其他
冯晓青：数字经济时代数据产权结构及其制度构建
作者：冯晓青（中国政法大学教授，法学博士）
出处：《比较法研究》2023年第6期
目次
一、引言
二、数字经济时代数据的重要地位
三、结构性分置下数据产权结构的内容解构
四、数字经济时代数据产权的制度构建
五、结论
01
当前，大数据、人工智能、区块链等现代新型技术及其产业化应用，深刻地改变了产业结构和市场竞争方式，数字经济也应运而生。数字经济是知识经济发展的高端形式，也是第四次产业革命形成的重要标志。在数字经济打造和发展中，数据则成为其最为重要的生产要素。在数字经济和大数据时代，数据的地位和作用得以大大提升，不仅成为日益重要的生产要素，而且通过加工、交易、流通和使用，能够极大程度地赋能实体经济，增强市场主体的竞争力。基于数据承载主体和涉及的利益关系的复杂性，以及明晰数据权属对于促进数据生产和流通、实现数据经济社会价值的重要性，建立数据产权制度、完善数据产权保护和利用规则变得刻不容缓。在2017年的十九届中央政治局第二次集体学习时，习近平总书记即指出，“要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度”，对建立数据产权制度的重要性给予了充分肯定。特别值得指出的是，2022年12月发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“《数据二十条》”），不仅明确了数据产权基础制度的总体要求，而且提出了“结构性分置的数据产权制度”的政策框架，尤其是“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”从数据动态流动角度奠定了数据产权制度的基本构架，是指引我国数据产权制度构建极为重要的规定。本文也将充分吸收《数据二十条》的规定，探讨如何构建我国数据产权制度。
数据产权制度，是数字经济催生的时代重大课题。本文将立足于数字经济时代数据的重要地位，试图深入探讨和揭示数据产权结构及其制度构建。
02
数字经济时代离不开数据的生产、交易、流通和使用。探讨数据产权问题，需要从最基本的数据的内涵入手。
（一）数据的概念与特征
“客体是私权的构成要素和载体。”数据无疑是数据产权的客体。关于数据的定义，我国数据安全法第3条明确规定，数据是指“任何以电子或者其他方式对信息的记录”。对于数据概念的认识，可以从其与信息的关系方面加以理解。一方面，数据和信息不是同一概念，在研究数据产权问题时，尤其需要对此加以区分。另一方面，数据和信息之间又具有十分密切的联系。具体而言，数据作为对信息的记录，是信息的载体，数据与信息之间是记录与被记录、形式与内容的关系。在本源意义上，数据是企业、个人等相关主体从事相关活动所留下的原始的、客观的记录，信息则需要通过一定的经济技术手段对已有数据进行加工和整理，以获取其实质性价值内涵。明确数据和信息的辩证关系，有利于加深对数据确权和授权等数据产权基础性问题实质内涵的认识。数据与信息的特定联系决定了在构建数据产权制度时必须以信息作为实质内容。
数据的特征则体现于：其一，非独占性与非竞争性。数据尽管来自于数据主体的生成或开发，但其本身具有非独占性，不能像有形财产一样通过直接“占有”等形式取得具有绝对权意义上的财产权。这一特点也决定了数据本身具有非竞争性，尤其是某一主体获取的数据，不能排除其他任何人以相同或者不同的方式予以获取。正是在这一意义上，数据产权不宜简单地借用物权方式予以确权，也不能简单地采用“所有权”之类的确权方式。其二，非消耗性。这一特定主要是针对消费者对某一数据的消费，并不会导致数据数量减少和质量降低；相反，基于数据的反复利用和交易，数据反而能够释放更大的价值。其三，稀缺性。基于数据挖掘和生产需要付出成本和时间，在某一特定时间，数据的数量具有有限性。其四，价值性。数据的价值性主要体现于其具有经济价值，具体包括使用价值和交换价值。不仅如此，数据本身的累积性使得数据价值因使用、流动而得以体现。其五，可支配性。数据的可支配性是指数据从产生到流通、交易、使用的全过程中都受到相关主体的实际管领、控制，数据是在人们的相关数据行为支配下实现流动与共享等目的的。
从数据的以上特征可以看出，其与知识产权客体的特征存在较大程度的重合性。也正是在此意义上，数据产权结构与制度构造，并不完全排除借用知识产权法相关制度加以界定。不过，就一般意义上的数据而言，其与知识产权客体依然存在一定的差异性。例如，同一数据上承载的主体和相应的利益关系更为复杂，现行知识产权客体具有法定性，数据不可能都纳入知识产权客体范畴。
（二）数字经济时代数据地位的嬗变：从符号信息到数字化财产
相对于传统的农业经济和工业经济，数字经济引发了全球技术革命和产业革命的浪潮。正如习近平总书记指出：“数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量”；“数据作为新型生产要素，对传统生产方式变革具有重大影响。数字经济具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，不仅是新的经济增长点，而且是改造提升传统产业的支点，可以成为构建现代化经济体系的重要引擎”。
数字经济的凸显和迅猛发展，对于我国经济社会发展和产业竞争力的提升具有十分重要的影响。数字经济发展也引发了在国际范围内新一轮产业革命和产业竞争。无疑，我国为在新一轮产业革命和产业竞争中占据优势，需要大力发展数字经济。党的二十大报告即指出：“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”
在数字经济时代，数据则成为最为重要的资源之一。数字经济发展需要充分发挥数据资源在促进产业结构升级、经济发展方式改变中的基础性作用。习近平总书记在2017年举行的十九届中央政治局第二次集体学习时即指出：“要构建以数据为关键要素的数字经济”。数字经济不仅充分需要利用大数据、云计算、人工智能、区块链、物联网等技术手段，而且需要以激活数据潜能、开发和挖掘数据经济社会价值为导向。
在数字经济背景下，数据日益成为重要的生产要素。“数据作为新型生产要素，对传统生产方式变革具有重大影响。”从新型生产要素的角度认识数据在数字经济中的重要地位和作用，也是从产权结构和制度构造层面深入理解开发、保护和利用数据重要性的重要方面。从人类社会发展阶段来说，每一个时代都有与经济社会发展阶段相适应的生产要素。众所周知，在农业社会，土地和劳动力是最重要的生产要素。到了工业社会，在上述基础之上，知识、技术和资本的重要性凸显并逐渐成为生产要素。在当今的数字经济和信息网络环境下，信息革命导致数据成为新型生产要素。实际上，这也可以从经济学相关原理的角度加以认识。新制度经济学的重要代表约翰·加尔布雷思认为，人类社会发展的每一阶段都存在一种最重要和最难以替代的生产要素。在不同时代，生产要素具有动态性和历史性，其涉及在商品生产过程中所投入的各种类型的经济资源。在数字经济时代，数据成为新型生产要素，对此在中央和国务院政策性文件中予以确立。数据作为生产要素，无疑大大提升了其在数字经济中的地位，这也使得“数据确权”“数据产权”等问题成为不得不面对和回答的重大时代课题。
需要注意的是，在讨论数字经济时代数据成为新型生产要素问题时，应当区分“数据”与“数据要素”。在生产要素的意义上，数据成为生产要素实际是指在原始数据、数据资源的基础上通过投入一定的时间、资金和劳动，对数据进行加工、清洗、整理、交易、应用并与实体经济结合，进而能够促进生产力提高和物质财富增加。有观点即从“生产劳动成果”的角度看待数据，认为数据本身需要通过生产才能获得，如对信息进行采集、生产和适当的数字化，并非天然存在。笔者认为，从数据的动态流动和加工、使用等投入劳动的角度认识数据作为生产要素的深刻内涵，对于认识数据产权属性及其制度构建具有重要意义。
此外，数据作为数字经济中重要的生产要素，还可以进一步从数据的劳动对象和劳动工具的价值属性方面加以理解。数据的劳动对象价值属性体现于数据具有价值和使用价值，如其可以通过收集、整理、清洗、加工、应用等形式产生相应的价值和使用价值；数据的生产工具属性则体现于市场主体能够将其与其他生产要素相结合，提高劳动生产率，促进社会物质财富的增加。上述观点进一步表明，数据作为数字时代新型生产要素的实质在于，数据需要通过与“劳动”结合，才能释放其价值效能。这也从一个侧面透视了在数字经济时代数据确权的重要性。对此，下文将予以继续探讨。
（三）数字经济时代数据在财产权制度中地位的凸显
从马克思主义基本原理看，经济基础决定上层建筑。数字经济的凸显必然会对现行法律制度提出巨大挑战。在数据成为数字经济中重要的生产要素的背景下，数据从过去单纯的简单的符号化信息嬗变为数字化财产，凝聚着巨大的经济社会价值，这使得数据确权和数据产权问题不可回避。原因在于，在一定的经济形态存在与特定生产方式相适应的产权制度，数字经济条件下数据成为生产要素对法律制度提出了数据确权的要求。在数字经济下，数据固然与传统的生产要素有别，但从马克思主义原理关于“生产要素流通交易以及价值创造的科学规律”的角度看，两者并没有实质性的差异。
数据财产化凸显了数字经济对法律制度的挑战。在数字经济下，数据财产化问题在法律制度上的回应体现为在法律制度上如何为数据确权。对此，我国学者存在截然相反的两类观点。第一类观点认为不应为数据确权，即主张数据的非确权模式。其理由在于，数据本身属于一种事实状态，数据主体完全可以施加物理上的控制或者通过合同约定实现数据行为，赋予财产权则会增加企业负担。第二类观点则认为，数据确权具有必要性，有利于发挥财产权的激励功能，明确数据权属，调整数据利益关系。但是，在具体的确权方式、权利属性和产权配置模式上则存在不同的观点。有学者总结包括财产权说、新型财产权说、人格权说、特许权说等观点。这两类观点的重要区别在于，非确权模式强调数据主体对数据具有实际控制能力，寄希望于通过数据主体采取事实管领和控制以及技术手段等方式排除他人的妨害。数据确权模式则重视赋予数据所有者、控制者以一定范围的财产权以激励数据行为，并排除他人妨害。因而，上述两种观点又可以被称为数据“实际控制说”和“数据设权说”。
笔者认为，数字经济大大提升了数据的地位，不仅体现于数据成为新型生产要素，而且体现于数据在财产权制度中取得了一席之地。在数字经济下，对数据予以确权、赋予数据主体相关的财产权具有必要性。相反，上述数据的非确权模式由于存在数据权属不明的问题，在数据的流动和开发利用中势必会模糊合法与非法的边界，也会影响市场主体对数据进行开发和利用的积极性。
在数字经济时代对数据予以确权，赋予数据主体以数据财产权，可以从马克思劳动价值论、洛克的财产权劳动学说以及法理学上的公平正义观等方面加以理解：
首先，根据马克思劳动价值论的观点，劳动者拥有劳动创造的价值。马克思的劳动价值理论深刻地揭示了劳动在创造商品价值和使用价值方面的重要作用。在数字时代，尽管人们的生产和生活方式发生重大变化，但马克思劳动价值论的观点依然适用。具体而言，数字经济中数据作为生产要素最终需要通过企业等市场主体投入劳动和时间，开发衍生数据，从而使其增值。法律之所以要为数据确权、保护相关数据主体的财产化利益，是因为数据生产者、数据处理者为数据的价值形成和累积作出了特定贡献。“正像自己的劳动实际上是对自然产品的实际占有过程一样，自己的劳动同样也表现为法律上的所有权证书”。在法律上明确数据主体的相应的权利，就具有必要性。
其次，根据洛克的财产权劳动学说，劳动者因为付出劳动而对其劳动成果享有财产权。针对数据主体进行的数据行为而言，由于数据价值和交换价值的形成有赖于投入相关劳动和时间，数据主体对于相关数据资源、数据集合和数据产品应当享有相应的财产权。以数据处理者为例，有观点即指出其投入的劳动包含以下两方面内容：其一是数据处理者直接投入的脑力劳动和体力劳动，其二是数据处理者借助于软件程序等工具实现对数据的处理，这种投入数据处理的物化劳动成果能够实现保值增值。借助于洛克的观点，同样可以理解赋予数据财产权的合理性。当然，洛克财产权劳动理论主要针对的是有形财产。不过，由于该理论施加了“为他人留下足够好、同样多”的条件，而数据本身具有前述非排他性和非消耗性，可以认为该理论能更好地佐证赋予数据财产权的合理性。
最后，根据公平正义的法理观，赋予数据财产权也具有合理性。公平正义是法律的基本价值和要求，也是法律制定和实施的基本要求。就数据赋权问题而言，同样需要遵循公平正义这一基本的法律原则和理念。一方面，数据主体所持有的数据无论以何种形式表现，一般都具有一定的经济社会价值，例如数据资源本身具有价值，在数据资源基础上对数据进行二次开发而形成的衍生数据则具有更大的价值和交换价值。另一方面，数据价值的形成，特别是与其他生产要素进行结合而形成的数据产品，需要投入一定的时间、劳动和成本。如果不对持有数据的主体赋予一定的财产权利，数据主体就只能通过合同、技术手段等形式予以约束。这些保护形式和自力救济固然能在一定程度上保护数据主体的利益，但基于排他性的缺乏而很难阻止他人实施不正当竞争行为。因此，基于公平正义的法理观，也应赋予数据主体一定形式的财产权。
03
数据产权的结构性分置制度，是《数据二十条》规定的数据产权构造的核心内容和重要创新。针对“建立保障权益、合规使用的数据产权制度”，《数据二十条》明确规定要“探索数据产权结构性分置制度”，“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。显然，这一产权构造立足于数据产生和流动的自然特点，侧重于从数据的动态流动过程和相关数据行为规范数据的产权归属，而不是从静态的产权归属层面加以界定。这一界定数据产权的范式，能够契合数字经济环境中数据流动的自然属性以及数据作为社会资源需要在流动中实现保值增值的价值意蕴。基于结构性分置的合理性和重要性，本文对于数据产权结构及其制度构建的进一步研究，也主要以其作为界定数据产权结构的基本思路和框架。
（一）结构性分置下数据产权的整体架构
数据产权构造的核心问题是数据产权结构的界定及其运行。数据产权结构，属于一般意义上的产权结构的范畴，而产权结构可以认为是“在特定考察范围内，产权的构成因素及其相互关系和产权主体的构成状况”。上述数据产权的结构性分置则可以理解为根据数据要素的来源、生成特征以及数据价值实现方式和路径等，分别界定数据资源持有者、数据加工使用者和数据产品经营者等数据主体所享有的财产权益，旨在强化对数据财产权益的保护并促进数据要素的利用与数据价值的释放。《数据二十条》强调建立“公共数据、企业数据、个人数据”的分类分级确权授权制度，这也明确了结构性分置下数据权利客体的不同类型以及相关的数据主体。
结构性分置下的数据产权构造的合理性还在于作为数据权利客体的数据不同于一般意义上的具有有形、可直接占有的物权客体的特性，难以借助于简单的“一物一权”模式界定数据财产权。正如有学者指出，数据包含了复杂的权益类型，各种权益呈现网状结构，以所有权为基础的权利分离理论难以对其加以解释。该观点还建议建立数据产权保护的“权利束”概念。尽管对此主张存在一定的争议，超越传统的物债分离、一物一权的观念，认识数据产权构造的特殊属性的观点依然具有重要的启发意义。
同时，结构性分置下的数据产权构造强调数据的流动和数据商业化过程中的权属关系确认与利益调整。从产权经济学的角度看，数据产权制度的构造，就是要优化配置数据生产、流通、应用过程中的数据资源，并通过动态运用更好地实现数据价值，释放数字经济红利。基于前述数据本身的非竞争性和非排他性特征，处于流动中的数据具有较强的外部性。针对外部性存在的负面效果，处于数据流动不同阶段的持有者本身难以解决，而需要借助立足于数据流动和动态调整的数据产权制度加以保障，以激励数据要素供给，提高数据资源的使用效能。从这个意义上看，数据产权构造扎根于数据的流动和商业化利用，实现数据要素产品到商品的飞跃，能够更好地实现数据的价值。由此可见，结构性分置下的数据产权结构，确实契合了数字经济中需要充分发挥数据作为生产要素的要求，这也说明一定经济形态下对社会资源和财富的产权配置需要适应相应的经济发展形态的规律和要求。
（二）结构性分置下数据产权的配置：基于数据动态流动的构建
如前所述，《数据二十条》提出了“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。对于上述“三权分立”模式，迄今为止仍然缺乏全面的政策规范，学界对这一问题的探讨尽管成果不菲，但尚未形成共识。基于上述产权构造模式的重要性，有必要对之进行深入探讨。
1.数据资源持有权
数据资源持有权，顾名思义，是指数据资源持有者对其持有的数据所享有的在事实上进行管控和使用并排除他人擅自使用的权利。有学者将其界定为“权利人就其合法持有的数据集合排除他人侵害之权利。笔者认为，该定义明确了持有数据的合法性与持有权包含排除他人非法侵害的内涵。不过，数据资源不限于“数据集合”，还包括作为原始数据意义上的数据资源。原始数据意义上的数据资源，涉及数据来源者的数据资源权属问题。从数据生成和流动的规律与基本要求看，数据源是数据流的基础，数据不能凭空产生，其必然存在某种来源。基于此，一般也认为在数据确权和产权构建方面，数据确权的初始配置应当立足于原始数据提供者，数据生产者对于原始数据应享有数据资源持有权。国外也有学者主张数据权的初始配置为数据生产者，该生产者对生成数据的设备负有一定的财产责任。
《数据二十条》明确规定，要“充分保护数据来源者合法权益，推动基于知情同意或存在法定事由的数据流通使用模式，保障数据来源者享有获取或复制转移由其促成产生数据的权益。合理保护数据处理者对依法依规持有的数据进行自主管控的权益”。一方面，该规定明确了数据来源者合法权益受法律保护的地位，确认了数据流通建立在知情同意与法定事由等合法合规基础上，同时明确了数据来源者对其促进产生数据的获取权与复制权。这一规定，旨在明确和协调数据来源者与数据处理者的关系，防止因为数据流通而损害数据来源者的合法权益，保护基于个人信息而产生的隐私权等人格权。另一方面，该规定也明确了数据处理者自主管控其持有数据的合法权益。由此可见，数据资源持有权的主体涵盖了以采集数据、提供原始数据为特征的数据内容提供者和进行数据处理的数据处理者。
值得注意的是，“数据资源持有权”，使用的是“持有权”的表述，而不是“所有权”的用语。这一表述与数据作为社会资源的属性有关，也与数据资源具有动态的流转属性有关。数据资源持有权强调对相关数据资源的持有而不是所有，意在突出数据来源者或控制者对数据资源的事实上的管领、控制，以及这类数据主体对于相关数据资源“占有”的合法性。此外，使用“数据资源”持有权而非“数据”持有权的概念，也体现了政策制定者强化数据产权构建中的数据源理论，以促进具有经济价值的资源利用。无疑，“资源”是一个经济学上的概念，强调“数据资源”有利于凸显数据作为生产要素的重要性以及数据产权制度构建中更好地发挥数据的资源秉性，激发数据经济价值潜能的意旨。此外，数据资源持有权的提出，有利于体现数据动态流转型特征，促使数据资源的流通，因为数据资源的持有并不排除对其合法有序流动。如后文分析的一样，促进数据流动是数据产权构建的重要原则。对此，有学者从静态确权无法承载动态的数据权益角度指出：“‘持有权’强调‘持有’是动态的，与数据的流动属性契合，数据权益随数据流通而流动，赋予数据权益的动态属性，形成动态数据与动态权益的对应。”其还同时指出，使用数据持有权的提法，还可以避免对于数据财产权的争议。对此，笔者认为，使用持有权而不是所有权的表述，能够避免基于数据承载的复杂利益关系而造成妨碍数据的正常流动。实际上，基于所有权强调占有和排他，《数据二十条》刻意淡化所有权，强化数据资源的动态流动性，暗含了数字经济背景下激发数据要素活力、赋能数字经济的用意。
2.数据加工使用权
数据加工使用权，是数据处理者对数据进行加工、使用的权利。数据加工使用权兼有“加工成数据”和“对数据进行加工”之义。不过，从数据流动的特点和数据产权规范的目的来说，数据加工只是数据流中的中间过程，加工后的数据目的也在于使用。从数据加工使用权的字面意义看，既涉及加工数据，也涉及使用数据，无论是加工还是加工后的使用以及对数据的直接使用，数据处理者都应当被赋予相应的权利，以通过赋权的手段促进数据的开发和利用，因为在数字经济中作为原始数据的数据资源要发挥其生产要素的作用，通常需要在对数据进行加工的基础上实现数据的保值增值，进而转化成生产力。
一般而言，数据加工使用是企业等市场主体通过数据清洗、整理、算法运算等技术手段并投入一定的资金进行的数据商业化行为。《数据二十条》不仅从分置式产权结构的角度明确了数据加工使用权的构架，而且明确了数据加工使用权的内容和实施原则。针对市场主体数据确权授权机制，其规定：“对各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报，加强数据要素供给激励。”该规定在明确数据采集者的数据持有权的同时，赋予了数据加工使用者使用和获取收益的权利。《数据二十条》还在“建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度”部分规定：“在保护公共利益、数据安全、数据来源者合法权益的前提下，承认和保护依照法律规定或合同约定获取的数据加工使用权，尊重数据采集、加工等数据处理者的劳动和其他要素贡献，充分保障数据处理者使用数据和获得收益的权利。”上述规定强调了数据处理者加工使用数据和因此获得收益的权利。毫无疑问，赋予数据处理者对数据的加工使用权，有利于激励企业等市场主体挖掘数据价值，开发数据衍生品，提高其数字经济中的竞争力，也有利于为全社会提供更多更好的数据产品，促进大数据产业转型升级。
由于加工使用的数据具有不同类型和品质，并且不同市场主体对数据进行加工和使用的方式和投入的成本有别，在赋予数据处理者加工使用权方面，不能一概而论，而应当根据对数据进行加工使用的程度（包括对数据加工使用的原创性程度）进行区分。原则上，加工使用程度越高、原创性越强，加工使用权的内容越丰富。如果加工后的数据集合具备某种知识产权客体的要件，如著作权法关于数据汇编而形成具有独创性的汇编作品，则可以纳入著作权法保护。实际上，上述关于数据加工使用权的保护，也体现出了数据产权保护中的比例原则，强调对数据主体的权利的保护程度与其相应的数据集合、数据产品的贡献度相匹配。
3.数据产品经营权
数据产品经营权，是从数据“产品”的角度赋予数据产品所有者的权利。关于数据产品经营权的定义，在我国地方数据立法中有的尝试作出明确规定。例如，《深圳市数据产权登记管理暂行办法（征求意见稿）》第2条将其界定为“对投入实质性加工和创新性劳动形成的数据衍生产品占有、使用、收益和依法处分的权利”。该规定明确了数据产品经营权的客体限于“数据衍生产品”，并且这种数据产品需要“投入实质性加工和创新性劳动”。可见，其对受保护的数据产品的要求较高。实际上，经过加工和分析等形式形成的一般性数据产品也值得被赋予经营权。《数据二十条》即规定：“保护经加工、分析等形成数据或数据衍生产品的经营权，依法依规规范数据处理者许可他人使用数据或数据衍生产品的权利，促进数据要素流通复用。”由此可见，数据产品经营权涵盖的客体不限于数据衍生产品，并且其强调数据产品经营者的许可使用权，旨在促进数据要素流动和价值实现。
从数据生产者的角度来说，数据产品作为“产品”的范畴，其应当享有所有权意义上的财产权。从所有权意义看，数据生产者享有对该数据产品的占有、使用、收益和处分的权利。其核心则在于对数据产品的支配和排他性，防止他人未经许可擅自使用。从前述《数据二十条》关于数据产品经营权内容的规定看，也强调对许可使用权的规范和控制。从数据流动和数据价值实现的过程看，数据产品的生产最终需要进入数据市场，实现从数据产品到数据商品的转化。也只有这样，才能真正凸显数据要素在市场经济和数字经济中的作用。作为规范数据行为、调整数据关系的数据产权制度显然需要在数据权利配置上有利于实现数据产品向数据商品的转化。为此，设立数据产品所有者对其数据产品的经营权是必要的。
数据产品经营权概念的提出，表明了数据流通和价值实现需要保障数据产品所有者利用数据产品从事经营活动并获得盈利，体现了数据产权构建扎根于数字经济和市场交易环境中，以及维护数据产品所有者权益的深层考虑。在实践中，数据产品是获得授权处理相关数据的企业等市场主体对其投入劳动和投资形成的。数据产品经营权的获得一般来自于数据资源持有者授权许可使用相关数据，其在法律规范上体现于由法律直接规定或者合同约定。从这个意义上看，数据产品经营权的实现，需要妥善处理好与数据来源者和数据加工使用者的权利义务关系，尤其是前述《数据二十条》所规定的依法依规规范许可行为。
（三）结构性分置下数据产权的配置：基于不同类型数据主体的角度
如前所述，产权结构还涉及产权主体的界定。原因在于，无论如何配置数据产权，最终需要落实到拥有、控制和使用数据的主体。基于此，《数据二十条》明确公共数据、企业数据和个人数据分类分级确权授权机制。对于结构性分置下数据产权的配置，因而需要进一步从数据类型和相应的数据主体的角度加以探讨。
1.公共数据产权配置
公共数据是数据体系中的一种十分重要的类型。从《数据二十条》关于公共数据确权授权机制的规范看，其是指“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据”。结合相关地方立法关于公共数据定义的规定，可以认为公共数据的主体包括党政机关、履行公共管理和公共服务职能的事业单位，为便于阐述，可分别称为党政机关和公共管理机构。从该定义可以看出，公共数据和“政府数据”、“政务数据”不完全等同。严格地说，“政务数据”相当于公共数据中的“党政机关”数据。
关于公共数据的确权授权机制，除了《数据二十条》，《要素市场化配置综合改革试点总体方案》《“十四五”数字经济发展规划》等政策性规范也有所涉及，具体涉及推进公共数据的开放共享、建立和健全公共数据资源体系等。比较而言，《数据二十条》作出的规定较为具体，故值得深入研究。具体地说，其规定的内容具有以下特点：
第一，明确了公共数据开放共享的基本理念、原则和限制。《数据二十条》规定，要对公共数据“加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破‘数据孤岛’”。公共数据与企业数据不同，其具有很强的公共利益性和公共属性，并且也是企业数据的重要来源。为了促进全社会分享数据红利，打造数字经济，对于公共数据的产权确权授权机制，应当将促进开放共享作为基本理念。同时，基于公共数据所承载的国家利益、公共利益和个人隐私等人格利益，以及数据主权和数据安全等重大问题，公共数据的开放共享也受到多方面的限制，并非等同于“公共领域数据”，因而也需要“强化统筹授权使用和管理”，妥善处理好开放共享和公开、流动的关系，以最大限度地维护国家利益、公共利益和公共数据承载的个人人格利益。例如，《数据二十条》要求不能开放依法依规予以保密的公共数据，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场。这方面规定的重要目的即“保障公共数据供给使用的公共利益”。
第二，明确了公共数据向社会提供的原则和方式。《数据二十条》规定：鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。上述规定清楚地表明：在向社会提供公共数据时应当保护个人隐私和确保公共安全，不得因此种提供而损害个人隐私和公共安全。在满足上述条件下，则应采取模型、核验等产品和服务等多种形式，基于公共数据的用途推进公共数据的供给。
上述规定还明确了公共数据无偿使用和有偿使用的边界，为公共数据在不同使用场景下的确权和授权机制提供了重要政策性规范。基于公共数据的公共性特征和承载的公共利益，以及公共数据主体的非营利性，公共数据的使用和向社会开放自然应当以无偿开放和许可授权为基本定位，尤其是对用于公共治理、公益事业的公共数据更应当在一定条件下无偿许可使用。同时，对于公共管理机构授权的市场主体向社会提供公共数据服务，由于该市场主体具有营利性，一般应当采取有偿提供的方式。只有这样，才能调动公共服务机构提供公共数据的积极性并确保所提供的公共数据的质量。同时，基于公共管理机构掌握公共数据的垄断地位，在向授权公共服务机构提供公共数据时，还需要注意防范公共服务机构滥用自身的市场支配地位，危害公平竞争。公共数据的有偿服务实际上就是公共数据的商业化利用。在实践中，如何划分公共数据商业利用保护的边界，明确其合法与非法的界限具有重要意义。
在公共数据的产权配置中，还值得探讨的是公共数据的确权原则。一种观点认为，公共数据应当归国家所有。其理由如“国家基于保护公共资源的国家责任而管理和维护公共数据”“公共数据具有公共财产属性”。笔者以为，基于前述公共数据主体的多元性，一概将其产权归属于国家似有不妥。尤其是就公共服务机构而言，其通过市场化方式向社会提供公共数据，对于公共数据的保值增值具有独到贡献，将这些公共数据归属于国家，不利于激励公共数据的社会服务和市场化供给。还有一种观点认为，公共数据中的政府数据应当属于“公有”。其理由如这类数据具有非排他性和非竞争性，“政府在数据确权上应该有特殊制度安排，由此才会有数据主权理论，即政府要在相当程度上监督数据私权利的行使”。笔者以为，将政府数据笼统地认定为公有也存在不足。实际上，无论是何种类型的公共数据，其都存在相应的权利主体，只是在这类数据基于公共性和公共利益等目的，在开放共享和利用方式上存在一些特殊限制。将公共数据中的政府数据纳入公有范畴，不利于行政机关对公共数据的控制和向社会提供，原因在于前述公共数据所承载的多元利益，绝不是简单地归属于公有所能解决的。
2.企业数据产权配置
企业数据，与商业数据更相关，其通常是指作为市场主体的企业在生产经营活动中收集、加工、采集的各类数据。企业数据与公共数据的公共属性明显不同，在数字经济中其作为企业所拥有的重要的生产要素，具有更强的经济价值属性和市场化流动的特质。这是因为，企业是市场经济主体和营利性法人，在激烈的市场竞争中其需要充分利用自身有限的资源和外部力量开展生产经营活动，提高市场竞争力。在数字经济中，数据则越来越成为企业日益重要的生产要素、经营资源和战略资源。因此，企业对其持有、加工使用的数据以及开发的数据产品自然存在更强烈的经济利益驱动性。如何充分利用数据市场和相关条件发挥企业数据的资源优势，通过数据流通、交易和应用而实现数据的经济价值，是企业实施数据战略，提高市场竞争力需要着重考虑的重大课题。
企业数据可以通过多种渠道和方式予以获取。在一般意义上，企业可以通过自身的生产经营行为生成、采集和获取数据。除此之外，企业还可以获取公共数据主体开放的数据，或者径直通过数据市场交易获取数据。在当前平台经济和互联网环境下，企业数据很大一部分也来自于平台用户提供的个人数据。当然，从企业数据确权的角度来说，企业数据中应当排除未经脱敏的个人信息以及涉及公共利益的数据。这就涉及企业数据与下文将要探讨的个人数据之间的关系问题。
基于企业数据的经济价值属性和市场流动特质，从数据动态流转角度探讨的分置式产权结构下的数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权，在很大程度上也体现为对企业数据的持有、加工使用和经营，以及授权他人使用。有的学者即认为，赋予企业数据的财产权是一种“较为典型的对世权,并具有较高水平的支配性与排他性”，甚至认为其系与物权和知识产权并列的新型财产权。前述《数据二十条》针对企业数据确权授权机制，明确企业等市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，以强化数据供给激励。笔者也认为，在数据体系中，企业数据基于承载的商业价值和市场流动驱动性，赋予受财产权保护地位更现实。实际上，现行的关于数据的政策规范和地方性法规，都高度重视企业数据作为财产权保护的客体，旨在激发数据的生产要素功能，赋能实体经济，提高数字经济发展水平，并实现大数据产业的转型升级。不过，尽管企业数据本身具有较强的经济价值属性，是否有必要将其称为一种“新型财产权”值得商榷。从财产权制度的发展历史看，其无不是一定经济形态和技术发展的产物。财产权制度中的财产作为财产权的客体，总体上经历了从“有形”到“无形”的演化过程。知识产权制度就是如此，其被纳入财产权制度，被认为是“财产的非物质革命”的产物。但该制度在财产权制度中被接纳并未以新型财产权制度冠名。数据作为一种新的生产要素，在涉及企业数据产权问题上，也没有必要冠以新型财产权。
就企业数据产权的内容而言，无论从哪一种角度认识其性质，都具有依法持有、使用和收益的权利，以及许可他人使用的权利。当然，基于企业数据的不同来源，企业数据产权在权利排他性、支配性方面有所不同。例如，以有偿或者无偿方式获取公共数据并进行加工、分类、筛选、清洗和整合形成数据产品，企业享有排他性的财产权，但不能阻止其他市场主体以相同或者类似的方式获取公共数据并进行加工和使用。又如，企业对原始数据的加工、使用和开发的数据成果如果满足某种知识产权客体的要求，则可以取得排他性更强的知识产权。
3.个人数据产权配置
由于个人数据来源于个人信息，没有个人信息就没有个人数据，对于个人数据的认识建立在对个人信息的认识的基础之上。我国个人信息保护法是专门调整个人信息法律关系、保护个人信息的法律。该法第4条第1款规定：“个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息。”我国民法典对于个人信息概念的界定则更加具体、明确，其侧重于信息的可识别性。
个人数据是个人信息的商业化利用的结果。基于个人数据与个人信息之间的密切联系，个人数据产权的配置必须充分尊重和保护个人信息主体的人格权。一方面，个人信息不包含匿名化处理的信息。就企业数据而言，企业对承载个人信息的数据经过脱敏化处理后，享有对该个人信息中的数据财产权。另一方面，个人信息权益贯穿于个人数据处理和流动的全部过程，并不因为相关财产权转移到企业数据中而受影响。我国个人信息保护法对个人信息主体提供了个人信息知情权、更正权、删除权、可携权等多种权利的保护。在个人信息商业化过程中，个人信息主体享有的人格权优先受到保护。由于个人信息主体能够持续影响个人数据处理活动，即使法律未赋予个人信息所有权，个人信息主体在事实上依然能够取得类似的法律地位。由此可见，个人数据权益与个人信息权益息息相关。在个人数据保护中明确个人信息中的人格权，能够在个人数据公开、流转和利用中更好地保护个人信息主体的人格利益。
值得进一步研究的是，《数据二十条》也提出了建立对个人信息数据的确权授权机制。其具体规定体现于以下几方面：第一，规范对个人信息的处理活动，建立和完善数据处理者针对承载个人信息的数据的依法依规采集、持有、托管和使用数据行为。由于在很多情况下数据处理者所处理的数据承载了个人信息，为了维护个人信息权益，特别是个人信息主体的隐私权等人格权，必须规范涉及个人信息的数据采集、使用行为。《数据二十条》还规定了为促进个人信息的合理利用所不得从事的个人信息收集行为，包括采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息等。第二，创新个人信息采集、加工、使用机制。其包括探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。对涉及国家安全的特殊个人信息数据，可依法依规授权有关单位使用。在这方面，国外存在建立个人数据账户或信托等形式的做法。我国也需要探索合适的机制和做法。第三，加大个人信息的保护力度，创新技术手段。这方面的措施体现于，通过规范企业采集个人信息行为，落实个人信息匿名化技术手段和安全保护。
04
在数字时代，数据的地位和重要性被大大提升，成为不可或缺的重要生产要素，也使得数据成为法律制度尤其是财产权制度中不得不面对和应当解决的重大课题。在明晰数字经济时代分置式产权结构主要内容的基础之上，需要进一步从“制度构建”层面，探讨数据产权的法律制度保障原则和路径。以下将从数据产权制度构建的核心要义、基本原则和权利体系等方面提出相应的对策建议。
（一）数据产权制度构建的核心要义：数据流动、控制、分享与利用
数据是数据权利的客体。毫无疑问，数据产权制度的构建应当立足于数字经济环境中数据的属性、功能和作用，遵循数据保护规律，符合数字经济特征。数字经济时代的数据和传统社会数据在经济社会中作用的重要差别在于前述数据由于成为新的生产要素，其承载着参与市场主体生产经营活动、提高经济效益和市场竞争力的功能和使命。在数字经济时代，在经济生活以外人们固然同样存在着基于信息自由、知情权等原因而需要充分地分享和自由利用数据的空间。充分挖掘、开发和利用数据的经济价值，并使其与其他生产要素进行整合以提高社会生产力、促进社会经济发展和整体福利水平的提高，则更是数字经济环境下赋予数据的时代使命。
在数字时代，数据的重要性尤为突显，而要发掘数据的功用，则必须充分利用数据自身的特点。如前所述，数据具有非消耗性、非排他性和经济价值属性。数据自身也具有自然流动性。基于此，确保数据的充分流动与分享，“让数据活起来”，才能在数字时代使数据大放异彩，最大限度地实现其承载的经济社会价值。不仅如此，从数据价值实现的过程和数据生命周期来看，在数字经济中数据的价值远不限于原始数据的流动和分享，更在于在原始数据基础上开发衍生数据、形成数据集合、开发数据产品。因此，如何在原始数据基础上，采取各种手段确保数据保值增值，使数据作为生产要素真正落地，需要进一步强调数据的“利用”或者说“应用”。根据数据的不同类型和相应的特征，数据利用或者应用的方式多种多样。无论如何，数据利用包括释放其商业价值与非商业价值为基本形式，尤其是前述企业数据以追求数据的商业价值为第一要务，企业数据具有更强的经济属性，企业对于这类数据也具有更强的挖掘其经济价值的动力。由上可见，从数字经济中数据所承载的功能和作用看，需要高度重视数据的流动、分享、利用方面的秉性，以促进数据的流动、分享和利用为重要出发点与目标。
与此同时，由于数据上存在复杂的主体并涉及多元利益关系，并且数据还可能涉及国家数据安全、公共利益、个人信息保护中的人格权以及市场主体的商业秘密等多方面重要权益，在数字经济中要释放数据的潜力、充分发挥数据驱动数字经济发展的基础性作用，不能放任数据的自然流动和“分享”，而应当根据不同场景下数据的特点进行相应的“控制”。数据的控制，不仅涉及对数据的有效监管和治理，而且需要建立一整套规范数据的制度加以落实，以实现制度的规范、指引和预测功能，保障数据流动、分享和利用过程中始终不损害涉及数据保护的国家利益、公共利益和个人利益。前述数据流动、分享和利用同样需要法律制度的保障，否则难以避免数据的无序流动和损害国家利益、公共利益和个人利益的事件发生。
以财产权制度为核心的规范数据的制度在规范数据行为，实现数据合法、有序流动、分享和利用方面则具有关键意义，而这又在于建立符合数据特征要求及与数字经济发展要求相适应的数据产权制度。从这一点看，近年来我国学者关于数据产权制度构建的热烈讨论其意义不容置疑。原因在于，无论是分置式产权配置还是其他形式的数据产权配置，只是解决数据产权的基本构架问题，如何将数据产权予以落实和有效实施，则需要从数据产权制度构建层面加以解决。
基于前述数据产权构架的内容，在数据产权制度构建方面，需要从制度框架和内容方面设计和解决数据权利的配置和运行问题。在这方面，相关观点具有一定的启发性。例如，有观点认为，基于数据产权体系涉及多元主体，在数据使用方面，应坚持基础数据重在权利保护、增值数据重在自由流通的原则。该观点明确了基础数据和增值数据产权制度设计的基本思路。又如，有学者从数据产权分置前后界定产权制度构架的要领，提出了基于数据的“生产—流通”框架,分别进行数据生产环节的数据控制权配置和数据流通环节的数据利用权配置的观点。该观点侧重于前述分置式数据产权的基本结构，将数据资源持有权定位于“数据生产环节的数据控制权”，将数据加工使用权和数据产品经营权则定位于“数据流通环节的数据利用权”，体现了从数据动态流动和价值实现过程设计数据产权制度的用意，实质上是对《数据二十条》关于分置式数据产权配置的另类诠释。
笔者认为，针对数据产权的制度构架，无论如何配置数据权利，均需要立足于数据的自然流动、分享的特点，以实现数据的适当控制和充分利用为重点，以释放数据价值、强化数据生产要素功能、促进数字经济发展为重要目的。实际上，从《数据二十条》关于数据产权构建的诸多政策性规范以及相关学者关于数据产权制度构建的基本思路均可以看出，数据产权的制度构造，需要重视和着力于数据的流动、控制、分享和利用。其中，在数据产权制度安排中，保障数据流动和分享，更多地体现了数据的自然属性和数据的人本主义精神，因为在数字经济中数据不仅成为生产要素，而且是人们进行社会生活不可缺少的财富；保障数据的利用是数据产权制度构架的社会功用目标和实现数据经济价值、释放数字红利的要义；实施对数据的有效控制则既是有效保护各类数据权益、维护数据中承载的国家利益、公共利益和个人利益之所需，也是实现数据产权、强化数据治理和数据监管的要求。总之，我国数据产权之制度构造，需要秉承数据流动、控制、分享与利用的核心要义，这四方面内容相辅相成、缺一不可。
（二）数据产权制度构建的基本原则
制度原则是制定和实施相关制度的基本精神和要求，对于正确理解制度精神和原理、有效实现相关制度具有重大意义。基于上述数字经济中数据产权制度构建的基本理念和要义，需要进一步就数据产权制度构建的基本原则进行探讨。
笔者认为，从数字时代数据的独特使命、数据的功用和作用，参照《数据二十条》所确立的关于构建数据产权制度的基本精神，我国为充分发展数字经济，在构建数据产权制度方面需要遵循以下基本原则。
第一，确立数据产权，协调和平衡不同数据主体之间的利益关系，维护数据主体的合法权益。
在数字时代，数据作为生产要素，必然具有很强的财产属性，需要从产权配置和制度构建方面加以研究和规范。数据产权制度构建的基础性任务是建立数据产权，明确赋予各类数据主体以相应的数据权利。《数据二十条》从静态的数据归属和动态的流转过程勾勒出“纵横交错”的分置式数据产权构建的政策性框架，在制度构建层面关键是如何以具体的、可操作性的数据赋权制度加以落实和保障。因此，数据产权制度构建，需要立足于数据主体和数据流动与价值实现的生命周期，进行相应的数据确权。
由于数据承载了不同主体的利益，无论人们对数据确权、保护和利用持何观点，都离不开对不同数据主体之间的利益关系的调整，并且需要充分、有效地维护数据主体和相关当事人的合法权益。从前面的讨论可知，数据价值是一个从作为原始数据的数据资源到数据集合再到数据产品的过程，这一过程“包含了数据的收集者、存储者、传输者、加工者、分析者、使用者等众多参与者，这些参与者在数据生成的不同阶段所扮演的角色和所贡献的程度不尽相同”。尽管存在这些不同，这些不同数据主体都存在合法权益，在数据产权制度构造中需要被充分尊重和保护。
第二，促进数据流通和交易，激发数据活力，赋能数字经济。
在数字经济时代，数据作为生产要素，是一种重要的经营资源和社会资源，需要通过投入生机勃勃的数字市场和产业化运营，充分释放数据自然流动和分享的潜能。这就要求数据产权的制度构建应当以“促进数据流通和交易，激发数据活力，赋能数字经济”为重要指针。实际上，从近年出台的我国涉及数据的相关重要立法和政策规范看，无不重视和强调保障数据依法自由流动、促进产业发展、打造数字经济的价值导向。从国际立法看，2016年欧盟开始启动“数据自由流动计划”，试图在欧盟范围内建立有助于数据自由流动并破除相关障碍的法律。
在数字时代数据产权制度的构建中，之所以强调促进数据流通和交易，是因为数据具有自然流动和分享特征并且其只有在市场中通过流通、交易等行为才能释放出巨大的经济社会价值，真正发挥作为生产要素、打造数字经济的重要作用。从数据价值链条实现的过程看，其包含数据采集、数据集合和数据产品开发和交易等过程，这些行为的动力来自于数据能够通过市场流通实现相关的经济社会价值和提高市场主体的竞争力。有学者也主张“建立有利于数据流通的制度规则”，“明确数据持有者负有流通利用数据的义务”。上述观点表明，数据产权制度的构建应当充分重视数据流通制度规则的建立。
第三，促进数据利用、开放和共享，释放数字红利。
数据利用和数据流通是既有联系又有区别的概念。数据流通解决的是数据的市场化流动，是基于数据的自然流动特点和市场化要求在脱敏和不违背公共利益、商业秘密保护等条件下数据的有序流动。数据利用则强调通过经济、技术和法律等手段实现数据的经济社会价值，特别是数据作为生产要素的商业价值和竞争价值。当然，数据流通通常是其被充分利用的前提和基础，数据流通渠道越畅通，其被利用的空间和机会越大。
如前所述，数据具有非消耗性，不会因为被他人利用而减损其价值。为实现数据的经济社会价值，数据产权制度构造也必须以实现数据的经济社会价值为指引，发挥产权制度的激励功能，促进数据的有效利用。
对不同类型的数据而言，数据利用、开放、共享的方式和侧重点有所不同。基于企业数据本身的经济属性和商业价值追求性，数据利用需要借助法律允许的各种商业化手段，如市场交易、授权许可等形式加以实现。基于公共数据的公共性和公共利益属性，这类数据的利用更强调数据的开放和共享。从近些年我国关于公共数据的法律和政策规范看，都十分强调这类数据在开放、共享中实现数据的价值。例如，我国数据安全法第五章规定了政务数据的开放共享原则，涉及公共数据规范的地方立法也大都强调这类数据的开放、共享条件。就个人数据而言，数据的利用形式则更多地受制于个人信息保护，需要在尊重个人信息主体人格权的条件下进行开放和利用。
第四，维护数据利益公平分配。
数据产权制度本质上也是一种利益分配制度。在这方面，基于数据开发利用而取得收益的权利配置尤为重要。在数据产权制度构造中，不仅需要明确数据作为生产要素可以参与利益分配，而且需要建立“由市场评价贡献、按贡献决定报酬”的分配制度。
值得注意的是，数据利益分配制度强调分配的“公平性”。例如，《数据二十条》规定，要“逐步建立保障公平的数据要素收益分配体制机制，更加关注公共利益和相对弱势群体”。之所以强调分配的公平性，一是因为这是法律制度的公平性要求在数据产权制度构造中的必然体现，二是因为赋予数据生产者、数据使用者等不同数据主体公平获取数据要素所创造的价值，是激励不同类型数据主体参与数据生产和价值实现的根本保障。实际上，数据利益的公平分配是公平使用要求在数据要素创造价值领域的延伸。数据公平使用的要求，有利于“在个人基本权利保护、数字经济发展以及数据利润共享之间达成适当的平衡”。从域外立法看，2022年欧盟委员会发布的《数据法：关于公平访问与利用数据的统一规则的法规提案》也提出了用户公平访问和使用数据的权利。在数据产权制度保障数据利益公平分配方面，只有做到数据的公平使用，才能实现数据利益的公平分配。因此，构建数据利益分配制度，需要从维护数据公平使用和数据主体基于数据要素创造价值的贡献度两方面加以构建。
（三）数据产权的制度构造：基于数据权利的构建
数据产权的制度构造，涉及前述分置式产权结构下数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权。这些基于数据动态流动和价值实现过程所界定的数据权，最终需要通过数据设计具体的数据权利、明确其内涵等方式加以保障。
笔者认为，在数据产权的制度构建方面，立足于数据要素和数据市场对法律制度赋权的迫切需要，兼及分置式产权构造的权利实现路径，更具有合理性。基于此，数据产权的制度构造应立足于促进数据的流动、控制、分享和利用，遵循前述数据产权构架的基本原则，确立相关数据主体享有以下权利。
其一是数据控制权。数据控制是数据主体根据自己的意愿实施数据行为，其也是数据主体合法获取数据以后进行数据处理的保障。数据控制权则是指数据主体通过一定的方式和手段有效控制其数据的权利。数据控制权是对数据主体持有数据在事实上的管领和控制的法律确认。基于前述数据作为数据权利客体的特殊性，赋予数据以绝对权意义上的传统财产权存在诸多局限性。比较而言，赋予数据主体对数据相关的控制权，则符合数据本身的特质以及数据主体实现其数据利益的要求。该权利同样能够激发数据主体在数据源和数据流价值变迁过程中有效开发和利用数据，因为数据主体能够借助对数据的控制，实现其目标。相反，如果不赋予数据主体对数据的控制权，就会导致数据市场的无序。从基于数据动态流转而形成的数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权看，支撑这些动态赋权的内容都离不开数据控制权。就数据资源持有权而言，数据控制权体现为对生成数据的事实上的管领和控制；就数据加工使用权而言，“对数据集合赋予以加工使用为核心的数据控制权，即有限的数据财产权，源于其数据价值较实体财产而言较弱或者存在不确定的特质”。就数据产品经营权来说，数据控制权接近于具有绝对性和支配性的传统财产权。可以认为，基于数据控制对数据流动、分享和利用的重要性，以及数据产权构建通常不宜适用所有权确权模式，数据控制权是整个数据产权制度构造的基础性权利。
其二是数据处理权。数据处理权是数据主体处理其合法持有的数据的权利。由于数据价值的实现、数据要素市场化通常需要进行数据处理，数据处理成为数据价值实现和保值增值的关键环节与内容。基于此，数据产权制度的构建，需要赋予相关数据主体以数据处理权。赋予这一权利，可以明确数据主体从事清洗、分类、整理、加工等数据行为的合法边界，增强数据主体数据行为的确定性，同时还可以规范数据处理行为，确保数据处理者的合法权益的实现。
需要注意的是，数据处理权与数据使用权既有联系，也有区别，二者不能完全等同。在数据产权制度构建中，需要明确两者的关系。这里的数据使用权，是指使用数据的权利。从权利主体的角度看，数据处理权的主体一般指的是数据主体，而数据使用权主体除了数据主体外，还包括根据法律规定或者合同约定等有权使用数据的其他主体，如数据的被许可人。由于数据主体处理数据需要充分利用数据，数据处理权通常也包含了数据主体使用数据的内容。
其三是数据处分权。从数据尤其是企业数据作为财产或者准财产的角度看，数据处分权类似于财产权中的处分权能，其是指数据主体根据自己的意志和意愿自主处分其所控制的数据的权利。数据处分权的行使通常体现为以转让、许可、开放、共享、放弃等形式转移数据的控制权或使用权或将数据置于公共领域，以更好地实现数据的价值或根据数据生命周期、特定场景妥善处置数据的归属。在数据交易市场，数据处分权的行使主要体现为数据产权交易。当前我国很多地方成立的大数据交易所，从数据处分权的角度看就是数据权利主体行使数据处分权的场合。
数据处分权反映了数据控制者等数据主体对持有或控制的数据的最终处置的权能，体现了数据主体对数据最终命运的掌控。数据处分权在分置式产权结构中也有充分体现。例如，针对数据资源持有权，数据资源持有人可以根据数据的类型和应用场景处分其数据资源；针对数据加工使用权，数据控制者可以选择适当的方式处分其数据，如以许可使用方式实现数据产权交易和流通，促进数据产权要素的优化配置；针对数据产品经营权，企业等数据控制者可以利用算法等技术手段实现对数据产品的迭代更新，开发衍生数据和增值数据产品，以实现数据产品的保值增值和价值实现。
其四是数据收益权。从一般意义上的财产权的角度看，收益权是财产权中的重要权能之一。在产权构架上，收益归属无不是产权制度的重要内容。历史上各类产权制度强调收益归属，旨在确保经济社会发展成果能够为特定或不特定主体所享有。就数据产权制度构建而言，数据收益权也是必不可少的内容。数据主体可以通过行使数据处理权、数据处分权等获得相应的数据收益，并且基于数据资源动态流转和价值转化实现数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权的过程中同时保障数据收益权。例如，通过向他人提供其拥有的数据资源而获取收益，或者通过许可他人使用其数据资源而获取数据资源使用费；通过对数据的加工使用形成增值数据，并将其投入数据市场流通，回收数据开发成本并获得利益；行使数据产品经营权，通过处分相关数据产品而获得利益。一般来说，数据主体可以借助数据产权市场，以转让、许可等方式实现数据利益。作为数据控制者，数据主体还可以直接通过提供相关数据服务而获得利益，如利用自身的专业技术条件进行数据分析和算法策划，收取提供数据服务的费用。从数据价值的形成过程看，数据收益权尤其体现于数据产品经营及其价值实现，因为行使数据产品经营权的目的就是要获得利益。
在数据产权制度构建中，数据收益权的设置及其实现，更直观地体现了数字经济中数据作为新的生产要素的经济激励作用。从产权制度的激励功能角度看，界定产权主体的收益归属能够激发人们的创造热情，不断增强社会财富。数据收益权制度也是如此。设立这一权利，能够调动企业等各类数据主体进行数据生产和开发利用的积极性，促进数据的流通和共享，并实现收益的公平分配。
应当说，在数据产权制度构造中，上述数据控制权、处理权、处分权和收益权不是孤立的，而是相辅相成的。基于数据主体对数据在法律和事实上控制的重要性，数据控制权通常也是其他几种权利的基础，因为如果不能对数据予以有效控制，就很难对数据进行处理和处分，也难以从数据资源或数据流动中获得收益。
但数据产权制度并不止步于确认数据主体对数据的控制权，更重要的是通过数据处理和处分行为促进数据流动、开放、共享以及充分利用，以在更大程度上实现数据的经济社会价值。在数据产权制度建构中明确数据处理权和处分权，由此能够根据数据经济发展的需要“盘活”数据。数据收益权的确认则能够为数据产权制度的运行提供不竭的动力，激励对数据的投资、开发和利用行为，也能够在蓬勃发展的数字经济中贯彻分配正义原则。基于上述数据产权制度构建，一方面，同一数据主体可以享有这四种权利；另一方面，其在数据资源持有、数据加工使用和数据产品经营这一数据价值流转和动态运行中也同样得到体现和落实。总之，数据产权制度的上述权利体系架构，能够实现数据资源价值转化和数据集合、数据产品的开放、共享与市场化应用，从而能够为数字经济发展提供有力的法律制度保障。
05
数字经济的发展，为数据作为生产要素释放数字经济活力提供了沃土。与一般财产权客体不同，数据承载的多元主体和复杂的利益关系决定了难以简单套用传统财产权制度，特别是不宜建立排他性和支配性极强的所有权制度。基于数据流动、分享特质及其承载的经济社会价值，仍有必要对数据进行确权。建立符合数字经济发展要求与数据特征的数据产权制度，是解决数据权属和利益分配以及促进数据保值增值、激发数据要素转化为现实生产力的重要法律机制。数据产权制度应当立足于公共数据、企业数据和个人数据的基本类型，以数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权的动态赋权形式，建立数据主体享有的数据控制权、数据处理权、数据处分权和数据收益权的权利体系，旨在从法律制度层面为数据资源优化配置和动态价值转化提供有力保障。
END
往期推荐:
王若冰：论生成式人工智能侵权中服务提供者过错的认定——以“现有技术水平”为标准
朱嘉珺：生成式人工智能虚假有害信息规制的挑战与应对——以ChatGPT的应用为引
比较法学研究院 编辑长按识别 扫码关注