正常生活。城市社区已经开展了不少环境治理运动，虽然取得不错的治理成效，但是还存在社区碎片化、资源匮乏、不可控因素、“弱网络”等治理困境。近年来，中央政府将重心放在了老旧小区改造上，从在2015年政府报告提出“有序推进旧改”到2020年政府报告提出在“十四五”期间完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务，各地先后开始了大规模的老旧小区改造行动，并取得不错的成效。目前，我国2000年底前建成的老旧小区总数高达22万个。老旧小区环境治理在持续性关注中获得推进的同时，也面临不少挑战。总体来看，老旧小区普遍呈现以下几点状态：建成年代早，建设标准和配套指标普遍偏低，房屋老化、配套不齐、绿化面积小、停车位不足等环境问题突出，不能满足居民的生活要求。这些问题随着城市更新速度的加快不断扩大，成为困扰基层社会治理的重点议题。笔者在2016年至2021年期间持续对老旧小区环境治理进行跟踪调研，发现老旧小区环境问题的呈现比一般社区更为复杂，具有持续时间久、波及范围广、相关利益主体关系复杂、被边缘化等特点，这对社区环境治理路径也提出了新的挑战。有些地方已经就老旧小区环境问题开展探索式治理，但治理效果并不显著，且陷入治理“脱嵌”困境，即在治理主体、治理内容、治理手段和治理机制等方面都出现“脱嵌”于社区社会结构和居民内在需求的突出问题。城市社区环境治理是一个动态的社会结构选择过程，而非一成不变的静止状态，相关治理机制必须镶嵌于社区社会结构及其社会网中才能产生效益。换言之，不同类型社区在宏观结构和微观群体关系上都表现出一定的个性，老旧小区及其环境问题都有其独特性，要求治理路径与老旧小区的地方性特质相契合。简单来说，任何一种治理都是在特定环境中运作并深受其影响，社区治理的出发点是满足居民对美好生活的需求，环境治理模式的选择必然要立足于社区的社会、经济、文化和政治发展现状。面对老旧小区及其环境问题的复杂性和特殊性，如何在复杂的社区社会结构及社会网中寻求新的治理路径至关重要。因此，需要探索一个契合老旧小区现状的环境治理新路径。鉴于此，本文借鉴“嵌入式治理”视角来重新审视我国老旧小区环境治理问题。“嵌入”一词最初是由波兰尼提出，他用“嵌入”和“脱嵌”来描绘经济与社会的关系。马克·格兰诺维特进一步发展了“嵌入性”概念，认为经济活动深嵌于社会关系网之中，而信任是社会关系网的基础，社会关系网是连接个人行为与社会结构的平台。当然，“嵌入性”理论的学术价值不仅局限于解释经济现象，已广泛应用于政治学、管理学、社会学等多个领域。在老旧小区环境治理语境下，所谓嵌入式治理，指的是由于政府、企业、社会组织等行为主体受到社会、文化、政治和认知等结构化因素的强力影响，须嵌入社区整体变迁框架中，在明确掌握社区宏观社会结构和微观社会群体需求之后，才能够更有效的去解决社区环境问题，并有可能实现社区环境治理目标。一般而言，嵌入式治理应具备四个条件：一是治理主体嵌入，强调政府、社会组织、市场和社区等多元行为主体之间互动的双向性；二是治理手段嵌入，正式制度和非正式制度手段都要嵌入社区；三是治理内容嵌入，既要嵌入到表面问题，也触及更深层次的需求问题；四是治理机制嵌入，如建立协商机制、合作机制和动员机制等。在嵌入式治理视角下，治理主体、治理手段、治理内容和治理机制必须嵌入到老旧小区社会结构中，才有助于实现环境治理目标。国内研究者已对嵌入式治理展开一系列经验研究，并形成两种研究范式。第一种研究范式是从规范视角对嵌入式治理展开研究。邹荣将嵌入式治理引入到农村社会治理问题中，希望通过国家权力嵌入与乡村社会的反嵌入之间的均衡来推动国家和农村社会之间的融合。在这里，嵌入式治理通过调节乡村社会治理长期以来存在的政治民主和社会秩序的非均衡状态，进一步推进乡村社会治理的现代化进程、完善国家治理体系。基于国家和社会连接的分析脉络，这一研究思路将两者的连接定位于政治性与社会性的策略性运作，并将嵌入式治理视为实现国家权力渗透的有效路径。丁远朋提出党组作为国家嵌入社会组织的嵌入机制，通过人事嵌入、文化嵌入、权力嵌入实现嵌入式吸纳、监管与渗透，推动治理主体和客体的良性互动。第二种研究范式是从经验视角对嵌入式治理展开研究。屈群苹在研究社区治理逻辑中发现，社区居委会结合社区的结构性结点，运用“嵌入式治理”应对国家和社会施加的权力和事务双重压力。然而，“嵌入式治理”的实践既再生产现有社区治理网络和权力关系，也阻隔了社区治理现代化以及国家与社会关系的现代转型。袁方成提议通过对城市社区组织和居民进行全面赋权来实现国家嵌入式治理，通过制度、技术与激励三个维度的赋权来增强社区居民行动能力。陈锋提出国家权力主要是通过嵌入村庄社区结构、关系和规范来实现嵌入式治理，其结果是强化了国家在农村社会的权力的同时，也加强了地方性结构和规范，实现国家政策的有效执行和地方秩序的稳定。这一结论为农村社会实现嵌入式治理指明了方向。从已有研究成果来看，基层治理其实质是契合国情的政治考量和社会实践过程，其根源在于二元体制内存在政治性和社会性并生共长的特质。但是已有研究尚存在两点不足之处：一是以往的研究只是简单地将嵌入式治理纳入到国家和社会的关系中进行探讨，尚未深入探讨嵌入式治理本身，对“脱嵌”现象的理解以及如何推动嵌入式治理等议题的分析还停留在浅层次，需要进一步深入探讨；二是研究成果鲜有触及到多样化社区治理的经验案例研究，也没有涉及到国情下的社区环境治理话题。嵌入式治理作为西方舶来品，需要在本土环境不断加以实践和验证，以适应和满足我国基层社会治理的需要。因此，学界还需要更多的理论和经验研究来支撑和检验这一新的研究视角。嵌入式治理对老旧小区环境治理问题具有一定的理论启发：嵌入式治理所强调的制度环境对行为主体影响力的理念与老旧小区环境治理必须置于特定环境中运作的诉求不谋而合。与已有研究思路不同的是，本文将转向嵌入式治理视角，明确嵌入式治理的内涵和外延，针对老旧小区环境治理实践困境，构建一个嵌入式治理分析框架，便于理解和解释老旧小区环境治理困境，同时为如何解决环境问题提供嵌入路径。鉴于此，本文依循“嵌入式治理”视角，基于老旧小区治理实践，重新审视老旧小区环境治理面临的现实困境，并在此基础上进一步探索老旧小区环境实现嵌入式治理的思路及策略。通过对老旧小区环境治理实践的考察，发现当前老旧小区环境治理存在治理目标与居民需求“脱嵌”、与社区实际情况“脱嵌”等问题，具体表现在治理主体、治理内容、治理手段和治理机制四个方面。政府、物业、社会组织等外源主体是老旧小区环境治理的主体基础，须完全嵌入社区并与社区形成互惠关系才能从根本上推动社区生态环境秩序的恢复。然而，老旧小区环境治理外部主体与社区处于各司其职的割裂状态，难以形成合力，具体表现为政府、物业、社会组织和社区的单向互动。首先，政府与社区的单向互动。在治理实践中，地方主管部门与社区之间主要依靠行政命令来干预社区环境问题，社区往往是被动接受地方主管部门的行政指导，缺乏良性互动。在有效性积累合法性的社会治理逻辑作用下，地方主管部门的环境治理焦点集中在绩效上，对老旧小区社会基础的重视程度却不够。地方主管部门作为老旧小区改造项目的决策者和实施者，既没有积极主动回应居民的环境治理需求，也难以直面社区基础设施不足等民生问题，习惯性按照属地管理的原则将环境治理任务交由所在社区作为一般环境问题处理。社区居委会只是居民的自组织，单凭社区的人力、物力和财力难以回应更为复杂的社区基础设施不足等深层次的社会矛盾。笔者在实地考察中发现，老旧小区环境问题的形成与地方政府实施旧城改造安置项目行为紧密相关，一些环境问题本质上也属于安置遗留问题，社区环境问题实质上反应的是居民对地方政府安置行为的认知和评价。换言之，社区环境治理只是居民的外部需求，其本质上是希望引起政府主管部门对安置遗留问题的关注和解决。遗憾的是，地方主管部门对老旧小区环境形势的判断往往脱离了社区社会基础，导致社区环境治理活动难以依托社区现实需求开展，也无助于识别居民需求，所开展的环境治理活动自然也难以融入社区。此外，政府与社区的不良互动并非偶然现象，也是社区治理行政化模式的必然结果。在“控制和命令”的行政领导关系下，政府脱嵌于社区社会基础，社区也无法及时将问题反馈给政府。其次，物业公司与社区的单向互动。一般来说，物业公司为社区提供市场化服务，负责社区的卫生环境、治安、绿化等日常管理工作，但是这种市场化管理模式却很难在老旧小区正常运行。一方面，从社区角度看，老旧小区居民对市场化管理机制的接受意愿偏低，体现在以下几点：其一，老旧小区居民主要以中老年人为主，他们大多是国企和集体企业破产下岗失业工人，收入来源主要是退休工资和社会最低保障金，确实没有经济能力支付物业管理费；其二，在居民的过往旧城区生活经历中，他们只需要向街道缴纳卫生费，并不需要缴纳物业管理费用，居民过往的生活经历使得他们对物业公司持有先入为主的偏见。另一方面，物业公司参与社区治理是以追求经济效益为目的，职责权限是社区日常管理和维护工作，难以有效回应居民更深层次的需求。换言之，物业公司的经营目标难以与社区环境治理的内在价值达成一致，导致双方在环境治理中难以形成良性互动关系。最后，社会组织与社区还存在融合障碍。随着政府购买服务的兴起，越来越多的社区通过向机构购买专项服务来解决社区环境治理问题，即社区将难以操作化的社区环境治理问题外包给社工机构，再由社工机构为社会群体提供服务。社会组织的确是解决老旧小区环境问题的重要外力，但是依然存在不少嵌入问题。在机构提供服务过程中，居民还没有完全融入到专业工作人员组织的活动，大多数人都是保持好奇和观望的态度，甚至在私下里质疑这些机构的“动机”。在一些实践案例中，随着机构服务期限的结束，社区环境问题虽有短暂的缓解，但并没有出现跟本性的改观，其背后原因也十分复杂。有的社工机构在进入社区之前提前预设的问题和社区实际情况并不完全相符，再加上社会工作者所使用的专业术语晦涩难懂，居民对社会工作者组织的活动参与活动积极性并不高。从专业性角度来看，购买机构服务确实能够帮助社区从繁琐的社区环境治理事务中抽离，避免与居民发生直接碰撞，但是居民对社工机构的介入也需要一个适应过程，居民在对社工机构不了解的情况下也很难理解社工机构的专业术语，对所开展的活动感到陌生而无法参与。这样一来，社工机构开展的环境治理活动有可能激化社区矛盾。不仅如此，社工机构在参与社区环境治理项目过程中受项目时间限制，缺乏前期扎根社区调研过程而无法深入了解社区情况，也会出现“脱嵌”问题。老旧小区环境治理活动内容主要集中在以下3方面：其一，社区围绕全国文明城市创建等政府项目开展环境治理活动。为了响应全市文明城市建设号召，社区在日常管理之余需要组织开展清扫垃圾、拆除违建、清理牛皮癣等日常卫生清理工作。其二，为了应付各级政府临时视察，社区需要开展一些突击式环境治理运动，治理内容依然是围绕日常卫生清理工作。其三，社区开展生态文化环境营造活动，活动主题和形式都缺乏新意，局限于拉横幅、贴标语和散发传单等传统形式。一旦验收或者视察结束，轰轰烈烈的社区环境整治活动也随之告一段落，“脏乱差”的环境卫生状况很快又死灰复燃，难以激发居民的积极性和参与性。显然，现有的老旧小区治理还停留在环境表面问题，没有深挖环境问题背后隐藏的社会矛盾。面对小区居民提出的基础设施不足等环境治理诉求，社区反而因财力和人力等原因无法及时回应，导致治理内容难以嵌入社区。首先，对老旧小区配套基础设施问题关注不够，社区排水、建垃圾中转站、绿化、路灯等基础设施问题一直被搁浅。一般来说，老旧小区的公共服务基础设施严重不足问题加剧了社区环境恶化程度。具体表现如下：其一，老旧小区公共设施配套缺失，尤其是社区治安、社区绿化、娱乐等设施不足，助长了社区偷盗、财物破坏等不良行为，对居民的生命财产构成威胁。其二，配套公共设施质量都不达标，如社区雨污水管道质量不合格导致小区出现积水内涝等环境问题。其次，对房屋质量问题关注也不够。居民住房问题一直是影响老旧小区社区秩序的重要因素。在一些地方，房屋开裂、下陷等房屋质量问题已经严重威胁到居民的人身安全，但一直不受当地主管部门重视，居民采取破坏社区环境以及拒绝缴纳物业管理费用等日常抗争方式表达不满。与正式的、有组织的抗争形式相比较，这些日常抗争形式常常被人忽略，很少有人将居民的环境破坏行为与房屋质量问题联系在一起。总而言之，老旧小区所开展的碎片化治理活动只能解决表面问题，无法从根本上为居民排忧解难，从而难以获得居民的支持和肯定。因此，在很长一段时间内，环境整治运动并没有到达预期效果。一般来讲，社区环境治理手段包括制度化和非制度化两种手段。其中，制度化治理手段指的是法律、政策和规则等正式制度，而非制度化治理手段指的是社会关系、习俗、价值观和社会规范等非正式制度。在老旧小区的治理实践中，正式的制度手段难以嵌入社区，而以约定俗成的习俗和价值观为代表的非正式治理手段也没有完全发挥作用。第一，制度化手段悬浮于社区。在很多小区，环境治理还处于“有领导的”治理阶段，契约治理逻辑并不完全适用于社区，居民更希望政府出面“为民做主”。首先，在居民看来，政府是老旧小区改造项目的主导者，有责任和义务处理社区后续管理问题，尤其是需要政府给予物力和财力支持，才能保障环境污染问题得到解决。正如有位社区干部所言，“对于老旧小区，环境问题还是要政府出面，就需要政府要给政策，要么给人，要么给物。”其次，小区居民以旧城区居民为主，他们对政府有着强烈的依赖心理，环境治理问题也不例外，他们坚持上访维权来引起政府部门的关注，并期望政府介入来为全体居民排忧解难。最后，老旧小区牵涉到政府部门、单位、开发商和居民等多元主体的利益博弈问题，也需要行政权力介入来缓和矛盾。因此，居民都是优先呼吁政府部门介入，极少选择司法等制度化途径维护社区环境。第二，非制度化手段的影响力式微。在格兰诺维特看来，社会关系、习俗、价值观和社会规范都是影响经济行为的重要因素。在传统熟人社会里，非制度化手段对约束居民环境污染行为曾起到“润物细无声”的作用，这与非制度化手段源自于居民们共同的生活实践有关，也是居民参与社区环境治理活动的重要途径。然而，非制度化手段在老旧小区环境治理中的约束作用不断式微。在老旧小区，大多数居民也曾为维护社区环境进行过抗争，后来慢慢习惯了环境现状，并很快加入环境破坏的行列。内源污染一旦发生，居民的行为方式和价值观就已改变，使社区环境治理和恢复变得更为艰难。随着时间的推移，居民自身也逐渐从保护者变身为污染者，他们公然在社区内圈地种菜、乱搭乱建、圈养牲畜、乱扔乱放，甚至抵制社区环境整治运动。老旧小区非制度化手段的影响力式微与共同体文化的消解有关。城市房屋拆迁作为一种土地资源再配置的方式和手段，在实施过程中也将意味着居民们会弱化原来邻里之间的互动关系、情感联系和相互建立已久的认同感。不仅如此，城市社区居住方式强化了私人空间的隐蔽性以及公共空间的陌生感都会弱化邻里之间的日常交往。在旧的人际关系“脱嵌”而新的关系又难以“嵌入”的情况下，居民的原子化倾向日益显现，共同体文化也不断消解。社区共同体文化的消解也会带来一连串的负面效应，如邻里关系冷漠、社区公共精神生活匮乏、社区居民集体意识和社区归属感也随之丧失等深层次问题，无法约束居民的环境污染行为。在社区环境治理语境下，原子化居民的个人利益被无限放大，容易形成“各人自扫门前雪休管他人瓦上霜”的社会心理。从治理机制建设现状来看，环境治理侧重社区环境具体问题的解决，忽略环境治理长效机制的建设。其一，缺乏协商机制。协商机制在社区治理中不可或缺，多元主体通过对话和讨论等方式参与社区公共事务治理过程，最终达到“缩小差异、减少冲突、达成共识、凝聚合力”的功效。老旧小区在环境治理进程中一直没有建立起制度化的协商机制，导致环境治理因缺乏稳定的制度保障，难以将多元主体力量吸纳到协调治理体系中。笔者在调研中发现，大多数居民都非常关心社区环境以及社区未来发展方向等事宜，也结合自己的实际情况提出不少诉求和整改建议。但居民无法通过正式的参与渠道将这些诉求和建议传递给区、市两级政府部门，他们只能采取信访途径向政府表达环境治理诉求，再由信访部门将居民的需求自上而下的传达到街道和社区。这种自上而下的沟通模式在时间和空间上都不利于主体之间就环境治理问题展开讨论、互动和意见表达，还容易扩大主体内部矛盾，不利于多元主体形成合力。其二，缺乏合作机制。从长远发展来看，老旧小区环境治理长效机制的建立对合作机制也有一定要求。社区环境治理涉及生活垃圾分类、可回收物品的处理、废物处理等诸多专业技术问题，需要与环保企业、环保社会组织建立合作关系。目前来看，老旧小区还没有与专业组织建立合作关系。尤其是对于尚未启动生活垃圾分类政策的中小城市里，老旧小区很难凭借社区自身资源和专业组织建立合作关系，只能采取传统的垃圾处理方式。生态社区建设和规划的最终目标是走向可持续的自然系统和社会系统和谐相容的发展轨道。老旧小区环境治理问题从一开始的不受重视到如今形成积重难返的局面必然需要实施系统的环境治理方案才能根治。当前老旧小区环境治理目标还停留在改善社区“脏乱差”的基本环境问题层面，没有将生态社区的可持续发展观念纳入到环境治理体系，导致环境治理机制建设也处于滞后状态。针对老旧小区环境治理“脱嵌”问题及其根源，下面将从治理主体、治理内容、治理手段和治理机制四个维度提出老旧小区环境治理的嵌入路径，推动社区环境治理实现“嵌入性”。不可否认，政府和物业等外部力量的介入是社区恢复生态环境平衡的外部助力，所采取的一系列治理措施对改善社区环境能够起到一定的推动作用。需要强调的是，这些外部干预机制必须与社区内在秩序相耦合才能彰显。进一步来说，外在环境治理要素必须符合社区公共空间的微观规则才能保证所构建的社区环境治理场域秩序有效运作。首先，政府与社区互嵌。政府作为主要的公共经济主体，无论是在历史上还是在当代都占据了重要的、主导性的地位，政府对环境治理的介入也是其传统公共经济定位的延续。政府与社区的理想状态是能够实现二者的相互型塑，即在政府与社区间建构良性互动关系，突破中国社会转型所带来的治理困境和难题。因此，政府与社区在互动时要突破行政“控制与命令”的关系，政府不仅要扮演制定和传递规章制度和政策的角色，更要适时地引导社区进一步推进社区环境治理。针对老旧小区存在的环境治理困境，地方主管部门要根据社区的实际需要给予积极地服务和引导，对社区环境问题进行科学论证，鼓励社区发挥自组织的主体作用，破解政府权力单项驱动和主导社区治理方向的环境治理困境。因此，地方政府要积极转变老旧小区改造工程理念，将居民的居住需求、城市文化遗迹保存等问题都纳入到老旧小区改造议题之中。如以上海市静安区为代表的老旧小区综合改造已经从“拆改留”转为“留改拆”，“人走房留”和“人走房走”等多个模式将成为上海市老旧小区改造常态。其次，物业与社区互嵌。在社区环境治理进程中，环境治理成效也是居民考核物业管理效率的重要标准。因此，物业公司的经营目标必须和社区利益达成一致才能实现社区治理共赢，也就是说，物业公司只有将市场经营理念嵌入社区内在价值之中，内化并认真践行社区共治理念，与社区建立良性的互动关系才能打破僵局。物业公司嵌入途径包括倾听社会声音、动员社会力量、链接社会资源、运用社会计算和发展社会组织等。当然，老旧小区居民也要转变观念，逐步接纳物业公司作为社区管理的重要参与者。为鼓励居民早日接纳物业公司，可以通过申请财政资金补贴物业公司的方式激励物业公司共同参与社区环境治理，既能减轻社区居民的经济压力，也能保障物业公司能够获得一定的盈利空间。最后，社会组织与社区互嵌。实际上，社工机构在介入社区之后，也需要经过情境性转换才能有利于社工机构的专业知识更好的服务于社区。社工机构在利用专业知识帮助社区解决环境治理中居民参与不足、社区联结方式等问题之前，需要融入社区社会关系网中。社工机构可以采取扎根社区的方式，和居民在日常生活中反复交流和碰撞，搜集和掌握社区的经济、社会、文化习俗等具体情况，逐渐融入社区熟人关系网。只有这样，社会组织和社区才能从单向输入转变为双向互动，社工机构运作理念逐渐嵌入到社区治理之中，与社区形成共治的社会治理关系。也就是说，社会组织和社区所形成融洽的合作关系，不仅是体现在社会组织在开展专业活动时能够充分发挥行业自主性，化被动为主动，为社区提供更多支持和服务，更加表现在社会组织的专业知识和技能与社区的需求达成共识。正如前文交代，老旧小区是一个复杂的社会系统，社区环境问题从来都不是孤立存在的，环境问题表象背后隐藏的是边缘社区基础设施等深层次问题。如果仅将治理精力放在表面问题上，而不触及引发环境问题的社会根源，社区环境问题也难以获得有效治理。因此，环境治理需要精准式嵌入社区居民的需求，既要解决社区成员最普遍的卫生环境问题，也要触及社区更深层次的社会矛盾。首要任务是对社区基础设施进行统一更新。社区基础设施完善程度是评价居住质量的一个重要标准，体现了居民追求高品质居住环境的需求。关于这一点，仍然需要地方政府部门给予政策和财力支持，帮助老旧小区完成基础设施更新。在一些地方，当地政府部门已经着手通过财政拨款实施老旧小区改造项目来实现社区基础设施的全面更新。具体措施包括：为小区统一更换不合规格的雨污水管道等设施，解决社区长期累积的管道不通造成的积水等问题；增添基础设施，在社区投放监控器材、修复社区照明等基础设施，为社区环境治理提供必要的基础设施；重新规划社区公共空间，增加绿化面积、规划停车位、开通社区安全消防通道等保障居民日常生活的基础设施。此外，政府仍然要正视房屋质量问题。老旧小区房屋质量问题关切到每一位居民的生命财产安全问题，政府更应当及时回应居民急于解决房屋质量问题的诉求，为居民提供正式的利益诉求通道，允许他们表达合理诉求。政府在处理居民和开发商的利益纷争时应当秉持公平正义，维护居民的正当利益，才能彻底根除环境破坏与治理不断循环的恶性互动，破除治理“失灵”的社区环境治理困境。针对老旧小区存在的治理手段“脱嵌”的问题，鼓励采取契约治理（Contractual Governance）和关系治理（Relational Governance）并存的治理手段。契约治理强调利用正式的、法律的协议或者合同来管理主体间的关系，而关系治理强调主体之间通过共同的规范和价值观来进行社会化的互动，与契约治理形成互补。对于老旧小区环境治理来说，社区社会组织建设和重塑社区共同体文化分别是实现契约治理和关系治理顺利嵌入社区的重要途径。第一，培育社区社会组织。社区自组织发展是增强社区自治能力的关键所在，其目的就是引导居民发挥他们的主体作用。组织建设是通过孵化培育不同类型的社会组织来增强社区自治力量，也是实现老旧小区环境治理组织化和制度化的重要途径。首先，社区社会组织成立的前提是要符合社会组织制度规范，并经过政府部门备案和审批。社区社会组织可以是社区居民自发组织成立，也可以是由社区或者街道牵头组建。一方面，小区在街道和社区的积极引导下成立业主委员会，并作为社区自组织力量参与到社区环境治理实践中；另一方面，结合老旧小区老年人群比例较高的特点，鼓励居民自发组建包括歌舞类组织、志愿者队伍等丰富多样的非正式社会组织，既能将个体化的居民联结起来，丰富居民的业余活动，又能壮大社区环境治理的社会力量。其次，政府为社区购买机构服务，再由专业的社工团队帮助社区孵化社区环保社会组织。最后，政府向社会组织提供资源，包括财力、人力等多方面支持。社区社会组织建设既充分调动了社区本土资源，又将社区环境治理制度化手段引入社区环境治理。第二，重塑社区共同体文化。社区共同体文化环境是社区存在的一个重要现象，反应了居民所在社区的精神状态，也是老旧小区社会基础的重要组成部分。重塑社区共同体文化也是实现关系嵌入的重要途径。针对老旧小区社区共同体文化式微所带来的社区认同问题，可以通过邻里互动和社区公共精神来培育和提升社区认同，发挥非制度化手段在社区环境治理中的作用。在老旧小区，非制度化手段具备一定的社会基础。老旧小区居民们大多数也是彼此熟识，邻里交往、日常互助一直也是他们的集体回忆。因此，旧的邻里关系的恢复必然能在居民的言行规范、生活观念乃至价值信仰方面再次发挥引导作用。社区公共精神是居民主动参与社区公共事务过程而产生出来的思想层面的成果，也是社区精神共同体和社区精神内涵的构成要素，对联结居民与居民、居民与社区都起到纽带作用，有利于推动居民参与本社区环境治理。对此，可以利用居民共同关心的社区公共事务将原子化的居民组织起来，通过共同参与问题的解决来培育社区公共精神、增强社区凝聚力。结合老旧小区在社区环境治理实践中遭遇的诸多困境来看，社区生态环境治理效果的彰显最终还是依赖社区生态系统的自我调适和恢复，这就需要基于当时当地社区内部环境现状重建环境治理的长效机制。就小区存在的治理机制“脱嵌”问题而言，直接途径是建立协商机制和合作机制。首先是协商机制制度化建设。城市社区协商制度化根本上就是要解决如何构建开放的、富有弹性的结构和制度体系，以保证居民能参与决定自己社区的未来、处理社区内的利益关系、决策社区公共事务等问题，从而维护社区稳定可持续发展。换言之，协商民主制度化建设则能够为城市社区治理提供稳定的制度保障，不仅能够明确政府、社会和市场等多元主体在社区治理中的地位和职责，也形成了规范的流程和体系，促进社区治理效率的提升。就老旧小区环境问题而言，圆桌会议、居民议事会都是值得推广的民主协商机制。民主协商机制为社区治理主体搭建了一个开放的互动平台，政府、经济组织、社会组织和居民都能够适时地参与到社区环境治理事务讨论中来，从而保证所有主体都能影响社区的未来发展方向。除此之外，智慧社区、互联网技术还提供了线上沟通平台，通过微信群、QQ群、公众号等新媒体平台建立线上沟通机制，让更多的居民都有机会参与到社区环境治理中来，随时在线反应社区环境问题，并为改善社区环境献言献策。其次是建立合作机制。老旧小区环境治理要坚持“预防为主、防治结合”的原则，除了在源头减少垃圾产出之外，还要在社区内建立废旧物品回收系统，做好社区垃圾分类工作，这就需要和相关环保企业和环保组织建立合作关系，保证社区生活垃圾和废旧物资得到最大程度的回收与再生利用，实现本社区环境治理的同时也带来一定的经济效益、社会效益和生态效益。老旧小区环境治理存在治理目标与居民需求“脱嵌”、与社区实际情况“脱嵌”等普遍性问题，难以从根本上解决社区环境问题。本文基于老旧小区环境治理的特殊性，提出从嵌入式治理角度去优化老旧小区环境治理困境，这也是推动我国城市环境正义的重要尝试。嵌入式治理主要是通过治理主体、治理内容、治理手段和治理机制四个维度镶嵌于社区社会结构，充分满足居民的现实需求，从根本上解决老旧小区环境问题。其中，治理主体在互动中形成合力，以合作共赢为抓手，共同推进社区环境治理；治理内容精准式嵌入社区居民的需求，将环境表象问题和深层次社会矛盾问题同时纳入环境治理范畴；治理手段嵌入是通过社会组织建设和重塑社区共同体文化两种手段嵌入社区；治理机制嵌入是通过构建制度化的协商机制和合作机制为多元主体建立联结机制，帮助治理主体实现联结方式的转变。通过治理主体、治理内容、治理手段和治理机制的多维度嵌入，治理主体从单向行动走向互嵌、治理内容由表及里、治理手段双管齐下、治理机制日趋完善，逐步形成以问题和需求为导向的社区环境治理模式，实现社区环境的嵌入式治理。嵌入式治理之所以能够被引入国家治理模式创新的讨论，主要是因为它兼具了“治理”和“嵌入”的综合优势。治理理论关怀多元参与、有效回应及协商共赢，而“嵌入”意味着包括经济行为在内的大多数人类行动在宏观上都无法脱离社会结构，在微观上都需与相关社会群体进行谈判和协商才能做出决策。换言之，嵌入式治理不仅吸纳了治理理论的理论精髓，还融入嵌入性理论观点，弥补了传统治理模式在社区治理中的不足。嵌入式治理是一个长期的不断实践的过程，要扎根于基层社区社会结构和社会群体关系网络中，真正的去理解居民的实际需求，并以内恰于社区的手段去实现。嵌入式治理也提醒我们，社区环境治理不能只聚焦于外部力量的输入，更应该厘清治理主体、治理手段、治理内容和治理机制与社区社会结构、人际关系之间的关联，环境治理必须镶嵌于社区社会结构之中，及时准确地回应社区居民的实际需求，才能破解老旧小区环境治理困境。从这个意义上来讲，嵌入式治理对解决老旧小区环境治理遭遇的“脱嵌”问题带来启示，老旧小区环境治理实践是政府、社会组织、市场和社区之间在社区场域的“缠绕”，实践主体行为、动机和观念必须依托特定的社区生活场域才能最大程度发挥效能。本文从嵌入式治理的四个维度提出具体的改进措施，并初步形成一个分析框架，可以尝试借助这一分析框架来推动老旧小区实现嵌入式治理，对解决老旧小区环境治理“脱嵌”问题具有一定的理论参考价值。一言以蔽之，嵌入式治理不仅丰富了社区环境治理路径，还响应了国家倡导转变治理思路和方式的社会治理创新要求。尽管嵌入式治理为老旧小区环境治理指明了新方向和新视角，但目前该模式还处于不断试错的探索阶段。同样，我们也不能忽视嵌入式治理在具体实施中尚存有操作性难题这一事实，甚至还可能造成外部治理资源挤压内部治理资源、内生治理力量在外部力量嵌入后被边缘化、内生治理需求被外部治理方案替代等问题。可见，嵌入式治理还需要突破已有问题来实现理论框架体系的进一步建构，从而可能为社区环境治理提供更具可操作性的嵌入路径。此外，嵌入式治理是否适用于所有城市社区环境治理还有待实践的进一步验证。老旧小区及其环境问题都具有一定的特殊性，这种特殊性导致传统治理模式存在加重老旧小区环境污染程度的风险，但这不是要完全否认传统治理模式对老旧小区环境治理的借鉴意义，相反，嵌入式治理本身就融入了传统治理模式中的治理理念。结合老旧小区环境治理困境来看，这一类社区环境治理问题凸显了不少个性，笔者对这些个性进行归纳整理后发现，也不可避免的与其他社区存在一定的共性，如治理主体嵌入问题也存在于商品房社区环境治理中。嵌入式治理并非为了强化老旧小区环境问题的特性，而是认为社区治理应当置于特定的宏观社会环境和微观群体下进行考察。从这个角度来讲，我们应当将嵌入式治理模式引入更多研究领域，既能触及到多样化、多情境下的社区环境治理经验案例，又能进一步实践和验证这一新的治理模式是否具有普遍性价值。
文章刊于《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2022年第4期。篇幅限制，注释从略。若需引用，请查阅原文。