[于君博&戴鹏飞]中国地方政府数字治理的“过程”与“组织”

[论文精选] 第20230322期 总第979期

本文转载自《公共管理学报》2023年第1期

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中国地方政府

数字治理的“过程”与“组织”

于君博  戴鹏飞

作者简介: 于君博，男，毕业于清华大学，博士，吉林大学行政学院教授，研究方向：数字政府，应急管理，基层治理；*戴鹏飞，通讯作者，男，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向：数字治理。

文章来源：《公共管理学报》2023年第1期，已在中国知网上线,，感谢读者推荐。

发表时间：2022/11/29

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摘要：现阶段，我国地方政府数字化治理面临困境，具体体现为：建设跨应用场景解决实际问题的能力不足、破解部门分割的效果不佳。回顾文献发现，已有研究偏重考察治理结果以及科层组织在数字治理中的作用，相对忽视关于其他治理主体融入治理过程的复杂机制的深描。本文通过比较A省、B市两地的数字政府建设案例，建构出“结构-主体-治理机制”的数字治理过程分析框架，进而发现：在依赖行政机制和注重融入市场机制两类情形中，数字治理分别呈现出“直线-职能式”与“矩阵式”两种过程演化模式。内生于现代数字政府治理过程中的政企互动，会因面临行政机制的过度主导而发生脱嵌，引发后期数字政府建设模式的行政化；也可能面临强有力的契约约束，在治理过程中逐步互嵌，形塑出市场型的数字政府建设模式。本文在识别数字治理主体异质性的基础上，引入结构化的动态视角，加深了同类研究对中国地方政府数字治理微观情境的理解与把握，丰富了治理过程中组织间互动行为策略的解释机制。                    

关键词：数字政府;治理过程;组织结构;市场机制;政企合作

近年来，人工智能、区块链、大数据等数字技术在社会各领域内的快速发展、延伸，大大加速了社会变革的进程。结果是以平台型企业为代表的科技巨头快速崛起，增加了市场垄断风险与政府监管压力[1]；群众在数字技术的支持下，更加广泛便捷地参与政绩评价，迫切要求政府提升回应能力。由此看来，数字技术发展所引发的不仅是一场科技革命，更是一场深刻的社会治理革命———政府与市场、政府与公民间关系及互动方式将被显著重塑[2]。经济、社会形态的变化自然会对上层建筑提出更高的要求，政府必须提高对新技术的适应能力来提供更加优质的公共服务和公共产品。在此背景下，我国地方政府不断创新数字化转型实践，其中不乏充满智慧的有益探索，并积累了丰富经验。

然而，数字治理的潮流之下却也涌动着“穿新鞋走老路”的暗流[3]。一方面，实践中科层组织对效率的偏好，容易造成治理模式的“结果导向”，忽视治理过程。地方政府在引入数字技术时，并未以自身政务流程中痛点、堵点的梳理为前提，反而为快速“见效”，选择机械套用先进地区的治理模式。另一方面，理论研究更注重探讨将技术嵌入组织，从而引发科层组织变革、创新的潜力与前景，忽略了多主体卷入后，可能因组织类型差异而导致的合法性冲突。在描述数字政府中的政企合作时，研究者多侧重于呈现因合作而产生的技术、方法和理念创新[4]，较少触及政府与企业间围绕秩序与利润的目标冲突而展开的博弈：政府警惕企业运用其独占的技术专业性权威来摆脱政府控制，借助与政府合作来掌握地方公共数据，操控公众行为；企业也提防政府以开拓市场和项目验收为诱饵，将政绩诉求与企业的技术行为相捆绑[5]，迫使企业与政府合谋，在执行上级政策、维护公共利益时采取策略性行为。

上述实践与理论问题揭示了规划、实施数字政府治理可能面临的困境：其一，缺乏对治理过程的深描。这便难以复原和剖析实际问题的形成过程，也不利于对症下药地开发应用场景来切实解决问题。其二，缺乏对数字政府建设过程中不同组织主体及其互动模式的理解。这便在处置数据共享、部门协同、建设多跨应用场景等议题时，难以有针对性地设置激励方案，开展有效的组织动员。为此，本文拟关注两个核心问题：一是“过程”，包括治理主体的形成过程与主体互动的治理过程。在过程中，普遍可以观察到企业与地方政府以政务需求为导向进行的应用场景开发互动，也能够发现咨询专家团队以专业知识为界面同地方政府和企业围绕梳理政务流程展开互动。二是“组织”，即地方政府数字治理包含主体的组织类型及其差异，不同组织的内部结构、组织目标、组织行动策略，特别是这些要素在前述治理“过程”中的角色与功能。

以展现治理过程为手段，以识别与建构数字政府治理模式为目标，本文拟采取“经验重构-理论重置-模式识别”的研究思路。文章第一部分将首先回顾数字政府概念在中国治理语境下的演化过程与经验事实，通过比较与批评逐步揭示已有研究的不足，进而明确“过程”与“组织”对于数字政府治理的重要性；第二部分从韦伯、吉登斯的相关理论出发，建构出“结构-主体-治理机制”的数字政府治理分析框架；第三部分则从比较案例分析的角度，对上述分析框架进行应用、展示，呈现出两地数字政府治理过程的差异。最后，在总结过程差异的基础上，提炼出数字政府建设的理想模式。

1 文献回顾

数字政府（Digital Government）又被称为虚拟政府（Virtual Government）或电子政府（Electric Government)1。其原意是指利用网络技术构建一个虚拟政府，从而使公众能够随时享受各类政务服务。“虚拟”一词意指与现实中的物理政府相对应的形态。因此，早期在讨论数字政府时，更多体现的是对传统政府治理不足之处的反思。例如，传统政府应该抓住数字时代的机遇构建基础设施，将数字技术逐步引入到政府工作中[6]，用技术规制来替代传统的规训问责，达到预防权力滥用的目的[7]，并且借助数字政府的巨大潜力，创造出一种“新的文化”[8]。不难看出，从数字政府研究的发端，人们就对其在技术监督、文化塑造等方面如何区别于传统政府颇有兴趣。但受限于对数字技术的了解程度，只能去想象数字政府的具体功能与作用。随着科技水平的不断提高，技术迭代加重了数字政府的工具色彩，数字政府也逐渐技术化为一种基于数字技术的信息分配方式。借助对技术的不断解密，人们已经不再满足于对数字政府进行“轮廓的描绘”，即“数字政府与传统政府区别为何”，转而讨论其“变革的方式”[9]，即“数字政府治理结构该如何优化”。这些“方式”包括，建立与数字政府相适应的行政理念与行政文化[10]、探讨非政府组织在数字政府建设中的作用等[11,12]。但需要指出的是，除去以上零星研究之外，在对“变革方式”关注的年代，我国学界相关讨论大多集中在西方国家，特别是美国的数字政府建设经验，鲜有结合本土实际对数字政府治理变革进行讨论。直到2016年国家出台《“十三五”国家信息化规划》（国发[2016]73号），学界才开始逐渐将目光转回国内。但此时，我国政府职能也正处于转型时期，其中公共服务与社会治理的比重迅速上升至前所未有的高度。人们开始越来越多地将“绩效政府（Performance-Based Government）”与数字政府相联系，并用“回应（Responsiveness）”“正义（Justice）”“公平（Fairness）”等因素作为其判定标准[13]。此外，人们也开始意识到，除了能使政府的行政效率得到提升之外，数字政府的绩效评价相比之下也更加客观。一方面，“提升公共服务水平与质量的需求”从“需求侧”推动理论与实务部门对数字政府的治理绩效进行重点关注；另一方面，“数字技术的科学性与客观性”也从“供给侧”赋能数字政府治理绩效更加透明与公开。在这样的双向影响下，学界与实务部门对数字政府“绩效”讨论的兴趣空前高涨。

包国军等人认为，政府绩效具有两个基本命题：“科学性”与“社会性”，即只有来源于社会的绩效才具备合法性基础，同时只有保证在此价值基础上的科学管理，才有可能保证产出[14]。针对这两个基本命题，已有研究多强调将数字技术的系统架构与传统政府治理相融合[15]，在政府内部塑造一种全新的技术架构来提升部门间流通数据、分享信息的能力。借助这种能力来改变政府治理形态[16]，为政府持续提升治理绩效找到新的驱动力[17]。继而，在已有科学管理手段的基础之上，力图将公民塑造成用户[18]，借助民众对政府在回应与满意等维度上的评价帮助政府发现问题，倒逼其进行创新与改进[19]，从而获得治理绩效在社会性层面上的提升。综合以上知识脉络，我国数字政府治理研究的“形态-结构-绩效”历史路径已逐渐清晰：从对数字政府在应然层面表现的描述，由表及里深入并聚焦到对数字政府绩效追寻手段的阐释与说明。这种研究路径不仅在横向上补充和丰富了数字政府涵盖的结构、机制、形态等内容，更在纵向上梳理了数字政府的发展脉络，为探究数字政府建设如何同我国的治理语境演变相适应储备了理论工具、清理了经验现象。虽有颇多贡献，已有研究仍有拓展、完善的空间。其一是对数字政府治理过程环节关注的不足。在文献梳理中可以明显看出，我国的数字政府研究在讨论“变革方式”时，受西方影响，大多集中于“技术迭代、结构改革、形态改变”等宏观、中观层面的讨论，对“应当从哪些方面提升技术水平、如何优化组织结构、怎样基于技术与结构的调整形塑出新的治理形态”等数字政府微观治理过程的阐释却一直较为“模糊”。其二是缺乏对科层制组织以外的其他类型组织的关注。在过程与结果（绩效）关注上的失衡，导致研究重心更容易集中在“科层组织”这一创造绩效与考核绩效的组织上，进而只能试图在其内部进行优化与改革来解决组织信息壁垒的问题。

显然，已有研究倾向于将数字治理中原本复杂的“绩效变化”归因于单一的“技术、形态、结构”要素的变迁，从而跳过过程直接建构起“绩效-机制”间的因果联系。但吊诡的是，数字治理本身就是“治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新”的系统性、协同式变革[20]，是从表层技术形式和政务服务方式，到深层组织关系和制度建设的变革过程。无论是信息技术还是结构形态都只是改变了政府提供公共服务的出入口，无法改变基于科层组织运作的公共服务产生机制[21,22]。缺少对治理过程的关注，便很难清楚认识企业组织在数字政府治理中的功能定位。而忽视政企等多元组织间合作的复杂性，也就难以动员其他组织力量参与到破除部门分割、推动数据共享的行动中来。

其实，已有一些学者注意到了过程与组织在数字治理研究中的巨大潜力，揭示了过程分析方法以及碎片化的“过程性要素”在数字治理中的重要性，呼吁研究者们关注数字治理的过程。例如，孙少芹等从国家-社会角度出发，实证了公民政治效能与政治参与感等关键要素在数字治理变革中发挥作用的链式条件过程[23]。毛益民则是在数字治理腐败研究中采用了条件过程的分析方法，揭示了数字政府反腐败效应的实现机制[24]。同样，也有一些研究聚焦于企业组织在数字政府建设中的功能作用，归纳和概括了数字治理中的政企合作模式。例如，马亮从政商关系的形态出发，探讨了企业与政府关系的动态变化以及不同从属地位的企业在数字政府建设中发挥功能的差异[25]。郑跃平、蒋敏娟、王张华等从公私合作、个案比较、角色理论等不同视角切入，探讨了资源禀赋、权力结构等差异化条件下，企业在数字治理中的功能差异、企业与政府合作治理的模式差异等[26,27,28]。这些研究虽然从不同角度明确了“过程”在数字治理研究中的重要性，揭示了组织间关系、组织互动对数字治理变革的影响。但美中不足的是，这些研究或是聚焦于治理过程中的某一环节，或是着力于对数字政府建设模式进行结果上的静态划分，虽能阐明过程性元素的单一价值，但依旧难以从“绩效-机制”关系简单化、抽象化的研究范式中跳脱出来，发展出适合本土治理情境的理论，来统合性地揭示“组织间如何开展合作、合作过程中组织间的互动策略以及合作模式如何形成”这一系列关键问题。

综上，本文呼吁“找回市场”，首先是面向已有文献研究视角的缺失，试图在学术研究中还原市场力量助推中国数字政府建设的真实过程及其角色，以便更加系统地串联起数字治理的微观过程，更加精准地识别不同组织主体在治理过程中所发挥的功能与作用。其次，将市场视角带回到已有研究中，更有助于在数字治理中充分挖掘、利用政企双方更深层次的目标耦合与激励相容，激发政企合作治理的潜力：一方面，政府可以评估本地合作企业的类似项目经历及异地项目经验，通过移植、推广应用场景，促进政务服务流程优化与效率提升[29]；另一方面，企业则可以在拓展市场、积累资质的同时，寻求对政府行为、政策逻辑的必要理解与把握，通过与来自高校、科研院所、咨询公司的政策专家开展合作，畅通政府与自身的供需信息联络，在设计、承运、创新数字治理平台技术层的过程中，培育企业整合回应公众诉求、履行社会责任的长期竞争力[30]。基于此，本文以中国地方政府数字治理的过程为观测对象，以参与治理的多元组织为观测点，借助案例的方式深描多元组织合作治理的复杂过程，特别聚焦于企业市场组织的独特功能，将“市场”、“过程”与“组织”等要素纳入数字治理的研究范畴之中。

2 理论框架

2.1 理论视角

以上述理论梳理结果为参照，对当下中国地方政府数字治理过程进行检视，我们能够发现这样一些特征：因为急于提升应对治理挑战的效果，地方政府容易突出“结果导向”，寄望于在科层制运行中融入数字技术来迅速破解治理难题。但实际上，“结果导向”常常把人们对数字技术治理功用的认知局限在了政务服务能力的“决策”环节，认为应用数字技术就可以更敏锐地发现治理问题，而这些问题的成因也恰恰是数字技术应用不充分，对策建议很快陷入一味倡导加大数字政府建设投入的定式。这就忽视了政务服务能力中将决策落地、实际解决问题的“执行”环节，进而难以深入到与政策执行共生的政务流程细节，无法将数字技术更广泛地用于打通流程中的堵点，开发不出解渴、好用的应用场景。为此，相较于已有文献，本文在聚焦于地方政府数字治理过程时，将特别注意平衡考察“决策”和“执行”两个阶段的经验事实（如图1所示）。

正如马克思所言，“从抽象上升到具体是科学上正确的方法”[31]，在完成抽象层面的过程梳理之后，数字治理必须代入地方政府的治理实际之中进行分析才具备现实意义。在我国“大政府、小社会”的治理情境中，数字政府建设主要由在科层制基础上组织起来的国家力量牵头实施。在实施过程中，市场和社会的力量，才得以渐次融入。因此，要尝试进行适合中国情境的数字政府组织分析，当代中国的科层制组织便是无法回避的面向。伴随改革开放后国家与市场间边界的逐步确立，以及数字政府建设所依赖的云计算、区块链和人工智能技术在市场中的发育与集中，国家力量向IT企业购买服务从而实现数字化转型的策略同样成为惯例。所以，尽管没有出现国家力量向社会提供公共服务的“前台”，企业却无疑在数字政府的“中台”和“后台”建设中扮演着重要角色，由此成为影响数字治理能力形成的关键主体之一。

正视数字政府治理过程中国家力量对市场力量的吸纳和运用，随之而来引发的关切是：两类力量的组织形态所依循的不同行事逻辑，如何在不同任务中发生冲突、相互适应并实现协同？考虑到即便是在治理过程最表浅的层面（日常沟通交流）之中，IT企业的研发部门、商务部门所掌握的话语体系也常常无法有效衔接委托方使用的政治与行政话语体系，那么在市场力量与国家力量间引入某种“中介力量”，借以弥合双方从语言风格到行为逻辑的分割，便成为了一种理论驱动的解决方案。而事实上，中国各级党委、政府的数字化项目中，来自高校、科研机构和专业管理咨询公司的“专家”，也的确广泛出现在实务运作之中，成为不容忽视的“第三方”，通过分包与评估，推动IT企业的“硬实力”向党政部门所需的政务服务与决策研判“软实力”转化。国家、市场、专业权威等多元实践主体的融入及其差异化行事逻辑的交织与动态博弈，实际上构成了一个具有相当复杂程度的分析对象，迫使研究者选择和建构具有相应分析能力的理论框架。

据此，一个以科层组织为主导但对其它组织力量开放、兼容的分析框架，应该成为本文提炼、建构数字政府治理模式的起点。需要强调的是，不仅在现代科学和现代哲学看来，“观察渗透理论，观察负载理论，没有中性的观察，观察总是被理论‘污染’的”[32]，而且在新近的理论建构式案例研究方法探讨中，也愈发认识到“研究者在理论建构时应该保持一个开放的头脑（Open Mind），但不能是空荡荡的头脑（Empty Mind）”,Eisenhardt曾要求的那种研究者没有任何理论构思就开展理论建构的理想状态几乎不可能实现[33]。所以，本文希望在进入案例的过程深描前，就阐明分析案例所依据的基本理论约束，就此坦诚呈现研究者头脑中对零散的过程事件和行为模式进行捕捉的线索以及实施归纳的统合性框架。

上文已经提到，要发展出适合中国治理情境的理论框架，必须跳脱出已有研究的结果导向思维，推动数字治理的理论发展由绩效逻辑向过程逻辑转变。而在韦伯的经典科层制研究中，科层组织的产生、运作及其理性化过程可以被纳入“结构-组织-支配方式”[34]的分析框架。首先，组织产生于结构，即权力空间中各组成部分的相对位置与安排。其次，组织形成后，这种安排会具象化为组织的结构特征。最后，为了维持现存的组织结构，支配者会选择相应的支配方式将组织结构固定下来，并演化成相应的制度安排。虽然，韦伯在支配社会学中以支配行动的结构对行动者进行了精当的分析[35]，但在将其代入对现今中国的地方政府数字治理过程进行观察时，仍需要进一步的细化与拓展，原因有以下两点：

图1 中国地方政府的数字治理过程

第一，相较于广阔的世界历史与文明，韦伯支配社会学的框架在中国情境特别是中国地方政府数字治理过程中的实际运用尚未成熟，特别是一些基本概念的内涵需要修正。本文重点关注的过程与组织虽与韦伯核心关切的“行动的结构”相一致，但一些基本概念仍存在差异，例如支配社会学中“支配”、“支配者”与“被支配者”等基本概念与本研究中的行动者在具体指代时并不一致，在本文特定的研究场景中，需要对其进行进一步细化与区分。

第二，相较于韦伯从政治学、历史学、社会学等视角阐述现代国家起源等宏大叙事议题，本研究以比较案例为方法，聚焦微观的治理过程。为了更加准确地展现过程事件的微观细节，有必要对框架的适用性进行修正。

2.2 分析框架

基于上述，本研究从韦伯支配社会学相关理论中得到启发，意识到“结构”、“组织”、“支配方式”将是影响治理过程的关键要素。在此基础上，本文结合中国地方政府数字治理的具体情境，调试后建构出“结构-治理主体-治理机制”的分析框架，并试图厘清这些关键要素之间的动态联系，以便在正式进入案例分析之前，能够形成逻辑清晰的结构化过程链条来梳理经验素材，并最终呈现结构化差异的结果及产生差异的成因。

(1）结构。结构化开始之后，结构的作用便不再限于传统结构功能主义认为的“对行为的约束性设定”[36]或是“一系列相对稳定和规范化的社会或具有相对持久的规范的系统（静态）”[37]。而是在技术冲击下，由于原组织对技术掌握程度不一而变得动荡（动态）。前文提到，由于在算法、系统等专业技能上的缺乏，政府时常需要吸纳市场力量，寻求与企业的合作来实现数字化转型。但在实践中，政府与企业在数字技术资源禀赋上往往存在差距，这种差距在组织间显像成一种“角色安排”（谁有什么能力、谁能承担什么职责）[36]，并最终使组织间关系出现分化。在支配社会学的框架之下，这种关系可以分为“领导被领导（支配关系）”以及“平等契约合作（不存在支配关系）”两种类型。

(2）治理主体。即参与数字政府治理的各类多元组织围绕数字化项目形成的组织主体。在支配社会学中，结构驱动着组织的形成。同理，政企间的结构关系也推动着组织成员走向合作。在划分角色的基础上，通过认知、互动、行动等一系列情境因素作用，完成组织的结构化过程。同时，在这个过程中，结构本身也在不断被调试、组织也在不断被重塑，最终形成新的结构平衡。可以说，结构驱动着治理主体形成，而组织的差异则源于结构化过程的差异，是由政企间的相互认知、行为策略、互动等情境因素决定的。

(3）治理机制。为控制结构化过程生产出符合自身组织目的的结果，组织主体会控制结构化路径。在政企合作进行数字治理的过程中，控制结构化路径的方式主要体现为演化出何种治理机制以及在演化出这种治理机制之后，组织成员的职责分工与制度安排。

综上，数字治理的组织结构化过程是：在数字技术的冲击下，原本静态的结构关系出现动荡，从而衍生出治理主体后，主体借助不同的治理机制对原有结构进行维续或再生产，若是再生产出新的结构，则新的结构又会对治理主体进行重塑，推动新的“结构化”进程。在这个过程中，结构的产生既是结构化的前提，也是结构化的结果，亦即数字政府治理过程中的“组织结构的二重性[38]（如图2所示）。”在结构化的过程中，政府、企业、专家等行动者的逻辑并非相互独立，而是在合作治理的过程中依照一定时序阶段濡染出一系列复杂的关键事件，引导着数字政府最终走向不同建设模式。因此，接下来本文将借助比较案例分析的方式，深描A、B两地数字治理过程中的关键事件，重点提取、展现两地在结构、治理主体与治理机制演化上的差异，最终提炼出类似韦伯式理想型（Ideal Type）的不同数字政府建设模式。

3 研究方法与比较案例分析

3.1 研究方法

众所周知，案例分析策略的选择取决于研究者在理论定位、目标抉择以及对案例本身的理解程度等因素之间的权衡[39]。因此，本文在选择研究方法时，主要考虑以下两点：

图2 地方政府数字治理的组织结构化过程

第一，本文中的案例研究方法服务于从过程深描中建构和提炼治理模式的研究设计，这种理论建构式的过程追踪（Theory-Building Process-Tracing）对个案的要求主要是：能够揭示变量间的关系得以维系的内在机制[40,41]。研究者面向的一省一市的案例，存在着明显的行政层级差异，那么“行政层级”是否能够成为本文建构模式差异的因果机制的干扰变量？换言之，“行政层级”这个变量对于相应的政府组织如何与企业进行互动来适应数字化的冲击并逐步完成“再结构化”，究竟是不是必然具有关键的或至少是重要的作用？显然，对这个问题进行探索时，不适合直接套用已有文献讨论“绩效-治理机制”因果关系时“早已经成型”的预设，而应该“让过程说话”。首先，在经验层面，行政层级影响治理过程中政企互动模式的具体路径，最为直接的是影响政府组织自身的“资源”，间接的则是影响政府组织同企业博弈、互动的传统和习惯。就前者而言，数字政府建设所依赖的具体政府组织资源主要是财力和人力，即通俗意义上的“钱”和“人”。本文进入过程与结构化研究建立在政府组织具备所需的基本资源的基础之上。所以，无论是本文案例中的一省一市，抑或是其它依据“三定”方案成立了专职机构并配备了相应预算和人员编制的地方政府组织，都是在“资源”约束相对确定的情况下开展数字化转型实践，进而转入同市场、企业开展合作与博弈。可见，“行政层级”在此主要是把拥有稳定资源约束的政府组织同没有稳定资源约束的组织区别开来，而对于同样拥有稳定资源约束的政府组织来说，如本文中的一省一市案例，则不会再对其各自后续的政企合作模式产生显著的影响。其次，一旦“资源约束”被控制，“行政层级”影响政企互动的模式，更多只能依靠既有组织的合法性传统（文化、传统、习惯等）[36]。但是，无论是本文案例中的地方政府，还是全国大多数在2018年中央机关和国务院机构改革后陆续成立的各级数字政府建设专职政务机构，都普遍面临“重打鼓，另开张”的局面———新的政府组织，面临新的工作任务，选择新的企业合作伙伴，逐步形成新的合作模式。因此，在前述这个“结构化”的过程中，并不存在“原有组织的政企合作传统、习惯”，追溯政企合作传统带来的影响甚至还不如“现有组织中的人员背景构成”这种偶发因素更具解释力。基于上述，在真实的中国地方政府数字治理的政企互动过程中，“行政层级”是缺少成为关键变量的逻辑支撑和经验基础的。

第二，如果进一步考虑到此项研究并不是要在这一篇文章中穷尽当前中国数字政府治理可能存在的治理模式，尤其是它无法穷尽理想型治理模式之间还存在的中间形态的谱系（Spectrum）；而且，它也不是要给建构、枚举起来的两个理想型模式提供进一步的统计上或确定性的因果关系及解释。那么，一省一市案例选择所内含的情境（Context）差异，对于本文的研究目的达成来说，更多的是一种促进，而非瓦解。

3.2 比较案例分析

3.2.1 第一阶段：技术冲击结构，合作的开始

2018年，借第八次机构改革之机，A省组建了专门的正厅级大数据管理机构（简称“数管局”）。同年10月，在国务院正式向A省下发信息化建设的试点任务后，经A省省委讨论决定，该项目由数管局负责。同时，为配合推进A省信息化建设工作，国有控股、数管局进行管理的大数据集团公司X成立，负责A省项目中大数据平台建设的相关工作。2019年9月，笔者作为专家团队成员，参与到项目建设中。B市市域治理项目则缘起于B市达到建设全国市域治理现代化试点标准，经中央政法委以及省委批准后于2019年底开始试点建设工作。世界五百强企业C公司于2019年初决定在B市投资建设一个机场用于物流货物中转，并于2019年底开工。作为引资条件，B市市委市政府将市域治理现代化项目的主要经营权交给C公司，并提出聘请专家实地驻场的要求。随后，C公司联系到笔者团队提出需求。2020年5月，笔者到达B市，加入到B市数字治理的项目当中。不难看出，A省、B市的组织成员间的结构关系存在差异：A省数管局与X公司属于上下级关系，企业只能听从政府的行政命令。因此，即使是专家进驻之后，行政命令也能压缩企业与专家发挥专业优势的空间，工作规划、方案等完全由政府主导。而B市的指挥中心（B市的数据管理机构，后文会详细介绍）与C公司之间则是招商引资带来的“契约互惠”关系，合作目的在于双方利益的最大化：政府推动项目建设，提高治理效率；企业满足客户需求，获得利润。专家在其间则能充分发挥专业优势，充当政企沟通的桥梁并进行辅助决策。以下案例部分将展示两地数字政府项目促成合作时的差异。

A省合作开始时的情况。2019年9月19日，在数管局的牵头组织下，该项目召开第一次评估会，与会的除了A省各地市的网站负责人之外，还有本地数据企业以及包括笔者团队在内的两个专家团队。会议内容大致如下：从项目进度来看，A省辖区内各地市网站之间、地市与省级网站之间缺少关联，处在“各自为政”的状态，与试点验收目标相比仍存在差距，而验收时间初步定在2019年12月底，可谓“时间紧、任务重”。该项目负责人之一的数管局干部M在散会后找到笔者团队，谈到：

“现在状况就是这么个状况，我们也不知道从什么地方入手，你们是这个领域的专家，我们也知道你们团队在数字政府建设上有丰富的经验，能不能给我们指导指导？”（访谈记录：20190919数管局某处干部M)2

基于会议内容及数管局需求，笔者团队于2019年9月28日向数管局相关领导做了内容为“信息化建设方案”（内容大致包括：A省目前存在的问题，专家团队基于问题给出的建议，方案大致工作量的评估以及能否赶在时间节点之前进行交付等）的汇报。政数局领导对方案基本满意，并提出下一步要与企业、笔者团队一起商议方案细节。9月30日在数管局牵头下，政府（数管局）、专家团队、企业（X公司）第一次就项目问题进行了座谈，最终确定以“A省下辖某市住建局领导留言板以及A省省长信箱中的数据为抓手”的“暂时性”工作方案。之所以确定该方案，数管局领导给出的理由是“成本小、见效快”：首先对于目前各地市破碎化的政府网站经营现状，进行统一的入口设计就需要花费大量的时间，真正实现部门间数据共享在短时间内不太现实。其次，该方案也能够形成包含情况总结、做法成效、问题建议的总结报告，可以达到验收的标准。最后，该方案的内容也比较符合数管局上级领导的要求。

B市合作开始时的情况。2020年5月26日，在去往B市之前，C公司主要负责与笔者对接的产品经理L已经开始联系专家团队，将B市数字政府建设项目中的“项目总体情况”“建设方案”等文件资料发给专家团队，让其提前了解B市项目的进展情况。在谈及与政府合作时，L这样说道：

“我们企业做项目就是让客户满意，就这一点来说，首先得明确客户需求，因为客户有时候也不知道自己的具体需求是什么。”（访谈记录：20200526产品经理L)

经过3天的远程沟通，商量修改，C公司与专家团队在2020年5月29日下午敲定第二天周例会的汇报方案，当天下午L表示了对晚上汇报效果的担心：

“我感觉我们讲的话政府领导总是不信，所以我想明天汇报的时候让专家远程接入，我负责讲报告，让专家回答领导的问题。”（访谈记录：20200529产品经理L)

结果是：在听取汇报之后，领导对方案模板中的一些细节问题提出了修改意见，其他基本满意，修改完毕之后可以生成产品说明书，让研发人员召开评审会，协调产品开发。

3.2.2 第二阶段：组织结构化与治理主体的演变

由于治理主体形成前，各成员结构关系存在差异，在划分角色之后，A、B两地展现出截然不同的治理图景（如图3、4所示）。在A省，政府处于绝对的主导地位，从具体业务的操作到宏观上的目标变更都由其严格管控，组织成员的职能分工也并非依据专业优势，而是在数管局干预下确定。A省也由此形成一种类似直线-职能式的治理结构以及政府（数管局）主导的单一治理主体：数管局居于绝对的主导地位，具体业务由企业与专家团队分工协作完成。但由于数管局太过强势，领导权威挤压了企业与专家团队的行动空间。企业收集的数据质量在政府干预下难以保证，数据传递至专家手中同样阻碍重重，专家可用作分析的资源有限，只能依照数管局的要求被动变更组织目标。反观B市，对契约关系的遵从让组织成员间的分工得以明确：企业与专家团队负责业务，即方案的设计与策划；政府执行监督，即对成形的产品方案给予意见指导。同时，政府给予企业和专家团队充分发挥专长的空间，只要是项目需求，企业与专家可随时与中心工作人员沟通，政府会尽可能提供帮助。这样，以中心为代表的固定职能机构和企业、专家组成灵活的产品小组并形塑出一种类似矩阵式的组织结构：纵向上，中心与企业项目经理及专家团队建立起固定的交流机制，借助例会执行对项目进度的监督权与验收权，把控项目建设的质量；横向上，企业与专家团队组成一个围绕项目的“临时小组”，不仅可以实现高质量的数据抓取和传递，在产品开发过程中遇到困难也可向中心求助，同时由中心副职领导进行监督。基于矩阵式的组织结构，在B市的数字政府治理中，中心仍居于主导地位，企业的技术专长得以发挥，专家团队的知识储备也为辅助决策贡献智力支撑，形成政府主导下的多元共治的治理主体。以下案例部分将展示A、B两地组织结构以及主体形成过程，并刻画出过程中的焦点事件（如表2所示）。

表1 第一阶段：A省、B市

结构关系形成及焦点事件

(1)A省治理主体的演变。在A省，项目按照原计划推进一个月之后，三方于2019年10月底第二次开会座谈。在完成原计划项目内容后，听取汇报的数管局干部M对成果表示认可，提出可将分析范围扩大为近一年来A省省长信箱的所有数据，X公司并未提出任何意见。接着，2019年11月24日第三次三方座谈，数管局领导在听取专家汇报之后提出反馈：

“我们向领导汇报过了，结合我们省的实际情况呢，领导还是对政策文件，特别是惠企方面的政策文件到底能有多少效果，这一点比较感兴趣。所以我们试试能不能换一个方向？就不做互动交流板块的分析了，改做惠企政策文件内容的分析。”（访谈记录：20191124数管局某处干部M)

于是在2019年12月初，项目抓手正式由“政府网站建设”变更为“政策分析”。需要重点说明的是，A省项目的数据提取工作可谓“一波三折”：第一批省长信箱数据由于“保密性”的原因，在交给专家团队前经过大量的删减处理，后续政策文件数据提取后则是没有结构化的零散文档，且所有数据提供的范围、内容都由数管局与X公司决定。不仅如此，在合作过程中，企业与专家团队的分工也受到数管局的干预，在一次汇报之后干部M如是说道：

“我觉得你们专家也可以分成几个小组，比如一些成员专门做策划、一些专门做设计、成员可以有不同的角色。你们公司那边也是一样，可以做一些类似的分组。”（访谈记录：20191124数管局某处干部M)

专家无法依据全量数据筛选出有价值的信息，也很难得到政府和企业在数据需求方面的支持，只能利用可得的部分数据进行产品设计；而企业则只知依照数管局下达的指令办事。最终，A省逐渐形成了以数管局为主导的单一治理主体（如图3所示）。

图3 A省数字政府“直线-职能式”治理结构图

(2)B市治理主体的演变。2020年6月，B市成立市域治理现代化指挥中心（简称“中心”）这一实体机构，与B市大数据局安排在同一场地办公。依托中心与大数据局，B市政府开发出两种监督方式：一是正式的周例会制度。要求每周五模块的负责人（一般是C公司项目经理）汇报本周的进度以及未来几周的规划。听取汇报的是中心党组书记为首的领导班子所有成员，并根据产品方案给出针对性的修改意见，让领导把握项目的“大政方针”。二是非正式的线下沟通制度。中心要求副职领导分管项目不同模块，在部门业务人员、企业、专家团队成员之间建立个人联系，就项目事宜随时进行线上、线下沟通，方便工作协调。在专家与企业进行具体业务操作时，企业会根据专家的需求，尽量争取需要的研发人员、数据等资源。在笔者进场初期，项目组研发人员短缺，L经理就这个问题向笔者保证道：

“你先自己摸索一下数据，有问题就记录下来。现在公司确实缺研发，我们也已经在招聘了，在招来新的研发之前，我先去别的组借，咱们先用着。”（访谈记录：20200619产品经理L)

在研发人员数量稳定之后，针对数据资源的问题，L曾这样说道：

“数据需求以及数据上的任何问题你可以直接随时打研发人员的电话，如果数据库里没有，只要是项目正当需要的，可以直接跟我提，我去联系相关的业务人员。一些数据可能敏感，所以前提是你要写出合理的需求说明，我也好用专家的权威让中心给数据。”（访谈记录：20200621产品经理L)

政府在职能与业务上的双重监督，与企业、专家在业务上的通力合作，共同构成了B市的矩阵式治理结构。

正如上述案例展示的，由于组织成员间存在结构关系上的差异，A、B两地的数字政府治理形塑出了不同的组织结构与组织主体。其实在此过程中，与上述类似的案例细节还有很多。例如在A省，专家团队在合作之初就建议数管局内部成立专门接受群众意见的实体部门3，但数管局领导以成本过高为由，没有采纳。在专家团队提出要签订合同的时候，数管局也以太忙、需要内部协调等各种事由进行推脱。而在B市，C公司与中心出于“本地人更熟悉本地实际”的考虑，分别在B市成立本地分公司，招聘本地人员与本地专家团队参与项目，矩阵式结构中的元素不断丰富，治理主体也更加多元（如图4所示）。

3.2.3 第三阶段：组织结构化与治理机制的演化

随着项目建设进程的不断推进，数字政府治理面临的情况也愈加复杂，特别是当组织成员之间出现意见分歧之时。面对可能出现的组织目标不一致，治理主体必须运用相应的机制对组织结构进行控制与调整。对于A省而言，行政机制是纳入优先考虑的治理手段，理由有三点：第一，数管局与X公司本就是上下级关系，可以借助行政权威，直接对其发号施令；第二，由于掌握丰富的数据资源，专家团队也只能被动配合数管局制定方案；第三，数管局的目的是为了满足上级领导的要求，但上级领导的注意力往往易变，需要具备短时间内能够集中组织资源、办好一件事的能力。行政机制恰好匹配上述要求。这种主要依靠“命令-控制”的治理机制虽能在短时间内取得一定成果，勉强达到交付标准，但并未解决原有组织结构中的“数据孤岛”、“专业分工不科学”等深层次的弊病。相比较而言，B市情况更加复杂。在B市的众多职能部门中，中心的行政功能和核心价值是“数据”，借助数据驱动发现问题、解决问题是中心竞争市委领导注意的主要手段。因此，一方面，涉及凸显中心数据驱动的核心价值的问题时，其倾向于使用行政命令强制企业与专家团队接受其意见。另一方面，中心在履行自己作为甲方应从公共部门汇集可用数据的责任的同时，把契约约束政府的责任作为“尚方宝剑”，争取市委市政府领导支持，同时发动企业与专家力量，协调其它委办局配合中心工作。案例的最后部分将展示两地政府在调整组织结构手段上的差异。

图4 B市数字政府“矩阵式”治理结构图

(1)A省治理机制的演化。在2019年12月初确定以政策文件为抓手之后，专家团队提出以“国家统计局行业分类标准”对所有惠企政策进行分类之后再进行“打标”、“设置规则”的计划，被数管局领导坚持以该局某干部提出的分类标准为由拒绝。2020年2月20日，专家团队将整理完毕的标签及规则说明交予X公司负责人，却因工作人员操作失误，漏看规则说明，导致第一次上线失败。而且，由于分类标准不严谨，在2020年1月初整理出第一套标签与规则之后，直到3月初专家团队才将规则的准确率校准到80%左右。随后在4月，专家团队接到通知，基于此标签规则为核心功能的政策推送服务已成功上线，阶段性的交付也已经完成。但直到项目结束数管局仍未以任何形式与专家团队签订合约。随后在2020年5月，数管局向专家询问该功能的使用反馈后，便再无后续沟通。

表2 A省与B市组织主体变化及焦点事件

(2)B市治理机制的演化。在2020年11月的分析报告内容中，关于“是否使用数据”的问题，分管该模块的H主任与专家、产品经理出现分歧。在专家向其表示，该报告如果获得市委领导批示，数据使用的合理性可能存在问题，并且可能会影响牵涉该数据的委办局与中心之间的关系等担忧之后，H主任仍坚持道：

“数据驱动，是中心在市委领导那最能体现价值的地方。领导的意思是，报告中数据是一定要用的，如果这个数据不合适我们去找一下可以用的数据。行政审批局没有就去12345找找，我们可以帮你联系相关人员。”（访谈记录：20201120中心某处主任H)

由于H主任依然表示坚持，最后专家在与产品经理商议之后，还是尊重了中心的意见。结果，2020年12月，该报告获得B市的市委书记肯定性批示，并责令报告中的相关部门整改。虽然这些部门没有给中心带来多少“麻烦”，只是派遣业务人员来中心实地还原了一下数据使用过程。但其他委办局就显现出一点“谈虎色变”的意味———为避免与这几个委办局遭遇相同的“整改压力”，此次事件之后，B市的另一委办局以各种理由拒绝中心牵头的调研活动。面对此困境，专家团队给出的意见是要利用好数据资源做好两个方向上的工作：一是帮助委办局发现问题之后，给出实操性较强的解决建议并推广经验；二是争取市委领导的支持，协调委办局配合。事实证明，这种做法确实取得了成效，之前拒绝调研的委办局也与中心重新约定了调研日期，表示愿意配合中心的工作。这次调研结束之后，后续中心牵头去委办局的调研行动也都比较顺利。

在完成对A、B两地数字治理过程的深描，以及过程中偶然因素与关键事件的捕捉、刻画之后，我们能够对原有的理论框架进行丰富、填充，从而提炼归纳出数字建设模式的理想型，如表3所示。

第一种类型为“行政型数字政府模式”。政企间是“上下级”关系，即企业组织完全听命于政府科层组织。这种结构关系会演变为组织的结构特征，进而形塑出“直线-职能式”的组织结构：组织行为纵向上受单一行政权威主导，由于企业行为完全来自政府“授命”，因此虽有横向的专业分工但分工程度较低，参与主体间缺少自发的合作。相应地，政府则倾向于借助命令、控制、叫停等行政干预的手段保持组织的张力，延续集权式的组织结构。

第二种类型为“市场型数字政府模式”。政企之间是市场契约关系，并由此衍生出一种类似“矩阵式”的组织结构：从纵向上看，政府仍居于主导地位，负责对项目进行整体方向上的把握。从横向上看，企业与专家组成的小组参与从数据提取到决策的项目全过程。地方数据管理机构的副职领导不仅要参与重大政策的决议，同时还要分管不同模块，对横向上的业务工作进行监督。同理，治理机制也最终演化成沟通、竞争、合作等市场的方式，来维持组织活力。

至此，一条脉络清晰的数字政府治理模式形成过程得以显现。沿着“结构-治理主体-治理机制”的分析框架，我们能够清楚观察到在三个不同阶段A省、B市两地数字治理过程的差异，以及最终形塑出不同数字政府治理模式差异的成因。对于A省而言，第一阶段虽然结构关系是较为紧密的上下级关系，但是引进技术、划分角色之后，数管局做出的人事、职责安排都是“松散的、口头的”，以致在治理主体形成之后为了维持组织内部的权威平衡，A省数管局只能使用惯常紧密的、行政的结构化路径，最终形塑出行政型的数字政府建设模式。反观B市，在契约的结构关系基础之上对人事、职能进行了比较明确的安排，组成新的治理主体之后组织成员间张力较小，B市中心也大多采用市场机制对组织进行调试，最终形塑出与A省截然不同的市场型数字政府建设模式。

表3 A省B市数字政府建设模式差异比较

4 总结与讨论

经过二十多年的历程，我国的政务信息化得到了长足的发展。在数字政府建设已初露端倪[42]的今天，宏观上讨论技术与组织的关系，或是注重从零星的地方数字化经验中去寻找数字化规律已经满足不了智慧城市建设的需求。本文以韦伯历史社会学、支配社会学思想为基础，建立起“结构-治理主体-治理机制”的数字政府治理分析框架，随后借助A省和B市两地地方政府数字化治理过程阐明两地数字治理过程、数字政府建设模式的差异以及产生差异的成因。相比于已有研究，本文的贡献可归结为以下几点：

第一，指出了治理主体的异质性。这一异质性主要体现为两方面：一是对数字政府治理主体做了进一步的细分，已有文献大多以政府为主要研究主体，考察政府行为在数字政府治理中的影响和作用。但事实上，数字政府治理并非只是政府参与的一元治理模式，专家和企业的参与在其间同样重要。二是在第一点的基础之上，基于案例对政府、企业、专家的“合作治理”进行了理想型的划分，归纳出行政型与市场型两种数字政府建设模式。

第二，引入“结构化”的动态分析视角。传统的结构功能主义主张将历史情境简化为不同的、相对稳定的变量，并寻求变量间的因果关系，从而限定了行动者的行为选择[43]。受此影响，在观察数字政府治理过程时，已有研究对技术冲击组织之后，基于行动者带来的组织结构变革并不敏感，导致研究容易被局限在对抽象的“绩效-机制”探讨或者是对数字治理模式的静态划分之中。本文将结构化分析引入数字治理过程当中，阐明技术冲击下的组织变革并非是基于预设的结构条件，而是基于行动者的互动策略、行为选择以及制度结果形塑而成。在这个层面上，相较于静态的结构分析只能抽象出一些过程要素，结构化的分析视角更能够切入实际的运行过程，探索组织主体间的互动策略与关系，进一步加深研究者对行动者背后复杂机制逻辑的理解。

第三，面向已有文献在过程与组织上关注的不足，本文在对数字治理的过程分析中，呼吁并落实了“市场”的视角。长久以来，数字治理相关研究都着眼于科层组织及其绩效表现，少有对数字治理的微观过程以及除科层组织外其他组织的功能作用进行考察。本文将“市场”的视角引入数字治理研究当中，将数字治理中主体如何形成、组织间互动的行为策略、互动后形塑出的数字政府建设类型，这一完整的过程逻辑串联起来，进一步加深了研究者对中国地方政府数字治理微观情境的理解与把握，扩展了观察数字治理过程的理论视野，丰富了治理过程中组织间互动行为策略的解释机制，为未来数字治理研究贡献一个可选择的分析路径。

当然，本文对数字政府治理过程与组织的分析仍存有未尽之处。其中最重要的是，对市场机制在治理过程中发生作用的机制缺乏更加丰富的类型学划分以及随后深入的因果分析：政府筛选潜在合作企业的不同策略、政企契约的不同约束程度、企业所有制类型差异对政企各自预期及策略的影响等等。受限于各种条件，只能留待未来的研究进一步去打开这些“黑箱”。

（访问链接下载PDF：https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKibYlV5Vjs7ioT0BO4yQ4m_mOgeS2ml3UFTMHHRWtmfpI3WDUiS0F6cctRJ5VX8QAzq0ebF_-WHy）

（本文编排：学君）

（因排版限制，注释和参考文献略）

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