解读丨《慈善法》修订草案17个方面的修改

慈善法（修订草案）十七个方面修改

2022年12月30日，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《慈善法（修订草案）》进行了审议，并现将《慈善法（修订草案》予以公布，并向社会公众征求意见。《慈善法》实施6周年以来，我国的经济社会发展发生了重大变化，慈善事业也面临着新机遇、新挑战，为了更好适应新时代党和国家对慈善事业的定位，解决当前慈善事业发展的新老问题。
这次《慈善法》修改，新增1章21条，修改了47条，超出了笔者对这次修改幅度期待。那么为了更好地理解《慈善法》修订草案的认识，更好地提出修改意见，笔者结合工作和对法条的理解，梳理出十七个修改的方面，供大家参考。

第一，明确慈善在第三次分配的作用，推动共同富裕

党的十九届四中、五中全会均强调，发挥第三次分配作用，发展慈善事业。2021年3月，第十四个五年规划和2035年远景目标纲要，再次提出发挥慈善等第三次分配作用，改善收入和财富分配格局。2021年8月，中央财经委员会第十次会议进一步提出，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。

随着国家第三次分配的提出，慈善作为第三次分配的重要组成部分，在国家发展中将扮演着越来越重要的角色和作用。更好地发挥慈善在第三次分配的作用需要良好的法治保障，本次慈善法修订中，第一条就明确了“充分发挥慈善在第三次分配的作用，推动共同富裕”的定位，立法目的的明确为更好地推动慈善事业发展，出台更多优惠措施奠定基础。“充分发挥”即是全面的，尽最大可能的发挥，对慈善事业的发展来说将会有更多鼓励支持的政策、部门和领域，慈善事业未来可期。

第二，明确建立慈善工作协调机制

在以往慈善事业发展中一直存在一个问题，一谈到慈善工作就是民政部门的责任，但是民政部门作为政府的一个组成部门，无法全面对慈善工作的进行支持、管理和规范，导致很多政策无法出台和落地。为了解决这个问题，国家已经有成熟的做法，就是建立工作协调机制，在经济、社会、科技、教育等各个领域，都有相应的工作协调机制的做法，比如《长江保护法》中明确建立长江流域协调机制、《未成年人保护法》中明确建立未成年人保护工作协调机制、《职业教育法》中明确建立职业教育工作协调机制等等。

建立起慈善工作协调机制，是贯彻慈善定位的集中体现，能更好地统筹、协调、督促和指导各部门在职责范围内做好慈善事业扶持发展和规范管理的工作，对慈善事业发展来说有着重大的意义。

第三，优化慈善组织认定，明确慈善组织法律属性

2016年的慈善法中，一直有一个立法中的BUG，就是慈善组织认定问题，以前慈善法规定本法公布前的社会组织才能去认定为慈善组织，就导致2016年3月15日后登记的基金会、社会服务机构、社会团体没有登记为慈善组织的，就没有可能认定为慈善组织，这也是慈善法实施6年来，慈善组织数量较低的一个原因。为了解决这个问题，本次修订中直接删除了“本法公布前”，那么所有的社会组织，不管什么时候登记的，都可以去认定为慈善组织，解决现实中的一个实实在在的问题。

此外，为贯彻《民法典》的规定，明确慈善组织必须是非营利法人，对于以前是非法人类型的社会服务机构，比如个人&合伙民非，则不能认定为慈善组织，需要转换非营利法人以后，才能去认定为慈善组织。当然慈善法中规定慈善组织是的组织形式也不限于基金会、社会服务机构和社会团体，比如事业单位法人和其他形式的非营利法人也开放了空间。

第四，明确慈善组织退出清算的规定

社会组织（慈善组织）一直存在一个老大难问题，就是退出机制，《民法典》规定清算、注销是法人终止的唯一途径，慈善组织撤销或吊销后的社会组织，其法人资格一直存在，原来的理事会已经无法联系，无法组建清算组进行清算，导致慈善组织一直无法退出，这就是僵尸型社会组织数量较多的原因。

为了解决这个问题，本次修订中，贯彻《民法典》的规定，明确了如果慈善组织不成立清算组的，那么慈善组织发起人，主要捐赠人等利害关系人也可以向人民法院申请强制清算。清算后有剩余财产的，先由决策机构决议用于慈善目的，无法按照章程或决策机构决议处理的，再由民政部门主持转给宗旨相同或相近的慈善组织。

第五，慈善国际交流入法，明确慈善组织参与国际交流责任

在百年未有之大变局中，慈善组织如何更好的在境外开展活动，跟境外组织合作，发挥慈善在民心相通的功能，更好的讲好中国故事，慈善法本次修订中，也是回应了现实呼吁，在促进措施的章节中加入一条“第一百零八条 国家鼓励开展慈善国际交流。慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外组织或个人合作开展慈善活动的，根据国家有关规定履行批准或者备案程序”，同时为了规范境外活动和组织合作，将原慈善法第十三条规定的年度工作报告中，明确要求“与境外组织或个人开展慈善开展合作”的情况在每年的工作报告中体现，接受社会监督。

第六，进一步赋予慈善行业组织职能，发挥行业组织作用

近些年来，由于体制机制问题，慈善行业组织发挥的作用不足，国家慈善工作缺乏一支重要力量，本次修订中进一步赋予了慈善行业组织职能，包括明确慈善行业组织收集行业信息、制定团体标准、鼓励慈善行业组织建立应急机制、协助开展行业信用建设和信用监管。慈善行业组织职能的进一步明确，为发挥慈善行业组织作用建立起更加明确的要求。

第七，优化公开募捐资格管理，强化募捐的法律责任

公开募捐问题，是慈善法颁布以来，一直是各类舆情的焦点、热点问题，主要围绕着公开募捐资格、合作募捐、募捐方案等问题，为了回应现实问题。本次修订中，优化了公开募捐资格管理，强化了募捐的法律责任，主要包括：

一是缩短公开募捐资格申请年限，由原来的登记满2年可以申请公开募捐资格修改为1年；

二是加入公开募捐资格的放弃规则，公开募捐资格的慈善组织不想要公开募捐资格的，可以放弃申请注销，公开募捐资格注销后三年内不得再次申请；

三是公开募捐资格不再限于慈善组织，删除了将可以公开募捐的基金会和社会团体，修改为“法律、行政法规规定的可以公开募捐的非营利法人，由民政部门直接发给公开募捐资格证书”，比如红十字会、宋庆龄基金会等；

四是合作募捐的要求慈善组织应当对合作方进行评估，并且在募捐方案中载明合作方的相关信息；

五是强化违法公开募捐的法律责任，明确未将募捐方案备案的、互联网募捐未在指定平台的、未对合作方进行评估或未在募捐方案中载明合作方信息的、对应急事件中募捐不及时拨付、使用募得款物的情形明确了法律责任。

第八，区分慈善信息平台和指定募捐服务平台，明确募捐服务平台法律责任

2016年慈善法实施以来，民政部依据慈善法的规定，指定了30家慈善组织互联网募捐信息平台，对于促进和规范互联网募捐发展，积累了经验，也看到了当前机制的不足，本次修订中，明确区分了慈善信息平台和募捐服务平台定位。

慈善信息平台由民政部建立（即慈善中国），并提供募捐方案备案、慈善信息发布服务。慈善组织通过互联网公开募捐的，应当在慈善信息平台上发布募捐信息，解决慈善组织在各指定平台募捐信息不对称问题。

30家互联网指定平台定位修改为互联网公开募捐服务平台，提供信息展示、捐赠支付、捐赠使用情况查询等服务，慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在民政部指定平台进行，并可以（也可以不用）在慈善组织网站进行。

为进一步规范互联网公开募捐服务平台管理，明确了退出机制和法律责任，包括互联网公开募捐服务平台不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得向慈善组织收费、不得在公开募捐信息页面中插入商业广告和商业活动链接，如果违反上述规定的，由民政部门责令改正，拒不改正的由民政部取消指定。

非指定的互联网募捐服务平台擅自提供互联网公开募捐服务，由民政部门责令停止，逾期不停止的，民政部会同网信、工信部门依法进行处理。

第九，优化慈善信托制度，大力发展慈善信托

慈善法颁布的六年来，由于税收制度等不健全，慈善信托的发展可以说差强人意，也是本次修法重点回应的问题。在第三次分配背景下，如何更好地激发财富人群开展慈善活动，设立慈善信托是最好的方式，慈善法明确了慈善第三次分配的作用定位，当然是要大力发展慈善信托，本次修订中慈善信托的修订内容丰富，主要包括了：

一是明确遗嘱信托，遗嘱跟信托合同具有同样的法律效力；

二是明确慈善信托受托人不得自行辞任，除非信托文件另有规定；

三是慈善信托应当设监察人，信托文件没有规定的，民政部门指定监察人；

四是明确慈善信托委托人不得指定利害关系人作为受益人；

五是明确慈善信托的年度支出和管理费用标准，由民政、财政、税务和银保监会制定；

六是明确慈善信托财产是慈善财产的组成部分，同样需要遵守慈善法关于慈善财产的相关规定；

七是明确慈善信托的受托人变更信托财产用途的，应当征得委托人同意并报民政部门备案；

八是强化慈善信托信息公开管理，明确慈善信托受托人信息公开责任；

九是明确信托信托的委托人依法享有税收优惠，以及设立慈善信托行政事业型收费，具体政策由财税部门制定；

十是明确慈善信托终止程序；

十一是强化慈善信托监管和法律责任的追究。

第十，明确慈善财产类型，确定非货币慈善财产地位

本次慈善法修订中，明确慈善财产类型包括慈善组织财产及其增值、慈善信托财产及其增值，用于慈善活动的其他财产。此外还确定了非货币财产的地位，规定慈善财产中非货币财产按照规定合理确定其财产价值。

明确慈善财产的类型和非货币财产地位，为推动慈善组织财产免税提供了更加明确的法律规定，可以预测的是如果本次修订顺利通过，有望推动慈善组织免税范围扩大，比如将慈善组织投资所得纳入免税范围，将非货币财产的变现纳入免税范围等。

第十一，加入应急慈善专章

新冠疫情以来，慈善力量发挥了重要的作用，但是由于相关机制的缺失，也带来诸多问题，本次修订中加入了应急慈善专章，明确应急慈善定义、应急慈善的统一领导职责、引导鼓励慈善组织有序参与应急救援、明确应急慈善中的募捐管理、各部门、各基层政府积极支持各类应急慈善活动，提供信息共享、捐赠款物配送等帮助等。应急慈善专章的设立，为慈善力量参与救援提供了更加明确的依据。

第十二，强化慈善优惠政策，多种形式鼓励慈善事业发展

现行慈善法在促进措施章节中一共15条，全国人大在慈善法执法检查报告中提及促进措施落实不到位不彻底。本次修订中也重点对促进措施进行了修订，包括明确慈善信托的优惠政策；要求财政、民政、税务等部门要及时办理税收优惠手续；明确参与特别重大、重大突发事件、参与重大国家战略的给与特殊的优惠政策；鼓励学校培养慈善专门人才；将慈善记录纳入信用记录，健全信用激励制度；鼓励开展慈善创新，支持大数据、云计算、区块链等技术在慈善的应用；支持有能力有意愿的企业设立基金会和慈善信托等。

第十三，明确鼓励社区慈善，慈善事业下沉基层

社区慈善，五社联动是近些年慈善发展的一个重点，我们问国家为慈善事业发展做了哪些努力同时，慈善组织也要问自己为老百姓解决了哪些实实在在的问题，为未成年人，老人，残障群体等弱势群体提供了哪些具体服务，慈善事业下沉社区，全心全意的为人民服务，是慈善事业发展的方向。

本次慈善法修订中，也明确提出鼓励发展社区慈善，培育社区慈善组织，支持设立社区基金会、慈善信托，鼓励五社联动（社区，社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源）。

第十四，鼓励慈善基础设施建设，明确第三方评估内容

慈善事业发展，离不开人才等基础设施建设，经过多年的行业努力和摸索，慈善事业的基础设施有了长足的进步，在人才储备、提升了项目管理能力、合规能力、财务能力、舆情应对能力等，但依然还需要进一步发展，本次修订中明确鼓励社会力量通过公益创投、孵化培育、人员培训、项目指导等方式，为慈善组织提供资金和能力建设服务。

此外，慈善法修订草案中，也进一步明确了第三方评估的内容，明确支持第三方机构对慈善组织内部治理、财务状况、项目开展情况及信息公开等进行评估，提升慈善组织合规能力，项目有效性管理，提升行业的公开透明。

第十五，明确各部门综合监管职责和手段

慈善事业的发展，不是民政一家的责任，民政一家也无法全面推动规范慈善行业，为了充分发挥慈善的第三次分配作用，同时需要各部门各司其职。修订草案中，明确应当加强综合监管，维护良好的慈善秩序，明确工信、公安、财政、税务、审计、网信、银保监会等在职责范围内履行监督职责。加强教科文卫体、应急环保等行业管理部门的指导、管理和服务的责任，以及业务主管单位的指导、监督责任。明确慈善组织，慈善信托受托人涉嫌违法的，民政部门可以对有关负责人，工作人员进行约谈，要求改进。

笔者需要说明的是，强化综合监管并非给慈善组织更多监管压力的，其实即使慈善法不写，各部门也有监管的职责，但是由于共识没有建立起来，导致现实中各部门在慈善事业监督，指导和服务比较低，慈善法修订中，明确综合监管实质上是给了各部门压力。

第十六，优化慈善法律责任章节

慈善事业发展，不仅需要鼓励，还需加强监管，将慈善行业的害群之马进行整治，才能实现慈善行业健康有序发展，实现慈善行业的高质量发展，才能更好地塑造良好慈善形象，才能拓宽慈善事业发展的外部环境。

本次修订中对应增加了公开募捐、慈善信托违法情形；增加互联网公开服务平台和未指定互联网公开服务平台的法律责任；将慈善活动中泄露国家秘密、商业秘密或个人信息的责任，从慈善组织扩大到慈善活动参与者（比如指定平台不能将筹款中个人信息泄露）。

此外还明确了慈善服务中慈善组织或志愿者给受益人，第三方造成损害的责任，由赔偿责任修改为侵权责任，侵权责任就不限于赔偿，包括停止侵害、赔礼道歉，排除妨害、消除影响、恢复名誉等。

第十七，个人求助入法，明确互联网个人求助平台责任

慈善法实施6年来，个人求助可以说时常占据各大媒体头条，个人求助的争议，纠纷，司法案例也是层出不穷，水滴筹，轻松筹平台在个人求助中大放异彩，同时也饱受争议，记得当年慈善法刚刚通过的时候，全国人大给个人求助做了定性，明确个人求助不受慈善法调整，也导致民政部门也无法监管，其他部门监管也难以进行，只能靠平台的自律和一次次的舆情监督，《慈善法》修订一启动，个人求助入法的呼声最高。

这次慈善法修订中，在附则中加入个人求助条款，明确“个人为了解决本人或者家庭的困难向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，不得通过虚构事实等方式骗取救助。网络服务提供者应当承担求助信息真实性审查义务。对个人求助的网络服务提供者的管理规则由国务院民政部门会同有关部门另行制定。”需要注意的是，修订草案中仅要求网络服务提供者承担求助信息真实性的审查义务，同时授权民政部门会同有关部门制定个人求助网络服务提供者的管理规则。

以上是笔者对慈善法修订草案学习后，总结梳理的十七个方面的修改内容，有没有提到的地方欢迎大家补充。目前全国人大正在对慈善法修订草案征求意见，慈善从业者和关心慈善事业的大伙们，积极学习草案内容，结合实际工作和高瞻远瞩的思考提出具有建设性的建议和建议吧。（笔者也提了一些具体修改建议，待讨论后提交给全国人大）

善法促善行、善行成善愿，2023，善愿成办。

来源：致诚社会组织

作者：何国科（民政部社会组织管理局专家咨询委员会委员、中致社会发展促进中心主任、北京市致诚律师事务所合伙人）

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