最高法判例：外来人员在他人宅基地上建设房屋属于违法建筑

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[裁判要点]

首先，国家赔偿是对合法权益损失予以赔偿。行政机关违反法律规定，强制拆除违法建筑物，因当事人对违法建筑不享有合法权利，请求赔偿违法建筑物损失，人民法院不予支持。其次，国家赔偿对直接损失予以赔偿。所谓“直接损失”，是指因违法行政行为造成当事人现实的，以及将来必得的合法利益损失。非因违法行政行为造成的损失，或者将来可得利益损失，均不属于“直接损失”范围，不予赔偿。土地、房屋征收过程中，为了充分保障被征收人的合法权益，被征收人根据合法、有效的征收补偿方案规定应当获得的奖励、补助，属于应予赔偿的合法权益直接损失。

非本村村民，无权在农村宅基地上建设房屋，其未经审批在他人宅基地上建设房屋并依据合作开发合同分得的房屋，应当属于违法建筑。对于违法建筑，征收时应当不予补偿。但是，为了平衡村民与外来人员的利益关系，加快征收进度，提高征收的总体经济效益，可以根据征收补偿方案的规定对此类人员给予补偿补助。

[裁判文书]

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

                    （2019）最高法行赔申123号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘松宝，男，1964年6月10日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘如色，男，1970年10月12日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑立新，男，1966年8月29日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。

上述三位再审申请人的共同委托代理人徐斌、许秋蕾，海南瑞来律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。住所地：海南省三亚市。

法定代表人阿东,市长

原审第三人王咸悦，男，1938年2月3日出生，汉族，住海南省三亚市天涯区羊新社区居委会羊栏学区。

原审第三人王孔杰，男，1964年3月20日出生，汉族，住海南省三亚市天涯区。

原审第三人王孔臻，男，1979年10月5日出生，汉族，住海南省三亚市天涯区。

再审申请人刘松宝、刘如色、郑立新（以下简称刘松宝等三人）因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人王咸悦、王孔杰、王孔臻（以下简称王咸悦等三人）违法强制拆除房屋行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院于2018年7月20日作出的（2018）琼行赔终12号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2019年2月19日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

王咸悦与王孔杰、王孔臻系父子,均为三亚市天涯区海坡村民委员会第九小组（以下简称海坡村九组）村民。2010年4月16日,王咸悦等三人（甲方）与刘松宝等三人（乙方）签订《房屋建设协议书》,主要内容：1.甲方旧宅位于海坡村九组28、29号,约800平方米，与乙方合作进行危房改造,建造一栋十三层的住宅楼，建筑面积约7800平方米，住宅楼名海坡滨海公寓；2.住宅楼施工建设所需费用由乙方负责。住宅楼建成后，土地使用权归甲方所有，甲方在一楼车库分得五十平方米住房一套，剩余面积甲乙双方各占50%，双方共同使用一层车库；住宅楼第二至六层、第十二层楼房归甲方所有；乙方对第七至十一层、第十三层楼房享有60年使用权，期限从2012年1月1日至2072年1月1日止;使用期满协议终止，甲方无偿收回分给乙方的所有楼房；3.房屋物业管理由甲方负责,乙方需向甲方交纳物业管理费；乙方在60年使用期内，如政府征用土地和房屋的，甲、乙双方按合同约定各自所有的房屋取得相应的房屋补偿款和房产补偿款（如政府按政策只对首层住宅基地或按原户籍人口进行安置补偿，宅基地、原户籍人口补偿费、安置费或安置房归甲方所有）。协议签订后，刘松宝等三人出资，王咸悦等三人出地，共同建成海坡滨海公寓,双方按约定对房屋进行分配，但未办理产权登记。

2015年9月30日，三亚市政府作出三府（2015）194号《关于海坡村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称194号征收决定）,主要内容：决定征收三亚市海坡村棚户区改造项目（以下简称海坡棚改项目）国有土地上的所有房屋，改造项目总占地面积约316亩，需征收房屋面积约104万平方米。征收主体三亚市政府，房屋征收实施单位三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府），征收时间2015年9月30日至2016年3月30日。海坡滨海公寓位于三亚市天涯区海坡村第八网格8-125,共十三层,在此次征收范围内。同日，三亚市政府作出三府办（2015）269号《关于印发三亚市海坡村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称《补偿安置方案》），明确各类安置对象的认定条件、补偿安置方式及标准。其中，第五条第（四）项规定，征收无合法房屋产权（或等同手续）、且户籍也不在海坡村委会的外来人员的房屋，按以下标准补偿：1.主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；2.在规定时间完成搬迁的被拆迁户，再给予被拆迁户每平方米250元的搬迁奖励费。刘松宝等三人的户籍不在海坡村委会。2016年5月17日,三亚市政府作出三府（2016）127号《关于印发三亚市海坡自然村棚户区改造项目征收补偿安置补充方案》（以下简称《补偿安置补充方案》）,在前述规定的外来人员房屋的补偿标准基础上，补充规定生活困难补助和搬迁奖励费以每户525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿。

2016年8月4日，三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）向王孔杰、王孔臻及各租户下达《搬迁通知》，通知其将对海坡村的一栋违法建筑进行强制拆除，要求其于2016年8月7日前自行清理、搬离该建筑内的所有物品。2016年12月23日,三亚宗信测绘有限公司对涉案住宅楼作出《土地面积及房屋建筑面积测量报告书》,主要内容：房屋宗地面积771.72平方米（共有）,房屋占地面积为668.12平方米,整幢房屋建筑面积7720.06平方米,其中王孔杰户房屋面积1959.61平方米（王孔杰524.89平方米、王孔杰之子王嘉君909.83平方米、王孔杰之女王嘉凤524.89平方米），王孔臻户房屋面积1959.61平方米（王孔臻989.6平方米、王孔臻之姐王文香970.01平方米），刘松宝等三人3800.84平方米。王孔杰、王嘉君、王嘉凤、王孔臻、王文香、海坡村村干部、三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称天涯区棚改办）工作人员在该报告书上签字确认。2016年12月24日,天涯区棚改办对王孔杰、王孔臻的地上附着物清点登记，并制作《征地拆迁丈量清点登记本》,王孔杰、王孔臻在该登记本上签字确认。2016年12月25、27日,经海坡村九组、三亚市天涯区海坡村民委员会（以下简称海坡村委会）、三亚市天涯区住房和城乡建设局以及天涯区棚改办对王孔杰、王孔臻的户籍人口、现有住房、土地使用状况等情况进行认定后，制作《核查表》并进行公示。

2016年12月25日,王孔臻与天涯区政府签订《房屋征收补偿安置协议书》,主要内容：被征收房屋建筑面积989.6平方米，应得安置房面积340平方米，选择安置房面积125.71平方米，剩余安置面积补偿金额3535785元；王孔臻现有居住房屋面积在525平方米以内的部分，扣除应得安置房屋面积后剩余185平方米，补偿标准和奖励金额均为每平方米1350元，补偿金额499500元；现有居住房屋面积525平方米以上、1000平方米以内的部分，扣除应得安置房屋面积后剩余464.6平方米，按每平方米550元的标准给予补助，补助金额255530元；装修费262500元，搬迁补助116150元，附着物补助21385元，临时过渡安置费4人共计90000元；空调、水表、电表迁移补助费共计5600元。补偿费用合计4792450元。2016年12月29日，王孔杰与天涯区政府签订《房屋征收补偿安置协议书》,主要内容：被征收房屋建筑面积524.89平方米，应得安置房面积170平方米，选择安置房面积125.71平方米，剩余安置面积补偿金额730785元；王孔杰现有居住房屋面积扣除应得安置房屋面积后为354.89平方米，补偿标准和奖励金额均为每平方米1350元，补偿金额958203元；装修费262445元，搬迁补助6000元，临时过渡安置费2人共计72000元；空调迁移补助费2100元。补偿费用合计2031533元。王孔杰、王孔臻分别于2017年1月10日、3月18日在《搬离腾空证明》上签字确认，并于当日搬离腾空被征收房屋，交由征收管理部门拆除。此后,王孔杰、王孔臻领取补偿款。

2017年3月27日,案外人买建平向人民法院提起行政诉讼,要求确认三亚市政府作出的194号征收决定违法。2017年4月6日,天涯区执法局拆除涉案住宅楼。2017年9月22日，三亚市中级人民法院作出（2017）琼02行初46号行政判决,认为194号征收决定依据不足,违反法定程序,判决确认194号征收决定违法。该判决已经发生法律效力。2017年7月12日，刘松宝等三人提起行政诉讼,请求确认三亚市政府、天涯区政府拆除其房屋的行政行为违法。2017年7月18日，刘松宝等三人提起本案诉讼,请求三亚市政府、天涯区政府赔偿其房屋造价损失9415090.65元。2018年1月16日，三亚市中级人民法院作出（2017）琼02行初292号行政判决和行政裁定,判决确认三亚市政府拆除刘松宝等三人房屋的行政行为违法，裁定驳回其对天涯区政府的起诉。三亚市政府不服，提起上诉。2018年9月26日，海南省高级人民法院作出（2018）琼行终237号行政判决，驳回上诉，维持原判。另查明，海南中建项目管理有限公司受刘松宝等三人的委托作出《项目预算书》,载明海坡滨海公寓的预算总价为18830181.18元，但该预算书未载明编制日期。

三亚市中级人民法院（2017）琼02行赔初87号行政赔偿判决认为，生效裁判已确认三亚市政府征收、拆除刘松宝等三人涉案房屋的行政行为违法，三亚市政府对违法强拆造成的损失应予赔偿。刘松宝等三人提交《项目预算书》，以证明海坡滨海公寓的预算总价为18830181.18元。但是，该预算书未载明编制日期,且不能证明被诉行政行为对刘松宝等三人造成的直接经济损失。刘松宝等三人主张三亚市政府赔偿其房屋造价损失9415090.65元依据不足。根据《补偿安置补充方案》第三条的规定，刘松宝等三人可获得生活困难补助费和搬迁奖励费42万元，三亚市政府应按照该方案确定的补偿标准，承担赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第三十六条第（四）项之规定,判决三亚市政府赔偿刘松宝等三人经济损失42万元。刘松宝等三人不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2018）琼行赔终12号行政赔偿判决认为，涉案房屋是不受法律保护的小产权房,刘松宝等三人请求赔偿房屋造价损失，不符合法律规定。但，应赔偿因征收房屋造成的搬迁费、补助和奖励费。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

刘松宝等三人申请再审称：涉案房屋是王咸悦等三人在其宅基地上进行危房改造所建的合法住宅，刘松宝等三人已取得涉案房屋60年的使用权，三亚市政府征收涉案房屋，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，对被征收房屋价值、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、补助和奖励费等给予补偿。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。

三亚市政府答辩称：涉案房屋确系小产权房，刘松宝等三人对该房屋不享有合法权益，主张赔偿房屋价值于法无据。请求驳回刘松宝等三人的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，受害人有取得行政赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据上述规定，受到违法行政行为侵害，造成受害人合法权益损失的，受害人有权依法就直接损失部分获得行政赔偿。首先，国家赔偿是对合法权益损失予以赔偿。行政机关违反法律规定，强制拆除违法建筑物，因当事人对违法建筑不享有合法权利，请求赔偿违法建筑物损失，人民法院不予支持。其次，国家赔偿对直接损失予以赔偿。所谓“直接损失”，是指因违法行政行为造成当事人现实的，以及将来必得的合法利益损失。非因违法行政行为造成的损失，或者将来可得利益损失，均不属于“直接损失”范围，不予赔偿。土地、房屋征收过程中，为了充分保障被征收人的合法权益，被征收人根据合法、有效的征收补偿方案规定应当获得的奖励、补助，属于应予赔偿的合法权益直接损失。本案中，三亚市政府强制拆除刘松宝等三人涉案房屋的行为，已被生效行政判决确认违法。三亚市政府应当对该违法行为造成刘松宝等三人合法权益的直接损失部分，依法予以行政赔偿。刘松宝等三人并非涉案土地所属村集体的村民，无权在王咸悦等三人的农村宅基地上建设房屋，其未经审批建设并依据合作开发合同分得的房屋，应当属于违法建筑。对于违法建筑，征收时应当不予补偿。为了平衡村民与外来人员的利益关系，加快征收进度，三亚市政府制定《补偿安置方案》和《补偿安置补充方案》规定，对投资建设、户籍不在海坡村的外来人员，能够主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作的，给予其每平方米550元的生活困难补助，在规定时间完成搬迁的，再给予每平方米250元的搬迁奖励费，生活困难补助和搬迁奖励费以每户525平方米为限。上述规定符合征收管理工作的实际需要，有助于征收工作的顺利开展，节约时间成本，提高征收的总体经济效益，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益，属于合法、有效的征收补偿方案。刘松宝等三人符合前述外来人员的补偿条件，依据补偿方案应当获得相应的生活困难补助和搬迁奖励费。刘松宝等三人的房屋被违法强制拆除后，以525平方米为限，每平方米550元生活困难补助和250元搬迁奖励，属于其合法权益受到的直接损失，依法应当予以行政赔偿。一、二审判决三亚市政府按照补偿方案赔偿刘松宝等三人生活困难补助和搬迁奖励费共计42万元，主要事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院予以支持。刘松宝等三人主张，涉案房屋是王咸悦等三人在其宅基地上进行危房改造所建的合法住宅，刘松宝等三人已取得涉案房屋60年的使用权，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，赔偿被征收房屋价值、搬迁费、临时安置费、停产停业损失、补助和奖励费。但是，如前所述，国家赔偿仅对违法行政行为造成的合法权益损失予以赔偿。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款和《海南省城乡规划条例》第四十一条的规定，刘松宝等三人的户籍不在海坡村委会，未经审批程序在他人宅基地上合作开发建设房屋，其分得的享有60年使用权的房屋属于违法建筑，对于违法建筑当然不能按照法律规定对合法建筑的补偿项目和标准予以补偿。其上述主张缺乏法律根据，本院不予支持。

综上，刘松宝等三人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回刘松宝、刘如色、郑立新的再审申请。                              

    二〇一九年三月二十七日

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