评论｜宋华琳：可否适时将新冠肺炎调整为“乙类乙管”

蓟门决策Forum

宋华琳
南开大学法学院院长、教授

文章来源：微信公众号“风声OPINION”。

发布时间：2022年12月3日。

2022年11月30日至12月1日，国务院副总理孙春兰在国家卫生健康委先后召开座谈会，听取有关方面专家、防控工作一线代表对优化完善防控措施的意见建议，指出我国疫情防控面临新形势新任务。

随着奥密克戎病毒致病性的减弱、疫苗接种的普及、防控经验的积累，未来应科学理性认知疫情风险，努力将风险控制在可接受水平。依法完善诊断、检测、收治、隔离等措施，不再将新冠肺炎按甲类传染病管理，尽快恢复正常生产生活秩序

科学理性认知疫情风险

德国社会学家贝克在其风险社会论述中指出：“在风险社会中，风险意识首先决定风险的存在。”

如果发生了公共卫生风险事件，则难免与政治、经济、社会、文化、心理等因素关联，继而产生卡斯佩松（Roger E. Kasperson）等指出的“风险的社会放大”（social amplification of risk）效应。

在对新冠疫情风险的认知中，公众明显受到了决策心理学上所谓的“可得性启发”、“代表性启发”及忽视概率的影响，导致了风险认知的偏颇。

其一，“可得性启发”(availability heuristic)。公众对感同身受、被媒体广泛报道、有可能切实发生在自己身上的风险，会有更强的认知。公众往往缺乏专家所具备的专业学识和素养，更可能“跟着感觉走”，疫情防控三年，在社会上形成了“恐慌文化”（culture of fear）和人人自危的心理，造成了人际交往的减少，加大了人与人之间的隔膜。

其二，“代表性启发”(representativeness heuristic)。公众在见证或听闻了新冠肺炎病例及病例数后，往往不会去深究我国医疗健康领域的总体运行状况，不会去比较新冠肺炎与其他传染病的致病性、死亡率等指标，而会直观地以为这就是新冠肺炎病症的全貌。

其三，“概率忽略”。当公众获知某人成为新冠肺炎的患者或无症状感染者时，往往会“以偏概全”式地将小概率事件视为全部，不去计算此事件在人群中发生的概率，而只是联想到“最差的情形”。

但是，公众对疫情防控风险认知存在偏颇，对此不应责难公众，而是应理性建构我国的疫情防控风险交流体系。

未来应可考虑就疫情防控成立风险交流咨询委员会，委员会成员可包括来自医学、药学、法律、政策、社会学、新闻学等学科领域的专家，委员会可以作为政府和公众之间的桥梁，承担相应的风险交流任务。

卫生行政部门、疾病预防控制机构应与媒体合作，以文字、图片、视频等直观、多样的形式，将复杂的科学术语转化为易于为公众和媒体理解的形式，对疫情风险加以解析，并给公众以理性的意见和建议，从而有效实现风险交流，让传媒和公众对疫情风险能形成较为理性、客观的认识。

近期，可针对奥密克戎变异株传播力和致病力的特性，以及重症率、死亡率等情况，与公众展开形式多样的风险交流。

将疫情风险防控至可接受的水平

疫情防控已经三年，在很多地区，很多领域，我们采取的以让社会静下来、慢下来为主要手段的管控措施，有时是以在一段时间内经济下滑甚至短期“停摆”为代价，来控制新冠肺炎病例数的增加。成效显著，但代价亦不菲。

这让我想起读过的一篇英文文献题目：多安全才是足够的安全（how safe is safe enough）。就传染病防控而言，人们到底需要怎样程度的安全？人们为了安全，必须付出多少日常生活的舒适，需要容忍多少生产、生活、工作、学习中不便？

就疫情风险而言，其不仅仅是抽象的“数目字”和可量化的“风险值”，也涉及社会资源如何分配，以及公权力对公民基本权利可以介入到什么程度的问题。

可以秉承将风险削减为零的理想，但这相当于走入了绝对安全观的误区，导致资源配置的失衡，造成过度预防的危害。

任何预防手段都不可能将所有负面的传染病危害因素完全排除。

应探求疫情风险防控与经济社会发展的制度化均衡，将疫情风险控制在可接受的水平。对于高于此水平的疫情风险加以规制，对低于此水平的疫情风险则不予规制。因为对于低于此水平的风险，其存在的损害可能性变为现实的概率相当低，出于资源配置和成本收益的考虑，行政机关对低于此水平疫情的疫情风险不予规制。

还需指出，疫情防控也不能由行政机关包打天下，强化社区自治，做好个人健康管理，都具有重要的意义。

依法优化检测、管控、隔离等防控措施

当下，防控措施的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，不得逾越法律的边界，包括以下重点：

第一，不得扩大核酸检测范围。

核酸检测是为了尽早发现新冠肺炎病毒，但核酸检测应目标明确、有的放矢，不能搞大水漫灌，不能搞“一刀切”。

应根据疫情发生地区人口规模大小、感染来源是否明确、是否存在社区传播风险及传播链是否清晰等因素综合研判，根据风险大小，按照分级分类的原则，确定检测人群的范围、频次和先后顺序。

在没有发生疫情的地区，应严格按照《新型冠状病毒肺炎防控方案（第九版）》（以下简称第九版防控方案）确定的范围对风险岗位、重点人员开展核酸检测，不得扩大核酸检测范围，一般不按行政区域开展全员核酸检测。

长期居家老人、居家办公和学习人员及婴幼儿等无社会面活动人员，可以不参加社区核酸检测。在科学评估效果的基础上，有针对性地对部分群体“精准免检”，不仅可以减少传播风险，还能有效节约检测资源。

建议在日常生活中，逐步取消对核酸检测阴性证明的查验。只有在为了防控疫情需要，核酸检测必不可少，且没有其他代替核酸检测的适当方法时，才可以开展核酸检测。

第二，科学划定管控区域。

根据《传染病防治法》第42条规定，当传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应按照预防、控制预案进行防治，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取法律规定的紧急措施并予以公告。这些措施包括，“限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动”、“封闭可能造成传染病扩散的场所”、“停工、停业、停课”等措施。

但如果能有效追踪传染源、传染途径，即不宜采取这种无差别的隔离和封锁，因为这样普遍性的限制会增加执法成本与守法成本，给人身权利带来不必要的限制。

应当以单元、楼栋为单位科学精准划定高风险区，不得随意扩大高风险区。疫情处置过程中，如个别病例和无症状感染者对居住地、工作地、活动区域造成的传播风险较低，密切接触者已及时管控，经研判无社区传播风险，可不划定风险区；未发生本土疫情的县（市、区、旗），要切实落实常态化疫情防控各项措施，无需划定风险区。

第三，依法规范居家隔离。

《传染病防治法》第39条规定，对甲类传染病病人、病原携带者予以“隔离治疗”，对甲类传染病的密切接触者，应“在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施”。“隔离治疗”与“在指定场所进行医学观察”意在将传染期内的病人、病原携带者、密切接触者安排在不可能传染给他人的环境里进行治疗和观察，避免病原体播散。这有助于阻断传播途径。保护他人健康免受传染病感染，有助于疫情及时得到有效控制。

目前奥密克戎变异株致病力减弱，轻症与无症状感染者比例非常高，绝大多数感染者都无需给药治疗。

目前法律并未规定在哪里进行隔离治疗，并未说明哪里构成“指定场所”。因此“居家隔离”中的“家”，作为相对独立、私密的空间，在符合一定条件的情况下，可以构成隔离治疗、进行医学观察的场所，因此轻症、无症状感染者、密切接触者选择居家隔离或居家医学观察，这并不违反《传染病防治法》的规定。

当老弱病残孕等特殊群体感染新冠时，可优先考虑居家隔离，这可以减少将传染病传播给他人的风险，有助于削减人力、医疗等各方面资源的耗费，可以缓解疫情快速发展期公共隔离床位紧张的难题。

第四、不再将新冠肺炎按照甲类传染病管理。

我国《传染病防治法》第2条规定了“分类管理”的原则。分类管理是根据传染病不同病种的传播方式、传播速度、流行强度以及对人类健康危害程度的不同，参照国际统一分类标准所确定的科学管理原则。根据《传染病防治法》第3条的规定，我国将传染病分为甲类、乙类、丙类三类。

根据《传染病防治法》第4条的规定，乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。据此，国家卫健委于2020年1月21日发布2020年第1号公告，经国务院批准，我国将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。

《传染病防治法》第4条将乙类传染病“提级管理”，采取甲类传染病的预防、控制措施的制度安排，体现了风险规制中“宁可失之过严”的思路，即预防胜于治疗的理念，意在运用各种可能的行政手段，将传染病负面影响尽可能地降至最低。但时至今日，我们需要思考新冠肺炎是否依然符合“甲类传染病”的特征。

全国人大常委会法制工作委员会编的《中华人民共和国传染病防治法释义》（法律出版社2004年版），作为官方权威释义书，认为甲类传染病，是指发病率高，治疗延误时引起病死率高，在人间传播速度快，波及面广，可能危及社会安全，流行时需要采取强制性隔离、疫区封锁或者交通卫生检疫等措施的烈性传染病。而今国际和国内监测数据证实，奥密克戎变异株及其进化分支的致病力和毒力相比原始株和德尔塔等变异株明显减弱，奥密克戎变异株引起重症和死亡的比例明显低于之前原始株和关切变异株。在此情况下，很难认为新冠肺炎依然符合“发病率高”、“病死率高”等甲类传染病的构成要件，再继续按照甲类管理，采取甲类传染病的预防、控制措施，会让经济停滞不前，社会失却活力，个人失却信心。

乙类传染病是指，“发病率较高，引起高病死率，但传播能力有限，对社会造成一定危害，需要采取计划性疫苗接种，进行义务性、公众性检查与治疗，对传染源或者对传播环节进行系统控制等社会性控制工程的传染病。”

目前奥密克戎病毒致病力下降，新冠肺炎病死率也保持了相当低的水平。在此背景下，新冠肺炎较不符合“采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施”的要件，因此建议重新将新冠肺炎回归乙类传染病的本来面貌，取消对新冠肺炎的“乙类甲管”，依据《传染病防治法》第4条第2款的规定，由国务院卫生行政部门报经国务院批准后，不再对新冠肺炎采取甲类传染病预防、控制措施的，并向社会予以公布。

“时移世易，变法宜矣”。适时将新冠肺炎调整为“乙类乙管”，这也是反思性规制与规制学习的体现，体现了公共卫生风险治理的动态调整，体现了突出重点、兼顾一般的经济性原则。

疾病预防控制行政是“基于知识的组织”，疫情爆发三年来，通过对新冠病毒溯源和新冠病毒特性的学习，通过对公共卫生风险本身特性、应对策略及权利义务配置的反思，我们今天可以更好地审视公共卫生风险规制体系的实效，去思考公共卫生风险规制的成本与收益，修正规制目标与策略，进而通过风险行政规制、社区有序自治与社会力量参与共治，构建疫情风险防控的社会治理共同体。

编辑：王绪加

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