[于君博&王国宏]未尽的理性化: 当代中国官僚制发展的典型理论与典型事实

[论文精选] 第20230324期 总第980期

本文转载自《公共管理评论》2023年1月4日网络首发

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未尽的理性化: 

当代中国官僚制发展的

典型理论与典型事实

于君博  王国宏

作者简介: 于君博，吉林大学行政学院教授、博士生导师，研究方向为政策分析、数字政府和应急管理；王国宏（通讯作者），吉林大学行政学院博士研究生，研究方向为公共组织理论与实践。

文章来源：《公共管理评论》2023年第1月4日网络首发，已在中国知网上线，感谢读者推荐。

发表时间：2023/01/04

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摘要：时至今日,在分析官僚制在中国的历史演变时,研究者虽然难以逾越韦伯官僚制理论中的“理性化”概念,却可以不断尝试更全面地对话韦伯,从而深化对“理性化”的理解,更新对中国官僚制历史的认知,并为“官僚制之问”——传统官僚制如何实现理性化并转变为现代官僚制,现代官僚制该如何避免走入理性化的“铁笼”——提供基于中国经验的回答。文章以对话韦伯的官僚制理论为标准,选取并分析当代中国官僚制发展中典型理论的得失与典型事实的启示,进而提出:结束逗留于韦伯所述的传统官僚制与现代官僚制的区别,开启对理性化所应具备的经济社会条件的关注,将有助于推动中国官僚制研究在新的方向上发现理论中的未尽之处与现实中的未尽之可能。

关键词：官僚制;理性化;市场经济;行政体制改革

1 引言

纵贯古今，放眼中外，官僚制（bureaucracy）研究在社会科学诸学科中都占据关键位置，也由此积累了丰富成果。特别是西方现代化进程中出现的以马克斯·韦伯的理性官僚制理论为代表的官僚制研究，不仅建立起了融通本体论、认识论和方法论的知识体系，而且为个体、组织直至现代国家悉数为官僚制所控制的发展趋势，提供了“理性化”这一精辟的解释逻辑。然而，韦伯指出，理性化最终会把官僚制在理论和实践层面推向困境，即无处不在的理性官僚制“铁笼”（ironcage），会在用分工和专业化提升社会效率的同时，扼杀个人自身发展的可能性与创造力（韦伯，2010）。尽管大数据、人工智能技术对官僚组织的嵌入已经让“数字治理”成为最时髦的研究，但其理论对话的内核依然没有跳出韦伯所担忧的“铁笼”之问。

官僚制在中国历史上长期、连续地运转与演变，为理论研究积累了丰富且独特的经验素材。韦伯在比较、分析中国历史的过程中受到启发，并将传统中国官僚制的类型概括为“家产官僚制”，进而又以之为参照，建构起理性官僚制理论（韦伯，2020）。因此，仅在对话韦伯理论的意义上，当代中国官僚制研究便兼具“双重使命”——一面寻求理性化，一面求解“铁笼”之问。但截至目前，能够在一定程度上摆脱研究范式与学科思维的局限，系统整合当代中国官僚制的经验与理论发展，从而正面回应上述“双重使命”的成果，仍比较匮乏。阶段性的知识积累应该通过对话该领域中最经典和主流的理论来检验其成色，也唯有经此，才能给基于中国案例建构“大理论”找到可行的参照。本文将以此为目的，在既有相关研究贡献的基础上，拾遗补缺，做出尝试。本文首先选取当代中国官僚制研究中的典型理论，并将它们置于韦伯的官僚制理论框架中重新进行组织，以期通过视角的转换，揭示这些理论尚未被挖掘的价值。随后，本文将回归前述典型理论共同面向的典型事实——新中国的行政体制，特别是它自改革开放以来的演变。通过对经验的重构，本文着重梳理中国故事中的理性化元素，在为中国官僚制的理性化发展轨迹提供新的逻辑解释的同时，寻找其更加普遍的理论价值。

2 对话典型理论

包括韦伯在内的许多社会理论家都认为，国家必将在现代化进程中走向依靠官僚制来实施组织与运作（吉登斯，2018）。然而，由于从传统国家向现代国家的转型始终是当代中国社会科学诸领域的核心议题，因此同时代关于官僚制的经验和理论研究成果更多被用来铺就通向重大的国家治理问题答案的阶梯。关于国家治理，即党的十八届三中全会提出的“国家治理体系与治理能力现代化”问题（中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，2013），主要面向三个议题：央地关系、党政关系和“国家—社会”关系。对上述议题的研究已经积累了相当数量且具备较高影响力的学术成果，但囿于本文对话韦伯理性官僚制理论的目的，仅以如下标准作为选取典型理论的依据。第一，以国家治理体系中跨越部门、跨越层级的整个官僚系统为解释对象，而不限于关注局部的“条”和“块”；第二，以组织化的行为策略为特征建构理论，而不是从个性化的行为偏好出发；第三，为整个官僚系统内组织化的行为策略差异提供统一的机制解释。这些标准试图将韦伯社会理论中的“结构—组织—支配方式”分析框架在中国语境下予以操作化（施路赫特，2004）。在筛选文献的同时，它们也为后续对话文献提供基本线索。

（一）央地关系研究中的官僚制

央地关系研究在中国国家治理文献中占据最显著的位置。基于此前选取典型理论的标准，本文将放弃对“选择性政策执行”（selective policy implementation）（O'Brien and Li，1999）、“地方政府公司化”（local state corporatism）（Oi，1992）等具有影响力且相对聚焦于地方官僚组织运作的文献的分析，有限聚焦于“碎片化威权主义”（fragmented authoritarianism）（Lieberthal and Lampton，1992）、“政治锦标赛”（周黎安，2007）、“行政发包制”（周黎安，2014）和“项目制”（渠敬东，2012）等理论展开讨论。

发端于20世纪80年代末的“碎片化威权主义”理论（Lieberthal and Lampton，1992），因挑战当时外界对于中国国家中央集权、整齐划一的印象而受到关注。30多年来，该理论基于央地、部门间的利益博弈，刻画并解释中国的政策制定与政策执行过程。它不但成为西方研究中国国家治理问题的重要范式，而且在分析博弈结果的影响因素时，整合了“政策企业家”“政策试验”（Heilmann，2008）等新的理论元素，拓展了自身的应用范围。由“条块分割”所塑造的庞大国家治理体系内部的信息孤岛林立与利益格局固化，是“碎片化威权主义”理论分析的基本工具。正是在这一点上，它具有面向整个官僚系统并试图提供统一机制解释的官僚制理论特质。但是，对比韦伯所做的“理性化”特征概括，在“碎片化威权主义”理论中，中国官僚系统的组织化策略似乎只是恣意的自利（arbitrary self-interest）行为，既缺乏道德科学的尺度，也没有明确的约束，从而形成演化的方向。这导致“碎片化威权主义”理论缺乏对中国官僚制是否开启了与国家现代化进程相交织的理性化这一议题的关注。同时，用“恣意的自利”解释官僚组织的策略选择，不可避免地造成“碎片化威权主义”的理论解释在不同研究者笔下也带有随意性。由此，批评者常常认为它实际上提供的是特殊性（adhoc）而非系统性的解释。

同样广为人知的是，政治经济学家从20世纪90年代中期开始，以解释中国经济持续高速增长为目标，建构起诸如“财政联邦主义”（Qian and Weingast，1997）、“政治锦标赛”“行政发包制”等具有跨学科影响力的理论。相比于“碎片化威权主义”，上述理论更加注重为贯穿央地的整个官僚系统提供清晰、可验证的行为准则——包括财政分成的最大化、官职晋升的实现以及公共服务供给绩效的改善。它们从个体官员的“理性人”假设出发，据此推定整个官僚组织接受了可观测、可度量的激励目标，从而为改革开放后的中国官僚制注入强烈的理性元素。但是，这种“天降”的理性究竟从何而来？是韦伯忽略了中国传统官僚制中暗藏的理性基因，还是政治经济学理论忽略了中国官僚制转向理性化的关键进程？在经济学家看来，假设的合理性更多只是服务于理论解释能力的次要因素，所以“财政联邦主义”“政治锦标赛”“行政发包制”理论没有对话韦伯并解释中国官僚制的理性化何以可能。这种缺憾反过来也制约了这些理论的解释能力。比如，由于可观测、可测量的组织目标所引发的官员行为扭曲能否得到理性的矫正？那些更多就职在不能直接生产可观测、可测量绩效的部门中的官员，其行为准则是否也同样理性？他们的行为准则将如何影响行政主官基于绩效的理性化行为准则在整个官僚组织中的实施？这些问题都尚未在前述研究中获得充分的讨论并得到解答（陶然和苏福兵，2021）。

相比于经济学家对央地关系中激励制度演变所进行的高度抽象，社会学家在分析同类现象时常希望理论能够做出全过程、全方位的解释，并由此展开对个案深度的追踪。比如，社会学的相关研究提出“项目制”理论，专门刻画、解释分税制改革后及中央财权持续增强背景下央地和上下级政府在不同领域、不同层级间的合作模式。“项目治国”研究既注重还原、凝练项目运作中“发包”“打包”“抓包”的过程，又强调分析项目实施中目标设定、绩效考核、项目验收等环节的真实效果（折晓叶和陈婴婴，2011；周飞舟，2012），由此兼容了大量可用于探讨中国官僚制理性化程度及其影响的素材。遗憾的是，除了少数综述、批评性文献简短触及“项目制”的“合理化”主题（黄宗智等，2014），该领域研究更倾向于直接对话政治学中的“地方政府公司化”理论、经济学中的“行政发包制”理论以及行政学中的政策执行理论，反而忽视了对“理性化”这一本学科经典议题的挖掘。

（二）党政关系研究中的官僚制

相当数量的文献关注到当代中国国家治理过程中广泛存在的非常规治理工具，同时注重从中国“政党—国家”（party-state）的体制特征出发，以“政治—行政”二分为分析逻辑，对非常规治理工具的效果及其演化做出解释（周雪光，2017；陈丽君和童雪明，2021）。这些研究的核心发现，可以引用周雪光（2017）的表述加以概括：“卡尔·曼海姆（Karl Mannheim）指出：‘所有科层制思维的基本定式是把所有的政治问题转化为行政管理问题。’（Merton et al.，1952）在中国政体中，我们时常看到相反的情形：政府的一个强有力动员机制正是把有关的行政管理问题转化为政治问题。”“压力型体制”“运动式治理”“权威体制与有效治理的矛盾”是此类文献成功建构起来的分析性概念的代表，也因此被本文选作同韦伯的理性官僚制研究展开对话的入口。

“压力型体制”概念捕捉到当代中国官僚系统将完成任务的压力自上而下逐级传导并“层层加码”的特征（杨雪冬，2012）。它对新中国官僚制运行状态的概括不仅生动形象，而且提供了区分传统中国皇权治下的官僚制与中国共产党领导下的官僚制的有效视角。更重要的是，党的十八大以来，伴随诸如“层层传导压力，逐级压实责任”这样的表述更加普遍、频繁地出现在各级官方文件之中，“压力型体制”概念对现实的切近与概括能力仍在持续释放。然而，需要指出的是，在“政治压倒一切”这一驱动“压力型体制”的基本逻辑中，官僚组织的行政理性同其他社会资源一样，居于被政治理想和抱负不断控制、统合的地位，因此尚未成为相关文献观察、分析及评价的主要对象。相比之下，“运动式治理”概念（Whyte，1973；冯仕政，2011；孔飞力，2014）则明确将官僚制制度化、常规化和专业化的行事风格作为参照，去捕捉中国传统政治和当代政治中一贯的鲜明特征——适当维持政治领导集团的魅力型合法性基础，从而保持采用政治压力和干预纠正官僚制失灵的必要能力。然而，随着“压力型体制”和“运动式治理”在当代中国的治理实践和理论研究中日益获得常规化、制度化的认同，官僚制组织的理性化也愈加“受限”，以至于似乎将要进入死胡同。譬如，周雪光在构建起“权威体制与有效治理”这一对儿充满政治与行政间紧张感的分析性概念后认为，要在中国实现官僚制组织的“专业化”将非常艰难（周雪光，2011）。而十年之后，当周雪光通过直接对话韦伯去分析中国官僚制组织理性化的前景时，突出法理权威同“政党—国家”间合法性基础的冲突，便已含蓄地推定国家治理中非正式制度盛行和“有组织混乱”（organized anarchy）（March，1988）的结局（Zhou，2021）。

周雪光的前述研究回应了韦伯的官僚制理论所设置的中国议题，更为后续研究开辟了想象和探讨的空间——如果合法性的冲突长期存在，官僚组织法治化、专业化的努力也总是在政治压力和运动的冲击下滋生出人格化的对策和变幻莫测的结果，这是否意味着中国官僚制组织在理性化的道路上一直在原地踏步？具体而言，如果“高位推动”的政策执行（贺东航和孔繁斌，2011）和“运动式治理”已经形成稳定的组织和制度基础（周雪光，2017），魅力型支配方式的使用也更加常规化，那么认为官僚制组织无法对这些政治变化做出理性化调适的分析和判断，是不是过于静止和绝对呢？如此这般在理性化道路上原地踏步的官僚制组织只能在具有“混合”合法性基础的政治权威冲击下做出非正式的和混乱的“拼凑应对”，全无自身的合法性基础及独立的气质品格，又怎会像列文森（2000）及余英时（2003）所述，能够与政治相抗衡，并由此为国家治理注入能量与生命？

（三）“国家-社会”关系研究中的官僚制

“国家—社会”关系是当代中国国家治理研究的另一条主线。改革开放后，市场经济制度的确立、民营经济的壮大和公民权利意识与集体行动能力的提升，都推动了“国家—社会”关系研究在政企关系、产业政策、环境保护、维权维稳、社会组织发展等领域的快速发展。但由于这一关系中的主体是国家与社会，主流文献所认同的不同利益和力量间的博弈主要发生在政治、市场和社会三类组织之间，官僚制组织充其量只是扮演“政党—国家”的代理人的角色，其独立的、理性化特征的意义和影响便很少得到关注和讨论。只有在前述“委托—代理”关系稍微松散的情境中，如地方群团组织如何推动居民实施市区生活垃圾分类（毛丹和陈佳俊，2017）、乡镇政府如何开展招商引资（王汉生和王一鸽，2009）、基层街道平息居民与物业公司间争端（刘子曦，2010），官僚制组织的自主性和策略性行为才得以显现。这些局部行为和片段场景很容易被研究者采用央地关系和党政关系研究中所对话的理论予以解释，从而无法引发超越上述理论而专注于官僚制理性化进程的思索。

与此相对照，当我们把目光转向史学界对帝制时期中国“国家—社会”关系的研究时，官僚制组织（“文官集团”）则常常是被独立检视的关键角色与力量。仅以《18世纪中国的官僚制度与荒政》（魏丕信，2006）和《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》（孔飞力，2014）两部扛鼎之作为例，不论是面对洪水天灾，抑或是谣言人祸，钦差、总督、巡抚以下一干官僚组织成员俨然是国家处理与社会关系时最可依赖但又难以把控的力量。不应忽视的是，两位作者笔下的帝制时代晚期，官僚制组织的独立性已经在专制主义集权的阴影下大不如前（余英时，2003）。但是，相比于当代“国家—社会”关系研究中官僚制组织仅仅在基层偶然浮现，这种反差的成因有多少来自现实中“国家—社会”关系的变化，又有多少来自中国官僚制组织理性化程度的演进，还有多少来自研究者学科背景及研究范式的差异，都是值得进一步挖掘的问题。

在新近的“国家—社会”关系研究中，关注应用信息技术来提升国家对市场和社会的回应性的文献越来越多（孟天广和李锋，2015；赵光勇等，2018）。研究者普遍意识到，伴随公开电话、诉求网站和电子信箱以及社交媒体技术嵌入国家组织对公共产品和公共服务的供给行为后，结果与绩效导向的激励方案如虎添翼，基于量化指标的评价、问责更容易在技术的加持下公平地开展，从而引发供给主体间激烈的竞争。特别是围绕公共服务的成本、耗时、程序环节、企业和公众满意度等关键指标的竞争，可以倒逼官僚制组织持续优化条块分工与协同；必须通过持续的流程再造，才能达成在绩效评价中胜出。在类似的讨论中，中国官僚制组织理性化的诸维度，如规章制度为本（权责、许可、服务等内容的清单化），开放、互动的公共关系（好差评和回访满意度测评的普及），权责明确（办理个人、企业事项时详细分工流程图的确定与公开）等，普遍呈现出更强的可计算性，并由此得到了更多跨学科的关切。但是，这种关切是以信息技术同公共服务绩效间的联系为志趣的，也难以容纳官僚制组织历史演化这样的宏大主题在此充分展开。

（四）小结

在《经济与社会》（第二卷）中，韦伯对自己的官僚制理论进行过集中的阐释（韦伯，2020）。它主要包括逻辑紧密关联的三个环节：现代官僚制相对于传统官僚制的特征，现代官僚制得以出现和扩张的前提，以及现代官僚制出现和存在的影响。将三个环节递进关联，可以提炼出韦伯思想中的“官僚制之问”。其一，传统官僚制怎样才能实现理性化，并发展成为现代官僚制；其二，由现代官僚制对社会全面理性化的控制所引发的问题如何得以克服？回顾当代中国官僚制研究在国家治理的三条主线上所积累的典型理论及核心分析概念可以发现：研究者们同韦伯的官僚制理论的对话更多是集中在三个环节中的第一个环节；研究贡献主要表现为捕捉当代中国官僚制组织所承袭的家产官僚制特征，并以“政党—国家”的合法性基础对官僚制理性的限制为理论突破，进一步展现历史传统与赶超战略影响下的当代中国官僚制组织同现代官僚制间似乎难以逾越的鸿沟。周黎安（2018）的“政治锦标赛”“行政发包”“官场+市场”理论，周雪光和练宏（2012）的“控制权”理论，都与众不同地关注到官僚制组织内部激励机制的变化对官僚制组织供给特定公共产品和服务的绩效的影响。新近的数字政府治理研究也在探索应用信息技术提升公共服务供给绩效的过程中，触碰到中国官僚制组织行为在多个维度上出现的可计算性加强的变化。然而，即便是这些当代中国官僚制组织研究中的例外，其更多在乎的也是以组织绩效为因变量，去寻求来自组织行为变化的解释。至于以组织行为变化本身为因变量去寻求解释，即对话韦伯官僚制理论中的第二个环节，以及回应韦伯“官僚制之问”中的第一个问题，并没有成为这些研究的焦点。

既有文献通过扎实的经验积累和理论建构，来厘清当代中国官僚制与现代官僚制间的差异，识别出中国官僚制理性化的障碍和挑战，成果累累而且意义重大。但也推动研究者去更全面地对话韦伯官僚制理论中的其余环节，渐进回应他的“官僚制之问”，并由此将中国近代、现代、当代直至改革开放以来的历史联系起来，从而获得更动态、更丰富的经验认知和理论解读。例如，在韦伯（2020）看来，君主集权的需要、国家规模的扩张都可以催生传统官僚制，但传统官僚制向现代理性官僚制的转型则需要具备观念与经济的双重前提。前者指向基督教追求支配现世而非适应现世，从而为行动提供“普遍性”价值标准及规则的文化（施路赫特，2004）；后者则指向市场经济，“今天，要求公共行政精确、明晰、连续并尽可能迅速履行公务职责的，主要是资本主义的市场经济”（韦伯，2020）。相比于韦伯的观念与经济并重，马克思与恩格斯偏重强调的是，市场经济在资本主义国家的壮大，推动了英国、普鲁士等国的传统官僚制的现代化（吉登斯，2018）。毫无疑问的是，市场经济的基础地位和其中的企业获得主体地位，势必要求经济活动结果的可计算性，而“可计算的规则则是现代官僚制最为重要的成分”（韦伯，2020）。为此，考虑到1978年以来市场经济在中国由建立到确立，直至“市场在资源配置中起决定性作用”（中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，2013）的显著事实，研究者完全有理由同韦伯展开更全面的对话，不仅相对静态地观察当代中国官僚制组织在履行规则流程、权责划分、公关回应时所表现出的可计算性，更动态反思它有没有在市场经济壮大的机会窗口打开后获得新的理性化动力，并显著推进自身的理性化进程。

3 对话典型事实

动态观察并分析市场经济的逐步确立和壮大对当代中国官僚制的理性化所产生的影响，可依据的典型事实集中来自改革开放后国家持续的行政体制改革。一方面，40多年来的行政体制改革不断以国内经济发展的新变化和融入全球开放市场体系的新格局为面向，市场经济与官僚制组织在这一过程中紧密互动，构成了独特、持久、连贯的经验素材。另一方面，行政体制改革涵盖当代中国国家治理体系中的党政军群机构，涉及各个职责条线，也贯穿各个行政层级，将国家力量中的官僚制组织悉数囊括。相比于以“政府职能转变”等叙事逻辑来串连事实，行政体制改革能够在“政党—国家”情境下捕捉到官僚制组织更加全面、更具特征性的变化（于君博，2018；顾昕，2019）。

在官方话语体系中，行政体制改革对中国的全面深化改革发挥着牵引作用（中共中央和国务院，2020）。2002年党的十六大宣告，中国的社会主义市场经济体制初步建立。以此为大致分界，之前的行政体制改革主要回应对市场经济体制的培育和确立，之后的行政体制改革主要回应深化和完善已确立的市场经济体制。尤其是市场经济所带来的高速增长在2014年前后转入新常态，更推动其后的行政体制改革呈现出新的特征。由此，本文将行政体制改革的典型事实划分为培育市场经济体制、完善市场经济体制和新常态三个阶段，并渐次呈现其中市场力量重新形塑官僚制组织行动逻辑的过程。

（一）培育市场经济体制的阶段

在2002年之前，中国主要发生了1982年、1988年、1993年和1998年共计四轮大规模推行的行政体制改革。值得注意的是，在启动其中每一轮改革的中央文件名称中，“机构改革”都是核心词。这同2002年后启动改革的中央文件中“行政管理体制和机构改革”的措辞存在明显区别。专注于“机构改革”到操作层面则体现为，整个官僚制组织在“政党—国家”的驱动下不断精简、整合自身的职能分工，从而为经济和社会领域内市场力量的培育、成长腾出空间，破除阻碍。以中央和地方政府内的官僚组织为例，国务院层面的部、委、直属机构和办事机构由1982年机构改革前的98个，几经调整，逐步裁减、合并为1998年机构改革后的52个。更为真切的是，不仅国家计委、经委这些全面控制经济微观运行的机构及其职能被撤销，煤炭、冶金、机械等代表国家在专业领域进行生产控制的机械工业部也在2000年年底全部退出历史舞台。与此同时，中央层面的机构精简一般会在下一年度由省级层面相应予以落实，市县乡则基本在再下一个年度内完成实施，自上而下、全面覆盖的改革落地模式逐步形成。而且，1982年和1988年的两次改革还是党中央与国务院机构改革相结合的，逐步形成了党的十三大报告中以“实行党政分开”来推进“进一步下放权力”和“改革政府工作机构”的路径。所以，党政体系和各个层级内官僚制组织的联动精简、重组，成为改革开放后前20年间行政体制改革内容的核心，其过程是国家推动下官僚组织经济管控范围“计划—双轨—市场”且战且退式的收缩，其结果是为市场经济力量的发生和壮大提供独立的、结构性的空间，初步重塑了国家及其官僚组织与市场力量间的边界。

本文对该阶段行政体制改革典型事实的叙述，首先基于梳理、概括同期的改革文件线索和相关经验研究共识（王亚南，2017；高尚全，2013；人民出版社，2013；习近平，2018），同时也在案例研究的理论抽样框架下形成了对话韦伯、马克思直至王亚南经典作品中传统官僚制转型议题的接口，即“官僚组织经济控制能力及意愿的放松”和“市场、资本力量的兴起”这两个自变量的“复现”。韦伯笔下服务于欧洲专制王权的官僚组织同王亚南书中王朝开创初期的文官组织一样，都会迫于支持战争或战后恢复的财政需要，选择节制领主经济和土地兼并行为，并约束自身的经济干预来为新兴资本和市场繁荣提供空间与确定性，就此打开传统官僚制新的理性化进程的窗口。由此得到启示，即便暂时搁置关于改革前的中国官僚制组织究竟是习得了“科学主义的理性计划经济”还是实际发展出了在国家社会主义（state socialism）庇护下更隐蔽的差序格局的争议（Walder，1988），给定改革开放新开启的约束官僚组织干预和培育市场力量的机会窗口，行政体制改革都具备了观察、分析当代中国官僚组织与制度的理性化进程的典型价值与意义。

（二）完善市场经济体制的阶段

党的十六大宣告中国的社会主义市场经济体制初步建立，实际上是官方话语对在世纪之交初步形成新的国家与市场边界这一事实的确认。按照韦伯的理论，市场力量的出现、新的边界的形成会导致社会结构更加复杂。而边界两侧的主要组织——企业和国家力量中的官僚制组织，都会寻求确定性和“可计算的规则”在边界内维持运行，并跨越边界同其他组织展开合作，从而适应社会结构的复杂性。遵循这一逻辑，市场力量首先要寻求的就是边界的清晰与确定，因此必然要求国家对市场的规制行为的规范化，并在操作层面指向对行政审批权力的法治约束。同时，不论是主动完善市场经济体制，还是被迫回应市场的呼声，国家都需要依赖官僚制组织进行高效的市场监管。但以审批代替监管（“以批代管”）不仅是当时官僚制组织履行监管职能的通行策略，而且林立的审批事项中所衍生的专业性知识，还加剧了部门分割和上下级信息不对称。这恰恰是权威碎片化和组织效率低下的主要成因。为此，2003年开始的行政体制改革首先对中国社会更加复杂的结构做出回应：议题在此前的“机构改革”前，增加了“行政管理体制改革”。具体而言，审议通过此次改革意见的党的十六届二中全会会议公报（中国共产党第十六届中央委员会，2003）中有如下一段表述：

全会强调，行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。要充分认识行政管理体制和机构改革的重要性和必要性，按照十六大提出的要求深化改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。

第一句话表明国家官僚制组织的改革既是市场经济力量推动的，也是国家政治体制改革所要求的。在执政党看来，分析当代中国官僚制组织的行为，不可能在只有政治力量和官僚制组织的结构空间内进行，市场力量亦不容忽视。这种表述同时也让本文此前在对话典型理论环节提到的那种基于政治合法性冲突逻辑判定当代中国官僚制难以获得理性化发展空间的观点，很难自圆其说。第二句话中对改革内容的概括，作为统领的是“转变政府职能，改进管理方式”，机构改革已经从宣告国家和官僚制组织力量退出的“主角”和“投入”，变为国家和官僚制组织在权力边界内优化行为的“配角”和“产出”。所以，观察市场经济体制完善时期官僚制组织的典型事实，需要超越机构分合及名称的变换，深入中观层面官僚制组织内部各个分支的职能设定层面，聚焦于行政审批权的存废增减，以及由其衍生的规章制度清晰化、部门权责明确化。

从20世纪90年代末开始，中国沿海地区的地方党政体系就已经开始在“招商引资”、提升“软环境”的压力下（Yang，2004），尝试摸清并压缩分布于官僚制组织各个层级、各个部门的审批权、许可权及其收费标准和事项。基于地方经验，面对加入世贸组织后升级的市场压力，中央政府于2001年9月成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，由时任中央政治局常委、国务院副总理担任领导小组组长。改革的焦点开始从领域退出逐步转向依职能优化。随后10月，国务院公报《关于行政审批制度改革工作的实施意见》通过全国电话会议发布。其中，国务院各部门被要求“对本部门的行政审批项目进行彻底清理，填报行政审批项目登记表”，并“逐项研究提出取消、保留、下放或转入市场机制运作的处理意见”；各省、自治区和直辖市则需由主要领导负责，配备专职人员，在前期试点和国务院各部门改革基础上，“进一步加大工作力度”（监察部等，2001）。到2002年8月底，当时中央政府层面的4159个审批事项的部门分布、适用领域、设立依据得到厘清和公布。同年11月，国务院公布了首批789个取消行政审批事项的清单，开启了持续、分批地取消行政审批事项和下放行政审批权的工作。在地方层面，以广东省为例，在接到国务院公告后开始的清理工作共统计到分布在49个省级部门的1638个审批事项，相应取消了318个审批事项，并下放了132个审批事项（Yang，2004）。

迄今为止，行政体制改革中行政审批事项的清理、取消和下放仍在不断进行。伴随经济、社会领域新兴行业和事务的发展，规制与监管也不断迫使国家增设新的审批事项。因此，市场经济完善时期开启的行政审批权改革的分析价值，并不仅在于行政审批事项的数量增减以及相关办事规章制度、部门权责划分的重新梳理，更重要的是其传递出的将官僚制组织所掌握的权力及其依据可计算化的理念。而且，通过颁布实施《中华人民共和国行政许可法》，前述可计算化的理念获得了法治保障，从而得以透明、持续和渐进地被推向全国各地和基层。

（三）新常态后的改革阶段

十余年间的行政审批权改革试图在此前国家与市场间边界逐步确定后，让企业更加明确需要经过哪些部门（权责分工）、哪些层级的监管（规则流程），才能进入市场领域，并在其中自主运行。同时，也试图让国家更加明确各部门各层级的官僚制组织究竟为成为市场主体设置了哪些门槛。对比20世纪80、90年代的行政体制改革，市场经济完善时期的改革正在让国家与市场间的边界更加可计算、可操作。21世纪的第二个十年开启后，中国经济的发展进入新常态，市场“增量”空间的拓展愈发困难。这一时期的行政体制改革更加注重降低市场主体在“存量”空间运行的成本来激发其活力。因此，其追求可计算性和可操作性的特征更加鲜明。

新常态时期的行政体制改革首先经过初期的简政放权和推动各部门各层级的政府清理、公布标准化的“权力清单”“责任清单”“公共服务清单”，实现了对此前行政审批权改革的承接和巩固。2015年5月，此后统领这一时期行政体制改革的“放管服”概念被提出，具有明显的将“转变政府职能”的理念推向操作化的特征，同时强调“简政放权要从政府部门‘端菜’变为人民群众‘点菜’”（李克强，2015），通过回应市场和社会力量的需求，驱动官僚制组织绩效提升的逻辑更加清晰。在实践层面，地方政府于世纪之初尝试建立行政服务中心、政务超市等“一站式”审批中心的做法，不仅更加普及，而且进一步发展出一窗受理、网上受理、并联审批、联合验收等政务流程创新（Zhu and Zhang，2019）。这些做法是以给定的审批事项为约束，首先提升办理审批所需的流程、材料、耗时、成本的确定性和可计算性，然后通过合理优化流程来通盘压缩“制度性交易成本”。在国家监管可削减的范围逼近天花板时，市场主体就会寻求以更低的成本来获得必须获得的行政审批，从而倒逼国家驱动官僚制组织将效率提升的重点从权责设置升级、细化到流程再造。2017年6月，党中央、国务院提出“放管服”改革要“啃政府职能转变的‘硬骨头’”，要“为促进就业创业降门槛……为各类市场主体减负担”（李克强，2017）；2018年6月，进一步提出“推动政府职能深刻转变”（李克强，2018a）。从流程视角看，改革的要求已经操作化到“企业开办时间再减一半，项目审批时间再砍一半，政务服务一网通办，企业和群众办事力争只进一扇门，最多跑一次”（李克强，2018b）。2019年6月，提出打造“市场化、法治化、国际化营商环境”（李克强，2018c）的目标。同时，借鉴世界银行基于企业全生命周期行政负担测量的营商环境评价指标体系，由国家发展改革委牵头，逐步在市级层面开展营商环境试评价。试评价所依据的指标体系不仅在18个二级指标上覆盖涉及企业生命周期的各个政务环节，更重要的是对单个政务环节的评价标准基本统一围绕“流程数量、材料数量、耗时长短和便利度（网上办理程度）”展开。从2020年开始，“放管服”改革越来越聚焦在商事制度、工程建设审批制度等营商环境的关键组成环节重点推进，但以降低流程的复杂程度、耗时和成本为指挥棒，推动各“条”“块”提升工作效率的逻辑，始终得到遵循。

（四）小结

韦伯的历史社会学分析开创了现代社会科学研究以“结构”为先导和框架解释复杂社会现象的范式。秉承这一范式，对话改革开放以来我国行政体制改革三个阶段的典型事实，可以发现：培育市场经济体制首先改变了原有“全能国家”的结构，引入了市场力量，并在逐步建立国家与市场间边界的过程中确定了市场力量与官僚组织力量的相对位置；市场力量的壮大，内在要求可计算和更加确定的风险控制与效率提升，从而进一步推动国家明晰、澄清企业得以进入市场边界并受到保护所需跨越的“门槛”，不断规范、约束官僚力量手中的行政审批权；一旦结构中边界与门槛的位置、数量相对稳定、清晰，企业会被同样的内生力量驱动，继续寻求量化并降低跨越边界和门槛所需的成本，从而促成了新常态时期“放管服”改革的精细化特征（见图1）。相映成趣的是，一经深入特定时期行政体制改革的细节，又总可以捕捉到此前典型理论中所描述的“非理性”的官僚组织图景——政治力量干扰“政府—市场”关系、政商关系亟待“亲”“清”，“以批代管”的问题屡禁不止，负面清单的推行举步维艰……当代中国官僚制浮现出渐进的“理性化”与顽固的“非理性化”间充满张力的共存。

鉴于篇幅所限，本文无法在此展开对前述“共存”的辨析。本节的旨趣在于建构起中国行政体制改革与市场经济发展间宏观、纵贯的互动演进事实，并以此对话韦伯关于现代官僚制兴起成因的经典分析，从而将学术界围绕改革开放以来中国官僚制理性化进程的研究从应然层面的“可能性”探讨，推进到实然层面的“完成度”观测。在观测过程中，研究者没有对官僚制组织行为的可计算性诸表征（如考录培训、照章办事、权责明确、回应问责等）进行列举分析，而是将其概括并重新表征为国家与市场边界的确立、明晰直至跨越边界成本的可测量。研究发现表明，以往40多年间持续的行政体制改革，不仅在结构意义上引入了官僚制理性化的发生动力和空间，而且在演化意义上实现了官僚组织行为可计算性的累积与强化。中国的官僚组织与制度已然身处由市场、技术、国际化共同驱动的理性化进程之中。

4 讨论

不同于马克思的经济基础决定论，韦伯认为早期文化和观念上的差异才是决定理性化和现代化程度的关键。但是，韦伯在自己的官僚制理论中对资本主义和市场经济在现代理性官僚制诞生过程中的重要贡献的肯定表明，传统官僚制的理性化是一定可以从市场力量的壮大及其引发的社会结构变化中获得自身理性化的动力和空间的。然而，这却需要历史契机来迫使控制传统官僚制的政治力量接纳市场力量。王亚南就此评论道，不论是“唐宋以来的缓慢而确实的社会经济进步”，还是鸦片战后“模仿资本主义各国”的转型过程中出现的种种混合经济形态，“那诸般进步因素或条件，仍很难广泛地、自发地形成为一个足够突破既成社会统治关系的新生力量，同时，那种既成的社会统治关系，对于一切进步因素，也并不曾丧失其分化、软化或使对立物转变为其附属物的机能”（王亚南，2017）。悠悠千载，中国传统官僚制的理性化缺少的是打破政治窒息的经济发展契机。

转向当代，对话中国官僚制研究的典型理论却发现，其中有意同韦伯展开对话的研究，更多受到他的“文化与观念决定论”的影响，侧重于澄清“政党—国家”体制内政治力量和官僚制力量间依然存在无法调和的合法性观念冲突，反而忽视了这一时期政治力量同市场力量间的正向互动，以及这种正向互动为官僚制力量理性化提供的契机。过度强调政治与官僚制的合法性冲突，便意味着当代中国官僚制的理性化是先天“受限的”、缺乏必要的基因，由此便专任“非正式制度”“差序格局”（费孝通，2004）等非理性化特征来定调当代中国官僚制的演进方向。相比之下，本文对话当代中国官僚制发展的典型事实，并不是要否认我国官僚制的理性化进程是“受限的”，也不是要把学术研究的“理想型”当作线性历史观下的理想目标，并试图美化推动理性化的力量或者任何理性化的进展，而是试图用韦伯理论中未被已有研究重视的视角，重新串连并呈现当代中国官僚制发展的既有经验，从而获得对中国官僚制组织发展路径更丰富、更动态、更准确的理解。“受限的”理性化并不意味着它无法实现“有限的”发展。改革开放以来，由于“政党—国家”中核心的政治力量对市场力量总体报以接纳、鼓励和持续回应的态度，庞大的官僚制组织实际上在政治力量自上而下和市场力量自下而上的“夹击”下，逐渐退出对社会的全面控制，为自己的行为划定边界；然后，又力图使边界更加清晰，使进入边界所需跨越的门槛更加确定，直至追求不但要清楚门槛的数量，还要清楚门槛的高度，从而可计算地降低跨越门槛所需要的成本。通过对话中国行政体制改革中的这些典型事实，中国官僚制组织追求可计算、可操作、标准化、确定性的理性化路径逐渐浮现。与此同时，企业和公众在同官僚组织打交道的过程中，更多感受到韦伯所说的“无须看人下菜”，或者通常所说的“办事不求人”。

当代中国官僚制组织在本文中面向市场力量时的“有限”理性化，及其在典型理论中面向政治力量时的“有组织混乱”，两种相反却共存的状态形成了强烈的张力，也呈现出有价值的研究方向：中国官僚制的理性化是“未尽的”而不是“未前进”的，它所能持续的时间、所能达到的高度、所能产生的影响，将取决于官僚制力量、市场力量和政治力量更长期的消长互动。官僚制力量可以因政治力量需要培育、联合市场力量而持续理性化，但也会在理性化不断加深的过程中，同市场力量一起，愈加独立于政治力量的影响和控制，从而成为政治力量的反制，乃至引来政治力量对其理性化进程的瓦解和中断。遵循这一逻辑，在政治力量强大的国家传统中，官僚制的理性化必然历经波折，即便得以启动也往往中断、反复，黄仁宇、孔飞力、王亚南等学者眼中的中国官僚制便长期处于这种状态。而一旦官僚力量与市场力量的捆绑得以借助历史机遇逃出政治力量的股掌，官僚制理性化中的专业化、去人格化特质便同市场经济里的分工协作、规模经济特征融通互长，发育出政治力量难以企及的效率与技术优势，不但可以在国家治理中同政治力量分庭抗礼，甚至最终将国家与社会同构为官僚组织，形成操控一切的理性化“铁笼”。这成为韦伯笔下现代官僚制的远景，也是他的“官僚制之问”中不安与悲观的缘由。为了挣脱“铁笼”，韦伯（2021）在演讲《以政治为志业》中充满争议地呼唤魅力型政治领袖的回归，倡导凭借责任伦理来约束、引导心志伦理背后的理性化力量。那么，以韦伯观点的回归视之，改革开放后中国官僚制的“未尽的理性化”进程，不仅具有分析传统官僚制现代化转身的典型意义，更提供了稀缺的“中间地带”来观察强势政治与理性官僚制间的博弈演化。本文虽然为前者提供了新的视角和素材，却未及展开对后者的严肃探讨，希望将其留作未来研究的目标——以中国为案例，研究官僚组织这种迄今为止人类最重要的组织形态中的重大理论问题，充满着令人期待的可能性。

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（本文编排：学君）

（因排版限制，注释和参考文献略）

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