【作者简介】栗潇远，同济大学政治与国际关系学院助理教授，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学博士研究生。
【基金项目】国家社会科学基金重大项目“习近平总书记关于扶贫工作的重要论述的理论和实证基础及精准扶贫效果研究”（18ZDA005）阶段成果。
【摘要】精准扶贫政策带来了代理社会利益的本土干部和代理国家意志的派驻干部之间的深度互动。由于不同的政治委托-代理关系，本土村干部与外来派驻干部本身存在差异化的妥协空间函数。在政策强度一定的情况下，这两类基层干部之间的行为互动组合就会表现为差异性的治理模式，主要包括协商逻辑下的“合作”、控制逻辑下的“急躁”、俘获逻辑下的“拖延”和变通逻辑下的“摆平”这四种典型的治理形态。中国家庭追踪调查（CFPS）数据反映了我国在多维贫困标准下所存在的减贫绩效差异，突出表现为贫困识别和政府补助发放上的偏差。来自田野案例比较和讨论则验证了这两类基层干部在不同政策强度下互动的治理模式以及与后续减贫政策绩效动态演化之间的因果联系。
【关键词】基层治理；精准扶贫政策；政策绩效；基层干部互动；政策强度
一、问题提出
广大后发展国家（late-developing countries）的减贫绩效除了依赖跨国转移背景下的国际援助或非政府力量的参与，减贫资金分配和项目运作都离不开本国力量及其基层政治代理人的介入。为此，有学者认为国家内部的减贫政策或项目值得更加深入的讨论。我国政府主导下的减贫政策经过三十多年的发展演变，相继经历了开发式、参与式和整合合作式这3个阶段，实现了从传统减贫到精准扶贫的政策转向。在总结“二六越温达标”（1987—1990）、“八七扶贫攻坚”（1994—2000）和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》的经验基础上，我国减贫政策从2013年以来步入全面攻坚阶段，确立了新阶段扶贫开发工作的总体目标，带来了减贫政策的深刻变化。首先，扶贫对象规划精细化水平大幅提高，形成由县、乡、村到户的贫困识别体系。第二，扶贫主体选派调动结构大幅调整，形成以“三支队伍”为主的村级脱贫攻坚党政力量。第三，扶贫专项资金投入规模大幅扩张（见图1），形成了以中央发展资金快递增长为主要特征的扶贫资金结构。
通过参考国内学者的界定维度，笔者尝试将精准扶贫政策的特征总结为政治力量介入下的全过程扶贫，并按照减贫政策在实施主体和涵盖内容这两个测度指标上的差异制成了2＊2的列联表（见表1）。其中，政治介入是指减贫计划或项目存在国家力量的参与和干预，而非由社会、市场或贫困群体自身发起。涵盖内容上的阶段性指减贫政策仅聚焦于某个环节，例如扶贫资金的传递与分配、扶贫方式评估等。而全过程则表现为项目从识别到评估的全方位覆盖。一般来说，大多数发达国家的减贫项目为一般审定制，而后发展国家较多采用政府主导下的目标瞄准制。不同于这种阶段性的安排，我国在2013年特别是2015年以来的精准扶贫政策更加关注现行标准下剩余贫困人口在确定时间加以脱贫的政策和制度安排在全过程上的精准。近年来，随着全国精准扶贫政策的推开和深入，基层除了涌现出一批扶贫干部尽职尽责、村民脱贫致富的一批典型事迹，也暴露出很多实际政策执行过程中的不良表现。例如，地方上的“急躁症”和“拖延病”共存、形式主义问题、割裂建档立卡和低保“搞摆平”、一刀切下的旧式“大水漫灌”、资金闲置问题严重等，以及国务院扶贫办所总结的“拖延病”“急躁症”和“搞摆平”“走形式”等差异性的治理形态。为了解释统一国家政策下的不同地方绩效差异，笔者试图从政治委托-代理的中观视角出发，通过异的原因，进而在执行层面为接下来贯彻乡村振兴和共同富裕战略提供一般性逻辑框架。第一种视角从经济增长和收入结构变动对减贫的涓滴效应出发，认为减贫效应主要来自经济增长、收入差距和市场化改革等多种因素的交互影响。其中经济增长所带来的减贫效应可能因收入差距的拉大而被阻碍。然而，这种视角并不能解释我国当前的减贫绩效差异。一方面，一旦经济性变量的影响效应减弱，例如在相同经济结构条件下的减贫绩效差异或者经济增长的整体性放缓，那么政策性因素对减贫的影响效应就更加重要。另一方面，随着国家贫困标准提升，贫困人口数量会呈现为某一时期的人为“上涨”，带来持续性的相对贫困问题。由于贫困人群的适用范围扩大，政策因素对减贫绩效的边际效应就会相应增加，例如，我国国家贫困线在2008年是每人每年1274元，而在2011年被提高至2300元，这样贫困人数就由原先的2600万人“激增”为1.65亿人。第二种视角认为国家技术手段不足以及由此带来的政策在瞄准和识别贫困群体上的错误率是导致绩效差异的重要原因。因为在国家强制手段和监控技术一定的情况下，减贫政策的瞄准范围与瞄准精度存在反比关系，即瞄准范围越大，瞄准精度往往就越低。有学者指出，我国的最低收入保障政策识别个体贫困的错误率曾经很高。但是这种错误率并非技术不足，而是当政策涉及的瞄准人群在数量庞大时，基层官僚选择一种简单易行的测度办法能比复杂的精准瞄准机制更有利于提升工作效率。近年来，我国减贫政策的瞄准单位由原先百位数的贫困县层级迅速提升到千万级的贫困户层级。这种瞄准范围的大幅增加对提升瞄准精度提出了更大挑战，例如识别临界贫困户、监控各项帮扶手段的效果以及统计脱贫、返贫情况等方面。另外，技术手段的提升并不一定能提高减贫绩效。有学者认为社会发展诉求与国家政治性诉求间的不一致才是导致基层干部在分配贫困户指标时存在“以好充次”现象的主要原因。此外，即使国家采取了种种全方位的监管评估制度和规章，监管技术和“数目字管理”水平的过度提升反而会降低减贫绩效。一方面，随着这种监管力度的加大，基层官僚体制接待上级检查的任务加重，从而可能分散他们帮扶贫困户的职责和精力。另一方面，数字手段的推行也带来了基层“数字脱贫”的现象。单纯考虑经济结构或者国家技术手段缺少了对政策执行者在基层的意图、能力和行动空间的讨论，难以反映减贫政策场域中不同行动者间的复杂关系及其对不同治理形态和减贫绩效的影响。这种行动者视角下的复杂性集中表现为基层干部的自主性运作和政策执行的变通性。韦伯在分析支配形式（forms of domination）的命题中指出，任何权力必须依靠政治支配的外在组织形式作为持续的行政手段来确保权力意志和权威。官僚制的实质就在于贯彻行政班子和物质行政手段的分离。这种用来确保满足成员的个体利益并产生对权力拥有者的服从，依赖奖赏和荣誉这种激励方式的运作。类似地，奥罗姆认为存在国家官僚制度和获得优势权力地位的干部群体这两个组织维度。因此，出于对自身正向奖赏或负向惩罚的考量和官僚体制内部的信息不对称，官僚机构内的下级干部会通过自主运作，在政策执行过程中采用非正式手段破坏上级政府的政策目标。此外，这种自主性还表现为自身能力约束下的适应性做法，在某些情况下反而有利于提升治理绩效。基层政府间的“共谋”可能来源于资源分配渠道的集中或政策执行的链条过长、“目标替代（goal displacement）”以及行政关系人缘化等原因。在面临相互矛盾的多重激励机制和可能相互矛盾的任务下，基层干部通过政府间的“共谋”有选择地执行上级命令，某种程度上能够消解一统体制和有效治理之间的矛盾。另外，中央政府作为委托人的目标设定权、上级政府作为代理人的检查验收权和下级政府作为管理人的激励分配权这3种“控制权”在当代中国国家治理过程中关联松散、彼此相对分立的局面也为干部间的“共谋”提供了行动空间。例如，减贫政策成效在验收期间，下级政府有很大的动机与上级政府达成扭曲实际绩效来欺瞒中央政府的共识。通过借鉴华北小农经济内卷化的概念，杜赞奇提出了国家政权内卷化、“权力的文化网络”（culture nexus of power）等概念。米格代尔也指出，由于担忧不良信息上报和谋求私利，地方政府执行者会更多受到来自地方性强人或联盟的压力，导致更容易被俘获。乡镇税费改革后，乡镇政权由于职能弱化而出现的“空壳化”现象以及地方财政短缺带来的依赖民间富裕群体的政权“悬浮”处境瑏瑡正体现了这点。精准扶贫政策实施以来，国家各级干部、乡村精英和村民重新进入了高密度的互动状态。当国家在向农村转移大量资源的过程中，国家意志的基层代理人与地方连带团体（solidary groups）也重新相遇。一方面，自主性较强的基层干部在国家的严格绩效考核体系下往往呈现为消极搞“形式”或积极搞“摆平”。变通执行虽然会损害国家意志，但也有助于弥合减贫政策与贫困户实际需求相脱节的部分，例如基层干部采取的扶贫资金分配平均化策略。这类社会俘获行政的现象反映了层级流动体制下地方社会关系的高密度和非正式制度的稳定性，是对国家自上而下统御能力的约束。另一方面，行政也可能反过来控制社会。基层干部常常因为不敢承担资金使用的风险而导致大量扶贫资金闲置。这种现象表明本土干部难以发挥作为村民委托下的代理人功能，也反映了基层群众性自治组织在问责和回应性上的脆弱性。当前，国家主义研究范式虽然激发了学界的理论视野，并在理解革命、民主化等宏观政治现象或议题时可能奏效，但由于忽视了构成国家微观基础的政治家与官僚，导致在政策评估时不能做出连接宏观理论与微观基础的中观层面的讨论。因此基于上述讨论，作为政治代理人的基层干部在政策执行过程中的偏好、行为及其互动是如何影响减贫政策的绩效差异的？本文尝试对这一问题作出解答。上述讨论虽然考虑了基层干部作为减贫政策中的关键行动者，但仍然不能解释这种自主或变通行为背后的深层次原因。为此，本文尝试引入动态演化的视角来予以说明。政治控制力度所带来的政策强度变化是影响国家政策绩效的重要动态因素。一种观点认为政策强度的提升会减少行政变通和社会俘获现象。一旦监督或外部干预力量变强，地方共谋与社会俘获就会减少甚至消失。然而，即使是政治权力成为某项垄断性权力而非“社会控制的网状分布”，基层干部仍然可能存在政策执行时的目标偏差。另一种观点认为政策强度的提升会对政策绩效产生灾难性后果。另外，学界对政策目标偏离或违背与治理绩效间关系也存在不同看法。一种观点是，一定程度的自主性或灵活度反而可能有利于提升政治绩效。有学者在分析传统帝制中的国家控制力时曾提出了“超稳定结构”的双重调节机制，认为国家在对社会系统施行强控制需要具备中央号令、各地情况的信息传递系统和做出灵活及时反应的控制中枢这两个必要条件。为了缓和这种紧张关系，实践中便演化出决策统一性与执行灵活性之间同步变化的动态关系，即决策越集中，执行越灵活的悖论。然而这种动态关系一旦失衡，就需要运动型治理模式来作为重新实现动态平衡的纠偏机制。运动式治理作为一种政策强度较高的动员方式往往起源于常规性制度实施和政策执行模式的失败和集权者对常规科层官僚的持续性焦虑和信任困境。精准扶贫政策区别于2013年以前或其他国家地区常规化的减贫政策的最大特征就在于其更深程度的国家强制与动员，是运动式扶贫的一种表现形式。这种特性集中体现为国家常规科层机构的“扶贫办”和由常务委员挂帅、地方组织部介入的“扶贫领导小组”或“驻村帮扶联席会议办公室”之间的组织冲突。虽然运动式的方式有助于打破过去开发式扶贫的常规性治理，塑造新的减贫绩效增长点，但是随着政策强度和运动式程度的增强，逐渐出现了一些不利于减贫绩效的情形。例如，由于上下级间信息不对称和以往的制度惯性，基层官员在初期往往对运动的强度和时限把握不准，以至于大搞“形式主义”或者同层次政府间的扶贫竞赛，造成村庄内部对扶贫公平性的争议。而当政策强度加剧后，统一指标主导下的整村异地搬迁又呈现为作战命令式地“一刀切”，或者出现形式主义下的“摆拍慰问”，造成物力上严重浪费。因此，仅凭政策强度并不能解释不同减贫模式及其绩效差异，还需要考虑相同政策强度下不同行动者的行为选择和互动。为了聚焦于直接影响政策绩效的基层干部的行为互动，笔者通过借鉴委托代理理论，认为当前减贫政策执行在村一级中存在两种类型的委托代理。一种是作为国家意志代理人的外来派驻干部（resident cadres），遵循高度政治化动员的派驻逻辑。这类干部一般被概括为外派驻村帮扶的“三支队伍”，即驻村“第一书记”、驻村工作队和包村干部。另一种是作为基层社会利益代理人的本土村干部（local cadres），遵循基层社会自身的选举逻辑。这类干部主要包括选举产生的村党委书记、村民委员会主任和村“两委”班子。按照委托-代理理论，不同政治代理人的行为首先由自身委托人的要求决定。代理人违背委托人要求的程度被界定为该代理人的自主程度或妥协空间。妥协空间越大，可能的违背程度就越高。本文假定政治代理人的妥协空间大小与国家政策强度高度相关，是政治强度变化的函数（见图2）。其中，派驻干部的妥协空间会随着政策强度的提升而迅速下降，严格遵循作为委托方的国家政治议程。由于存在自身利益，派驻干部的妥协空间会无限收敛于z1。与此相反，国家政策强度的提升迫使村干部执行国家意志，从而违背作为委托方的村民意愿，规避选举压力下对村民的回应和问责。由于村干部存在利益和能力的上限，因此妥协空间会收敛于z3。基于这种函数模型，当政策强度处于p1时，村干部的妥协空间小于派驻干部，通过互动带来村干部占据主导权的俘获逻辑，表现为村干部对国家意志的“拖延”。当政策强度处于p3时，派驻干部的妥协空间小于村干部，通过互动带来派驻干部占据主导权的控制逻辑，表现为派驻干部强制施行国家意志的“急躁”。当政策强度落函数交汇点A的p2处时，两类干部的妥协空间均为z2，通过互动形成平等协商逻辑下的“合作”。上述函数模型只考虑了常规情形下政策强度对妥协空间的影响。一旦政策强度突破常规并以强制性更高的方式开展时，会带来派驻干部考评任务和验收压力的上升，同时加剧村干部国家化的进程（见图3）。本文假定，一旦完成国家治理目标所需的妥协空间超过了自身的最低利益阈值z1，为了不使这种低利益受损，派驻干部就会采取“变通”或“形式主义”的方式加以缓解，从B点开始增加他们的妥协空间。与此同时，政策强度的持续增高通过带来“村干部国家化”，也会逐渐逼近村干部妥协空间的阈值上限。一旦阈值被突破，传统基层自治逻辑下的常规治理绩效就会受到损害（见图3）上述函数模型能够看到，不同程度的政策强度是如何影响两类干部的妥协空间并形成差异性的妥协空间组合。但是，这些不同类型的妥协空间组合与最终治理绩效之间的关系仍然需要说明。有学者在总结精准扶贫政策的性质时认为，这种减少或消除贫困的机制表现为国家扶贫政策和社会系统的互动进程，并没有完全遵循政治议程和科层的预设或各行动者自身逻辑。基于这种认识，笔者将上述两种不同类型政治代理人的互动看作国家和社会这两个不同系统在代理人层面的“相遇”和“回应”。双方在其各自妥协空间基础上的不同互动模式会影响政策的实际绩效。对于减贫绩效的界定，有学者认为应当包含对扶贫成果的考察，其中包括贫困人口生活水平提高度和贫困人口数量减少量。而阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》一书中修正了以往人们将贫困简单理解为低收入的看法，将贫困重新界定为对可行能力和实质自由的剥夺。结合我国实际，本文的减贫绩效是指国家精准扶贫政策对目标群体的前期识别准确度和后期帮扶效果，即国家政策能够在多大程度上识别出贫困户，并且提升他们的实际收入、劳动能力和生活质量。来自2018年中国家庭追踪调查（CFPS）数据表明，我国在多维贫困标准下的减贫绩效仍然存在较大程度的贫困识别偏差和补助差异（见表2），其中，政府补助的发放情况在能源贫困群体中较好，但是在其他贫困界定标准下的补助发放情况（特别是所获政府补助的数额大小）并不乐观。根据唐世平所提出的社会科学的基础目标，笔者绘制了以下理论框架（见图4）来尝试理解我国减贫绩效差异的内在机制。基于上述函数模型和理论框架，笔者梳理了派驻干部和本土干部不同的妥协空间组合所可能产生的不同代理人互动模式及其逻辑（见表3），并提出了以下几点理论假说。１.派驻干部和本土干部的妥协空间在各自的委托代理关系下存在相反的函数变化。２.政策强度变化是影响妥协空间的重要因素。不同政策强度会带来多样的妥协空间组合，形塑了双层代理人治理模式及其逻辑。３.派驻干部和本土干部之间的互动程度是影响减贫绩效的深层次原因。双方妥协空间适当则倾向于更高的互动，减贫绩效较高。反之，如果双方妥协空间较高则无法展开有效互动，减贫绩效较低。妥协空间“一高一低”下的双方互动带来中等的减贫绩效。４.国家减贫政策强度一旦超过两类干部自身利益或能力阈值，他们的代理人意志会趋于消解并增大面对各自委托方的妥协空间，呈现为变通执行下的形式主义的治理形态。此时双方互动程度最低，陷入最低减贫绩效的泥淖本文将主要研究重点放在国家政策强度变化、派驻干部和本土干部的妥协空间、双方作为代理人的互动程度以及相应的减贫绩效。受限于部分核心变量难以量化或当前尚缺乏相关数据库加以测度，因此本文在研究方法上主要采用比较案例分析来验证上述理论框架和假说。笔者于2018—2020年多次对处于我国吕梁 －太行山区的地级市H市及其下辖多个县域的脱贫攻坚政策实施情况进行实地考察。本文的资料收集方式包括但不限于实地观察、采访咨询、召开各行政层次座谈会等方式，共走访调研了8个下辖乡镇、13个行政村和若干贫困户。此外，笔者还参考了诸多地方政策法规，例如H市《干部驻村帮扶工作领导小组关于开展驻村帮扶夏季“七大行动”的通知》《2018年干部驻村定点脱贫工作情况》与《干部驻村帮扶工作队管理办法》等政府文件。所选案例涵盖了国定贫困县和非贫困县这两种类型，有助于发现不同层级政治代理人在互动情况上强弱变化组合的多样性。同时为了更好挖掘机制性解释，除了寻找现实中的典型正面案例用于理论构建（theory building），笔者还试图选取了那些不太符合理论假说的有效负面案例来用于理论验证（theory tesing）和检验因果机制。案例的属性分布见表4。在不考虑时间性因素所带来影响的前提下，我国减贫政策形态在派驻干部和本土干部间的不同权力结构和互动模式下在实践中形成了以下4种基本形态。下文将通过实地调研而来的实证案例从静态角度分别展示这4种形的生成和分化。按照A县2015年“关于集中整顿软弱涣散基层党组织的通知”中的“因村派组”原则，在调查摸底和确定整顿对象后，在贫困村外派驻村干部，在非贫困村下派县乡机关的抽调干部。到2017年，随着脱贫攻坚战的深入开展，贫困村的外来派驻力量开始加派“第一书记”。但外来和本土两股势力从法理上讲均为政治代理人，二者权力如果协调文件上并未有明晰的规定，则各地在各自实际情况下进行了探索。而在那些软弱涣散党组织的贫困村中配置了能力和素质相对较强的派驻干部以作为国家政治代理人介入本村实际工作，农村权力结构主要呈现为在本土干部软弱涣散情况下外派驻村“三支队伍”占据治理主体地位的控制逻辑。该县A村“第一书记”和村两委间的关系就呈现为这种形态。曾有过省政府工作经历的老徐最初刚接任“第一书记”一职时并未认识到自己作为派驻干部的权力潜能。随着国家脱贫攻坚政策强度的增加，老徐发现自己越来越能够通过自身派驻干部的政治身份调动本土村干部及村内资源。同时，村两委干部也存在希望他能“带来点钱（资金）”的期盼，以及村干部实际上对村里多数村民的治理难题，老徐先前那种初到村子“不太适应”的心理很快一扫而光，迅速转变为“他不行，就我来”“我没有私心，听我的”的内在信心和代表村两委班子的自我合法性。凭借自身在省市的人际优势和优势能力，老徐很快获得了本地村民信任及其内部关系网络的支持。至此，原村两委干部及班子被完全“控制”，成为老徐手下任意调配的“兵”。与此同时，由于老徐在村子里的权力不受过多限制，因而在项目引介和实施过程中多表现为快速推进的路线，村民依靠农产品和旅游业所获的收益也连续几个月翻了几番，甚至需要老徐依靠行政力量介入来将农产品或门票价格压低。10个月后，市里脱贫攻坚小组紧缺人手，市里一个电话将老徐调离“第一书记”，转入到市里的新岗位。而老徐统筹管理的多个乡村振兴项目也因此“烂尾”。一些国家机关下派干部在下派到任“第一书记”后更是表现出“急躁”的形态，但同时也确实在某些在岗期间办了许多村干部和村民“想办而没有办成的事”。虽然这种治理形态在某种程度上是以牺牲村两委的本土常规治理绩效为代价的，但由于更容易获得来自上级政府的信息，因此这里实际表现出来的减贫绩效仍然略高于原有的本土贫困治理模式。当然，上述治理形态在数量上并不多。同样以作为非贫困县的A县来看，全县147个行政村只有13个是软弱涣散村（按10％左右的比例选出），其中有6个是标准配备了“三支队伍”的贫困村（非贫困村无驻村工作队）。另外为了更容易提升政治任务的完成度，A县确定软弱涣散村常常采用“末位淘汰”“轮流坐庄”的办法，最终导致“以好充次”“以中充次”的策略性工作方法，使得所确定的“软弱涣散村”从实际来看并非真正的软弱涣散。且从实际考评规定来看，“三支队伍”的人员考核需要接受乡镇党委和村党支部的季度考核。驻村工作队员和第一书记在驻村期间的请销假、外出报备等事宜需要向乡镇党委请假，并同村党支部打招呼。因此，对于占全县绝大多数的非软弱涣散类型的村两委中，“第一书记”的角色定位往往是极其不确定的，需要按照双方不同互动程度的强弱来划分为互动程度较高的“协商合作”、互动程度中等的“俘获拖延”以及互动程度偏低的“变通摆平”3种基本治理形态。B县A村依托本地优质的古村落资源，通过大力挖掘其中的人文历史和宣传旅游价值，依托扶贫项目成功打开了全村脱贫致富的路子。其古村落遗址被修葺一新，曾入选第四批中国传统村落名录和全省第一批旅游扶贫示范村，甚至得到了国家文化旅游相关部分的关注和支持。村长老张在村委会里专门为笔者找出国家科考团队所做出的价值界定书和相关协议书，其中某专项资金一次性就达300多万。而“第一书记”等派驻干部对这些专项资金因对村子状况的不了解，并不能对此类确实有价值且长期性的扶贫项目任意干涉。对此老张也坦言，自己对国家相关保护和开发政策并不是特别了解，很多时候还是需要“第一书记外头多跑逛”，例如电脑设备的配置、工作队在信息通道上的获取，才让本村的传统古村落修复有了较快进展和成效。类似地，该县B村在推广种植经济林、经济作物或饲养家禽家畜等扶贫项目上也表现出这种协商合作的治理形态。此类扶贫项目牵涉到广大村民实际的资金、时间和空间上的投入。不少村子外派驻村干部绕开“村两委”直接入户推行诸如养羊、种辣椒的项目，很多时候村民只是敷衍了事，“第一书记”的工作做起来也常常是吃力不讨好。而B村“第一书记”老彭在通过县招商引资提出创办温式养猪企业的点子后，一开始村民并不完全买账和参与，令这一项目一度难以推行。为此老彭召集“村两委”班子成员开会，并多次征询村里的致富能手、养殖户和贫困户等的意见和建议，最终决定先不以集体方法开展，而是村主任主动带头和一些养殖大户以股份制的方式作率先带头，例如村主任自愿提供启动资金55万，外加村主任动员而来的贫困户小额信贷19.6万共计70多万作为一期投入。同时“三支队伍”负责协助管理，成功解决了养殖用地的问题。在实际推行一段时间后参与其中的养殖户均获得了固定分红，为此逐渐吸引了更多村民的积极参与。此后，凡是在探讨农村脱贫、建设和发展等重大问题时，老彭都与村两委和村内大户一同协商，共同擘画 Ｂ村脱贫致富的蓝图。此外，2018年成功脱贫摘帽的国定贫困C县某乡党委为充分发挥“一线指挥部”的职能，注重在脱贫攻坚一线锤炼第一书记和扶贫工作队队伍，同时注重支村两委间的密切配合，由此形成了强大的脱贫攻坚合力。这些案例中村两委和“三支队伍”在工作中是相互配合、相互依存的，本质上是协商共事的。因而涉及到需要动员整个村子村民实际投入力量参与的一些扶贫项目，就需要彼此发挥优势，通过较高的互动水平来达成工作目标。此时的减贫绩效呈现出常规治理和运动式治理“1+1大于2”的理想形态。当外派驻村干部特别是“第一书记”自身主动性较差，且经验缺乏，在过分复杂的贫困村驻村工作时很容易被本地两委俘获，淹没在日益加紧的数目字管理当中。B县C村的第二任“第一书记”小琳就是这样的情况，此前在县妇联工作时间短的她对基层工作本身工作经验并不丰富，作为年轻干部也很难在村里大展身手。而C村又是本县最大的贫困村（贫困发生率达63％），由先前的5个贫困村合并而成，组成C村联合党支部，共设村长5人，村党支部书记1人，而驻村工作队来自于5个县级机关单位（交通局、畜牧局、民政局、农业开发局和发改局），队员人数更是达到了44人。面对这样纷繁复杂的庞大干部队伍，只身一人的小琳感觉有些力不从心，于是只是按照对“第一书记”的文件规定进行走访入户调研贫困户，完成相关检查报表的填写和材料整理。当笔者向小琳问起这里的党建和脱贫工作是如何开展的，小琳则直接回答说：“因为自己对当地情况很不熟悉，所以主要还是依靠工作队”。在这种形态下，作为外来干部的“第一书记”小琳明显被两种势力所架空，一种是村庄本土力量，另一种是数目字管理工作。对于C村来说，驻村工作队不像“第一书记”那样换届抽调频繁，且人数众多，已然可以看作是本土干部的重要力量。而“流水的第一书记”很快便沦为只负责填表交差的技术性政治代理人，且在走访入户需要本土干部的大力支持，因而在权力上被完全锁定而难以发挥应有自主性。此时本土与外派干部间互动频率较低，“第一书记”处于被本土干部领导、调派的角色，与之前的“控制逻辑”形成正好相反的形态。由于常规治理力量仍然存在，此时减贫绩效仍然维持在一定水平。中共中央办公厅在2019年3月份印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，聚焦基层形式主义问题。而对脱贫攻坚战而言，最大的形式主义来自于各类扶贫材料的“走形式”“搞摆平”。追其缘由，正在于基于基层的压力和期待超越了本身能够承担和执行的客观能力，即基层负担过重是滋生形式主义现象的最大温床。据国定贫困县C县某乡镇干部向笔者反映，过去五年在扶贫方面的会议和文件比以往显著提高了很多倍，“因为打印文件材料繁多，办公室打印机连续被使用坏了好几台，这种情况在以前是没有过的”。除此之外，与精准扶贫相关的各类表格文件要求也更加名目繁多、苦重。主要的工作资料就包括工作队台账、民情日记、扶贫手册、会议纪要等等，且往往填写规范复杂多变。在这种情况下，源自内在代理逻辑上的差异的本土和派驻这两类干部身份间的监督平衡关系很容易被打破。随着精准扶贫政策力度的加大，超越个人申请的贫困户识别工作在成为政治性任务后变得更加艰巨。在B县D村的调研过程中发现，很多“三支队伍”干部在抱怨村民的“分户合户”等策略性行为以获取更多的贫困政策，例如孩子上学、分房等优惠减免上的优待。由于这些内外部的困难和压力，本土干部和派驻干部彼此较难达成默契，对超出工作能力范围的任务就采取了灵活变通的执行办法。例如，C县和D县作为国定贫困县，贫困户识别任务和压力较大，文化水平并不高的村级干部往往需要面对很多复杂、专业的工作内容。例如，在农户家庭经济收支测算表中需要统计贫困户家庭的“工资性收入”“家庭经营性收入”“转移性收入”和“财产性收入”等多项内容以及每项内容下的详细收入分类，并计算“生产经营费用总支出”和“家庭纯收入”等内容。因此村级干部在实际识别时往往按照“家里是否有小车”“孩子是否上学”等“土办法”来加以判断，表格方面的填写很多时候则流于形式。另外，笔者在D村翻阅扶贫档案时，打开放满扶贫档案的书柜后发现大量书脊上写了“台账”“手册”的材料其实都只是一个个“空壳”。尽管部分“空壳”是一些在村里做好而实际保存在乡镇的重要材料的证明，但这也反映了那些本身需要实际完成的档案材料汇总工作被变通执行为更容易操作的展示性工作，形成一定程度的“政策偏移”（policy deviation）。在这种相互变通的治理形态下，由于面临常规治理和运动式治理下政治代理人的双重失效，带来了最低的贫困治理绩效。在国家意志通过压力体制的层层传导下，基层政治代理人的根本矛盾已由外来与本土干部间的横向矛盾转化为国家与地方的纵向矛盾。微观上来看，就是村干部国家化速度的加快。传统意义上乡镇与村两级的治理主体是一致的，而随着我国的社会主义现代化建设，乡镇权力在建国初期以生产大队的形式转化为国家的政治代理人，且在日后的税费征收方面扮演过很重要的角色。本世纪初农村税费改革之后，乡镇-村两级代理人一度为了共同的经济或政治目标而形成“共谋”的情形。近年来随着中央农村政策的强力推进，村干部行动的自治逻辑再次受到削弱。以精准扶贫当中数目字管理工作任务来看，上述B县某乡镇负责材料汇总的工作人员说，有时大搞几个月辛苦整理好的一份材料，突然市里某项指标发生变化，就又得将所有材料推倒重新来过。这对基层干部而言是一个不小的精力上的浪费和考验。以往乡镇 －村干部在信息上传下达上的“共进退”可以促使村两委无需完全“不折不扣地”执行来自县里的指正，然而近年来随着考评压力的上升，乡镇干部往往也只能做到上传下达，将脱贫攻坚的数据统计与动态调整等任务完全抛向村一级，不再做过多的变通和灵活性处理。另外村级因税费改革后财政压力的吃紧而导致村两委对外在帮扶单位和源自国家扶贫项目拨款的严重依赖。这种情形非常不利于发挥村级干部的自主性，更令村级自治体无论在经济上还是在政治任务上快速走上“国家化”的路径。与此同时，来自县市乃至于国家机关的“第一书记”队伍的质量本身也在悄然发生着重大变化。最初在党的精准扶贫政策感召下，2015年8月，市审计局人事教育科科长老宋曾主动请缨到国家贫困县D县A村任第一书记。而他在充满斗志的情况下还未待满两年，就开始向原派出单位“主动请缨”，要求回到原单位工作。2017年，老宋挂职期满后悄悄离开了A村。根据该县所在市2013年4月“关于选派优秀年轻干部到村担任‘第一书记’的通知”，当时作为最初一批的“第一书记”需要通过宣传发动、自愿报名、单位推荐、资格审查、现场调研、竞岗演讲、考察确定、双向选择和岗前培训等多轮环节的考察和培养，其派驻村的选择在原则上尽量以人口较多、有经济发展潜力及工作基础较好的村。可以看到彼时的“第一书记”并无后来脱贫攻坚中事无巨细的政治任务，主要在于作为选拔优秀干部和培养年轻干部的一种锻炼手段来加以实施的。而近年来特别是2017年以来第二批、三批“第一书记”的选派性质正在发生变化。基层工作量的加大使得原派出单位一旦选派优秀干部后很难再为本单位所用，临时性的抽调最终也就成为了“提前的换届”。再次派驻的往往就不再是年轻优秀干部，而是建立在被动指令下的“末位淘汰”。不少在基层工作的干部后来即使表现优秀，也会因村民和乡镇的挽留而继续留任，造成派驻干部很难被调回到原先的委派单位。这对“三支队伍”自主性积极性是一种严重的负向反馈而非先前的正向激励。仅以非贫困县 Ｂ县为例，其最初派驻本县的村第一支部书记56人目前依然有29人留任，留任比例达到51.78％。此外，2017年选择派驻成为扶贫工作队队员的报名人数较2015年有了大幅下滑，且其中很多报名并非是自愿报名，基本是由所在单位领导直接谈话决定的。这种原单位基于自身利益选派驻村干部的情况，实际上国家也已经留意到，认为“个别派出单位党组（党委）在选派驻村干部时，把一些工作能力弱、年龄偏大的同志作为选派对象，只考虑完成选派任务”，从而导致帮扶成效不明显。然而在本文看来，上述基层派驻队伍因选派原则变化而导致干部素质降低只是间接性原因，更加深刻的内在机制来自派驻干部的负向反馈和本土村干部快速“国家化”所导致的基层政治代理人之间互动程度的减少和形式主义之风的盛行，最终带来贫困治理绩效在边际水平上的降低。通过上述多个正面案例的分析，基本勾勒出了我国贫困治理的静态上的形态分化，并解释了当前治理形态在动态上的演化。本部分通过两个负面案例的分析，意外发现了在互动程度较高但治理绩效仍陷入瓶颈式增长的这种同原有理论不相一致的情形，例如B县E村和F村。其中E村外出人口较少，村民大多在村内锻造企业内就业，一味实施“走出去”战略，在村两委和“第一书记”的联合下导致对村民的折腾，实际上呈现出瓶颈式的减贫绩效。而F村则在互动程度很低的情况下治理绩效其实并不算低。这是因为在外来派驻干部到来以前该村既非软弱涣散村，也不属于贫困村，全村仅剩一两户贫困人口，经济发展和治理水平本身在村两委和乡镇干部的互动中呈现出了高绩效的形态，但后续的派驻政策扰乱了原先常规治理之下的有序发展战略，从而造成了减贫绩效上的降低。根据所述案例及其背景分析，本文初步拟出图5来呈现不同层级政治代理人互动对我国减贫政策绩效影响的散点模型，进一步细化和完善了原先的理论假说，对中国基层政治代理人互动强弱与农村治理绩效高低之间的因果关系有了更真实的描绘，也具有了更强的解释力。总结上述对静态分化和动态演化上的分析，可以在一般意义上将我国贫困治理形态的发展概况为以下5个阶段。（1）常规治理期。在原有的常规治理结构下，国家尚未选派外来驻村干部参与治理农村贫困，多数情形为帮扶单位以包村的形式定期进行定向扶贫工作。此时并不存在派驻干部同作为本土代理人的村干部之间的直接互动，贫困治理主体主要依靠村级干部。由于村级本土干部对村庄本土情况的熟悉度较高，以及地方自主性下对本土的私利性考虑，此时绩效可以被界定为中等偏下。（2）运动式治理期。随着运动式治理方式被运用于贫困治理领域，各地村民获得了比此前更多的实惠和优待政策，减贫绩效在一定程度上有所提升。这一阶段相似绩效背后实际至少存在两种差异较大的治理形态。其一是国家外来派驻干部特别是中央或省级干部脱产挂任“第一书记”，在控制逻辑下负责对“精准扶贫”国家意志的强力贯彻和监督执行，为此打破了地方原有的地方短视或私利性，产生长远性发展规划和公益性贫困治理效益。其二是与之相反，贫困治理主体被地方本土干部所继续把持，且国家派驻干部及在俘获逻辑下被地方所钳制。凭借此时地方权益的保留和强化，减贫政策一般也较好地反映了符合地方发展规律。（3）治理陷阱期。在国家“精准扶贫”政策的全面施行下，地方村干部进一步完成“国家化”；与此同时，在日趋繁重的识别压力下，国家外来派驻干部往往会通过提高执行灵活度的办法来消解这种压力，再加上原单位内在利益激励下派驻干部选派质量的下滑，共同造成派驻干部贯彻国家政策和监督本土干部的不力。由此造成减贫绩效跌落到地方常规治理和运动式治理双重失效下的V字型陷阱当中，陷入了基层贫困治理的“形式主义”泥淖。此时外派和本土政治代理人相互之间的互动很少，其中“第一书记”陷入填表式数目字管理，而本土村干部则为了国家资金的申请、使用疲于奔命。（4）治理瓶颈期。当国家外派和本土政治代理人之间实力相当时，虽然二者互动较为频繁，但减贫绩效并未有太大的提升。由于此时的互动尚处于双方合作逻辑下的磨合期，集中表现为派驻干部缺乏对本地实际的了解而快速上马项目；本土干部以及部分村民大户对国家政策的误解或“钻空子”。但这一阶段有助于加强双方的了解，为最终实现第五阶段的理想治理形态奠定必要的基础。（5）协商合作期。这一的阶段为外派和本土政治代理人间在合作逻辑下的进一步发展。这一治理形态充分发挥出常规治理和运动式治理的长处并在相互认可、尊重的基础上形成优势互补。例如派驻干部对国家政策和相关扶贫项目进行深入解读和及时把握，而本土干部则根据本地实际，积极发掘地方发展的比较优势资源。二者由此协商共事，形成贫困治理的有效合力，实现最高的减贫绩效。本文从政治委托-代理的中观视角出发，构建了当前农村基层中存在的本土村干部和外来派驻干部这两类政治代理人类型背后妥协空间在不同政策强度下差异性的变化函数模型，呈现当前我国精准扶贫政策背景下影响政策绩效以及差异化治理形态背后的关键行动者的行为逻辑，为学界在该议题的研究提供了相对具有解释力的分析框架。随着国家精准扶贫政策强度及其监管手段不断增强，外来派驻干部对于其权力委托方（即相应的国家派驻单位）的妥协空间迅速缩小，能够更加不打折扣地执行委托方的意志，通过提升识别精度和帮扶力度来增加减贫绩效。然而与此同时，这种国家大规模资源转移的过程也一定程度上侵蚀了村两委干部的权力委托逻辑——农村基层自治的选举逻辑，造成他们相对于权力委托方（即具有选举权的村民）妥协空间的逐渐增大，进而损害了委托方意志。当国家政策强度进一步增大并表现为超常规政策强度，外来派驻干部的妥协空间逐渐逼近并超过他们自身最低的利益或能力，此时派驻干部的妥协空间便会反弹式地增大，不再严格遵守其委托方的意志。因此，不同政策强度就对应了这两类干部之间的不同妥协空间组合，并形成相应的政治代理人互动逻辑及其治理形态。从实践意义上看，本文认为派驻干部和本土干部所形成的双层政治代理人之间的互动程度决定了国家减贫政策的绩效差异。不同政策强度下两类干部之间的妥协空间组合不仅呈现为类型上的区别，而且反映了减贫绩效上的差异。其中的原因就在于，两类政治代理人的妥协空间如果均能维持在一定程度而又不损害其各自的委托方，就容易形成一种监督平衡关系，从而在政策执行过程中表现为双方的积极互动，形成“合作”形态来贯彻政策意志。而如果一方的潜在自主行动意愿高于另一方，就不太容易产生地位平等基础上的互动，往往表现为“急躁”或“拖延”。最差的减贫绩效来自两类干部均丧失自主行为意愿的“变通”情形，国家派驻单位和村级选民的意志都无法得到充分落实。当然，受限于相关数据和案例，本文对分析框架的实证检验仍然存在一定局限性。未来可专门设计一些指标来测量干部的妥协空间、互动程度等内容，以期形成更加精确的变量。同时，田野案例的空间扩展和进一步追踪仍然很有必要，以检验本文所提炼出的案例类型，通过发掘更多有效的负面案例来修正和完善理论假说。总之，2013年以来精准扶贫政策上升为“脱贫攻坚”的政治战略的议程变动带来了我国减贫政策在识别体系、专项资金和派驻干部等方面的重大变化。在总结和反思精准扶贫政策的优劣得失的基础上，如何解释减贫绩效差异，不仅关乎我国新时代减贫政策的贯彻落实和综合评价，还对于巩固脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略具有长期理论和实践价值，也直接决定了我国到“第二个百年”时的发展质量。面对“后脱贫时代”，中共中央办公厅印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，意见指出要对脱贫村、易地扶贫搬迁安置村（社区）以及将乡村振兴重点帮扶县的脱贫村作为重点，继续选派第一书记和工作队，并加大选派力度。意见中提出各地要选择一批乡村振兴任务重的村，选派第一书记或工作队，发挥示范带动作用。对党组织软弱涣散村，按照常态化、长效化整顿建设要求，继续全覆盖选派第一书记。对其他类型村，各地可根据实际需要作出选派安排。这就说明国家选派干部驻村参与农村治理的政策继续得以延续，使得本土村干部与国家派驻干部共存的双层政治代理人互动格局将长期存在。本文的研究视角或结论或许能够为未来实践中的相关议题和实践带来抛砖引玉的启发。从全球维度看，发展问题作为人类社会的永恒主题之一仍然深刻影响人类社会发展。按照经济合作与发展组织（OECD）第50次年度部长级会议上的战略判断，不平等问题对涵盖发达国家和发展中国家的所有国家而言都是一项日益严峻的挑战，会对经济进一步发展和社会凝聚造成潜在性破坏。尽管当前在新冠疫情背景下逆经济全球化情绪更趋激烈，但这也间接说明了资本在全球的自由流动以及保障这种流动自由的政治经济制度仍然是贫困与不平等问题不断再生产的根源。现代国家作为社会经济趋同效应的力量，需要凭借何种方式、在何种程度上能够抵消这种相反的趋异效应，已然成为现代政治社会学和政治经济学的重要问题。面对现代国家和现代资本主义之间的相对张力，随着全球性资本的增加，作为自主性的国家在这一过程中扮演了怎样的角色来关注和扶助贫困群体，值得未来学界的进一步探究。
文章刊于《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2022年第4期。篇幅限制，注释从略。若需引用，请查阅原文。