前沿 | 何兵 周海洋：检察官统一调用制度的实践反思

何兵

中国政法大学教授

中国案例法学研究会副会长

周海洋

北京市中闻律师事务所权益合伙人

【摘 要】检察一体原则的本土化应符合我国检察制度的特殊性，契合我国刑事司法程序。检察官任免制度是检察权合法运行的前提和基础，保障并限制检察官的统一调用。检察院之间的职能协助关系，首先要坚持各负其责的原则，不要直接代替执法，不能证立检察官统一调用。无限制的检察官调用实践，引发立法原意与刑诉规则、检察一体与检察官任免制度等方面的巨大冲突，容易导致检察权的行使偏离我国检察制度的基础，进而缺乏合法性与正当性。

【关键词】人民检察院组织法；检察一体；检察官任免制度

检察官统一调用制度，是指上级检察院调用辖区内的检察人员，代表本院办理案件，或者将被调用的检察人员指派到辖区内的下级检察院，代表该院办理案件的办案方式。这一办案方式，起始并集中于检察机关职务犯罪侦查领域，并随着职务犯罪侦查制度的改革和检察机关自侦部门的转隶，近年被广泛应用于审查起诉工作。虽然这种办案方式涉及不同行政辖区、不同级别的检察院和检察人员，但由于侦查工作具有封闭性，且侦查终结后多会按照管辖的规定，由具有管辖权的检察院审查起诉，故在职务犯罪侦查中该办案方式没有引起多少的关注和争议。

但在审查起诉工作中这一办案方式引发了极大的争议。支持者认为这一办案方式符合我国检察制度的传统，符合我国司法制度改革的方向及我国政治体制的运行逻辑，从根本上是基于新形势下的办案需要，是检察一体原则的体现和必然，符合我国司法体制改革的方向[1]。认为这种调用制度与律师异地办案有共同之处，属于检方一方人员配置的范畴，有利于提高检方的办案水平[2]。反对者则认为其与检察官任免制度、与管辖和回避诉讼制度明显冲突，不具有合法性与正当性。针对上述争议，有必要立足立法原意和我国检察制度的特殊性，对这一办案方式进行规范分析与客观评价。

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立法原意与刑诉规则的冲突

虽然长期存在，但在2019年检察院组织法施行前检察官统一调用制度没有法律依据，只是被论证为检察一体原则的必然。2019年1月1日施行的检察院组织法第24条第1款第4项，首次明确规定上级检察院可以统一调用辖区内的检察人员办理案件；同年12月30日施行的《人民检察院刑事诉讼规则》（下称：刑诉规则）第9条第2款，重申并细化了这一规定。上述立法和司法解释，虽被视为正是为了解决检察人员异地办案的客观需要和合法性问题[3]，但没有消除争议。相反，随着海南黄鸿发案、包头王永明案[4]、芜湖谢留卿案[5]等的披露，争议日益激烈，有必要首先从规范角度分析这一办案方式。

（一）立法原意的探讨

对检察院组织法规定的上级检察院“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”，全国人大的立法释义书进行了详细的解释。“我国检察机关是领导与被领导的关系，因此，对于案情重大、疑难、复杂的案件或者其他特殊情况，上级人民检察院可以统一调用辖区的检察人员办理案件。虽然被调用的检察人员来自下级人民检察院，但其作出的行为是以上级人民检察院的名义。需要注意的是，上级人民检察院行使上述职权时，需要以书面形式作出决定，而不能以口头形式作出。这主要是为了保证上级人民检察院行使职权规范性。”[6]这就是检察官统一调用制度的立法原意。

因此，检察院组织法规定的检察官统一调用，是指上级检察院调用辖区内的检察人员为己所用，办理本院承办的案件；承办案件的是调用检察人员的上级检察院，辖区是该上级检察院的辖区，被调用的检察人员以该上级检察院的名义履职。这一立法原意，符合检察院组织法第24条的法条文义和法条不同款项之间，以及该法第24条、第25条之间的逻辑。

（二）刑诉规则的规定及其体现

刑诉规则第9条第2款首先重申了检察院组织法的规定，最高人民检察院在解释该款规定时，不但明确检察院组织法的规定解决了检察人员异地办案的客观需要和合法性问题，而且强调“既包括调用本院的检察人员到辖区的下级人民检察院办理案件，也包括调用辖区的下级人民检察院的检察人员到本院或辖区的其他下级人民检察院办理案件”[7]。按照该解释，上级检察院统一调用辖区内的检察人员办理案件时，上级检察院可以不是承办案件的检察院，被调用的检察人员可不以该上级检察院的名义履行检察职能，可被指派到辖区内的任一检察院办理案件，没有地域、级别的限制。

该解释与检察实践相一致。实践中，除了上级检察院调用辖区内的检察人员为己所用外，这一办案方式主要表现为上级检察院调用辖区内的检察人员，然后指派到下级检察院办理案件，多涉及不同级别的检察院和检察人员。如海南黄鸿发案，海南省检察院从全省三级检察院调取78名检察精英组成办案专班，代表海南省检察院第一分院办理案件。[8]包头王永明案，内蒙古自治区检察院从全省三级检察院调用检察人员，代表乌海市乌达区检察院办理案件。

将这一解释与立法原意相对比，就发现最高人民检察院的解释背离了立法原意的要求，除“上级检察院调用辖区的下级检察院的检察人员到本院办理案件”符合检察院组织法规定定义外，刑诉规对其他情形的的解释和检察实践均不符合立法原意。

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检察一体与检察官任免制度的冲突

检察一体原则是检察官统一调用制度的理论依据，但域外检察一体原则及其实践是与其检察官任免制度相契合的。我国检察官的任免制度明显不同于域外，检察一体原则的本土化不能脱离中国检察制度的特殊性。

（一）检察官身份的合法性是检察一体的前提

每个检察官在处理检察事务时，都被视为各自独立的国家机关，以自己的名义行使权力并自负其责。“为了防止这些单个的检察权在行使时出现失误，让他们正确统一地反映国家意志，使全体的检察职能更有效地发挥出来。”[9]所以，在尊重独立性的前提下，有必要强调检察官的组织性，以实现对检察官的适当监督。这时，就需要强调检察权的上命下从的运行方式，以更使检察机关具有组织体制上的行政性。[10]

故检察一体“是指各级检察机关、检察官依法构成统一整体，各级检察机关、检察官在履行职权、职务中根据上级检察机关、检察官的指示和命令进行工作和活动。”[11]日本学者伊藤荣树说：“检察官一体原则意味着由于检事总长以下对指挥监督权及事务承继移转权的行使，使检察官全体在任何时候都有可以作为一个整体进行活动的可能性，而不是现实中经常说的：A检察官的意思即是B检察官的意思，这种形式就叫做全体检察官是一体的。”[12]

实践中，检察一体表现为上级检察官的指挥监督权、事务调取及事务转移权。作为检察首长发出的行政指令，对具体案件办理的指挥监督、调取与转移，都可能涉及检察官的统一调用。如检察首长将下级检察官正在办理的事务，转交给其他检察官办理的事务转移权。在德国，驻高等州法院和驻州法院的首席官员有权将其辖区内的一个检察官的事务交由另一个有管辖权的检察官负责，他也可以委托其他的检察官履行职务[13]。日本“对于检察首长可以统一调用指挥监督的下属检察官，包括跨区调用，在日本学者中基本没有异议。日本《检察厅法》的规定也比较明确，理解比较一致。”[14]可见，域外检察官的统一调用，要求承接办案的检察人员是检察官；检察官身份的合法性，是检察一体的前提。

（二）不同检察官任免制度对检察官统一调用的保障、限制

法国共和国检察官由总统任命，韩国“检察系统垂直领导，任免权属于检察总长，因此调派检察官在法律规定上没有问题”。[15]“日本检察官的任命分为两种：检事总长、次长检事、检事长由内阁任命，并由天皇作出认证；各级检察厅的检事、副检事，则由法务大臣任命。”[16] 法务大臣是日本法务省的最高长官，法务省作为日本内阁的组成机构，是日本最高的司法行政部门。综上可见，这些国家的检察官任命是中央事权，脱离了地方权力主体的影响，任命效力及于全国，从而为检察官统一调用提供了法律支持与保障。

我国检察官由其所属检察院的本级人大常委会任免。其中最高人民检察院的检察员由全国人大常委会任免，其检察官身份限于组织关系所隶属的最高人民检察院。地方各级检察院的检察员由本级人大常委会任免（省、自治区、直辖市检察院分院的检察员，由省、自治区、直辖市检察院的本级人大常委会任免），其检察官身份限于组织关系所隶属的地方检察院。因此，我国检察官的任免客观上存在着中央事权和地方事权，不同级别、不同地域检察院检察官任命的权力主体不同，特别是地方检察官的任命受制于不同级别的地方权力主体，检察官身份具有地域依附性，具体表现为某地某检察院的检察官，也仅是某地某检察院的检察官。检察官任命效力的地域性，决定了我国的检察官统一调用应受到的严格限制。

（三）检察官等级制度对检察官统一调用的限制

广义上，检察官任免制度还包括检察官等级的评定，即检察官的层级性。该层次级限制检察官的统一调用，特别是下级检察官对上级检察官的援助。如日本检察官包括检事和副检察事，其中检事分为一级和二级，具体又细分为20个层级，配置在最高检察厅、高等检察厅及地方检察厅；副检事为二级，具体又细分为16个层级，配置在区检察厅。由于不同地区、不同级别的检察厅对检察官能力要求的差别，“虽说被签发事务处理命令后，检察官也可以援助上级检察厅的上诉，但是，上诉书上必须签署上级（高等检察厅）检察官的名字，因此上诉案件中援助检察官的参与并不常见。甚至几乎不会出现由下级检察官援助上级检察官的上诉案件的情况。”[17]可见，虽然日本检察官任命是中央事权，但检察官的层级会限制检察官的统一调用。

我国检察官也有层级性，根据检察官法第27条的规定我国检察官等级分为十二级。区别于域外检察官的层级性以检察官身份的获得为前提，我国检察官的层级性首先影响检察官的任职资格和检察官身份的获得，进而限制检察官的统一调用。

我国不同级别检察院的检察官初任等级不同，下级检察院检察官并不当然具有上级检察院检察官的任职资格。如直辖市检察院及其分院检察官的初任等级为四级高级检察官，直辖市所辖区检察院检察官的初任等级一般是一级甚至二级检察官。非直辖市不同级别检察院的检察官初任等级，差别更大。因此，被调用的下级检察院检察官并不当然具有承办案件的上级检察院检察官的任职资格。芜湖谢留卿案、海南黄鸿发案等，都存在这个问题。特别是海南黄鸿发案，被调用的基层检察院的检察官等级最高一般也只是一级检察官，即便得到了全国和省人大常委会的特别授权，被调用的基层院检察人员一般也达不到省级检察院分院检察官的初任资格。

我国检察官任免制度的特殊性，决定了不能照搬域外检察一体理论与实践。认为“在我国政法制度背景下，检察官统一调用制度具有法理上的正当性”[18]，“人民检察院组织法第24条第1款第4项的规定，赋予上级检察机关调用权的时，并未设置同级人大常委会任命或批准的前置程序”[19]的观点，存在逻辑颠倒，不仅否定了检察官身份合法性是其行使检察权的前提和基础的基本法治原则，而且否定了长期以来办案单位将被调用的检察人员任命为本院检察官的客观事实。

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亲历性检察事务专属性与检察官身份地域依附性的冲突

当下检察实践改变了以往的做法，不再要求作为代表的被调用检察人员具有承办单位的检察官身份，虽然修订后的刑诉规则对此也没有要求，但关于被调用检察人员身份合法性的争议，却日益激烈。该争议的背后，就隐藏着亲历性检察事务专属性与检察官身份地域依附性冲突。

（一）亲历性检察事务专属性

出庭支持公诉只是办理案件的一个环节、部分工作。有些工作如宣读起诉书、质证、答辩、发表法庭意见等是检察官专属的亲历性事务，有些工作如送达、草拟案件审查报告、协助进行多媒体展示等是可以由检察官助理协助的检察辅助事务。2015年9月发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的第17条、第18条，最先明确规定了检察官、检察官助理的职责。此后，2019年1 0月1日施行的检察官法第7条、第68条，也明确规定对刑事案件进行审查起诉，代表国家进行公诉是检察官的职责，检察官助理在检察官指导下负责审查案件材料、草拟法律文书等检察辅助事务。

亲历性检察事务与检察辅助事务的区分，说明检察人员因身份不同而有不同的岗位职责和权限，其中出庭支持公诉等亲历性检察事务具有专属性，只能由检察官行使相关职权。因此，检察官身份是检察人员行使亲历性检察职权的前提。

（二）检察官身份的地域依附性

我国检察官任免制度，曾是人大常委会任免制、检察长任免制并行。检察长任免制适用于员额制改革以前，当时检察官包括检察员和助理检察员，办案单位通过本院检察长将被调用的检察人员任命为本院助理检察员的方式，使其成为本院检察官。这不仅灵活、便捷地解决了被调用检察人员的身份合法性问题，且因不受地方权力机关的约束而不具有地域依附性。

随着员额制改革的推进和检察官法的修改，助理检察员在法律上不复存在，只有检察员才是检察官。与之相伴，检察长任免制不再有适用的空间，人大常委会的任命成为获得检察官身份的唯一途径。检察官由其所属检察院本级人大常委会任免，导致地方检察官的身份具有鲜明的地域依据性；甲县人大常委会任命的甲县检察院的检察官，该检察官身份及随附的检察职权仅限于甲县。

这种鲜明的地域依附性，与每个检察院各自独立的职责、机构、人员等组织管理特征是一致的。这种组织管理下的检察官也不是抽象的、一般的概念，而是隶属具体检察院的具象个体。因此，虽然有论者认为我国的检察官在法庭上称为“国家公诉人”，其代表国家提起公诉的特性十分清楚，检察官行使的检察权力属性是“国家事权”的性质。虽然检察官由地方各级人大常委会任命，一旦被任命为司法官以后，该司法官即具有国家官员的性质，因此虽由地方任命，但司法官属于国家官员而非地方官员[20]。但国家公诉人的称谓和国家事权的公权属性，改变不了检察官个体的组织隶属性，改变不了地方检察官的任免是地方事权，检察官身份和相应的检察职权具有地域依附性的事实。上述观点以偷换概念的方式，否定各级人大、各级检察院的组织独立性，否定检察官个体的组织隶属性。

（三）被调用检察人员的身份合法性是异地履职的前提

以往的检察实践，认为被调用检察人员异地履职时，要具有办案单位的检察官身份。如2006年12月1日，湖北省人民检察院出台的《关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》第25条第6款，规定：“加强检察官代行履职的法律职务保障。对于受上级检察院指派跨层级、跨区域履行职责的检察官，由其履职所在地检察院检察长依法任命法律职务，履职结束后予以解除。”

关于被调用检察人员身份合法性问题，2020年12月4日最高人民检察院12309检察服务中心曾函复干卫东律师，“上级人民检察院调用下级人民检察院检察人员办案时，可以由承办案件的人民检察院同级人大常委会对调用人员临时任命为检察员。但实践中往往难以满足办案需要，有时会延误办案时机，导致案件超出办案期限等问题。为解决这一问题，有的地方由承办检察院的检察长将被调用人员任命为助理检察员。”该复函不仅表明了以往实践的通常做法，而且表明被调用检察人员异地履职时，应当具有办案单位的检察官身份；在检察长任免制不再适用的当下，应当由办案单位的检察长提请本级人大常委会将被调用检察人员任命为本院检察员。

对此，海南黄鸿发案是恰当的例证。2019年8月，海南省检察院从全省三级检察机关调用检察人员代表该院第一分院办理该案时，为解决调用检察人员的身份合法性，海南省检察院“以‘报请会商’方式获取授权，通过请示汇报得到全国人大常委会、最高检、省人大常委会的支持，并提请省委政法委主持召开庭前协调会议，就调用人员出庭公诉身份问题达成共识”[21]。即通过 “报请会商”的方式，海南省检察院获得了省和全国人大常委会的特别授权，解决了被调用检察人员的身份合法性。

虽然这是一种变通的方式，但足以证明2019年1月1日检察院组织法施行后，被调用检察人员的身份合法性仍是其异地履职的前提。

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异地异级履职与刑事诉讼程序的冲突

有论者认为“异地异级调用检察官符合检察机关的体制特性。检察机关实行一体化原则，在组织特性上，检察人员具有不可分性，因此在上命下从的领导或者指挥监督体制内，在必要时进行人员调用”[22]。但现实恰恰相反，我国检察机关上命下从的领导体制，是以每个检察院、检察人员的组织可分性为前提和基础的，每个检察院、检察人员检察权的行使都有其效力范围，且须符合刑事诉讼程序的要求。认为检察一体下检察人员具有组织不可分性的观点，是将检察一体与行政一体、检察权的依法独立行使与检察机关领导体制混为一谈。

（一）违反地域管辖的规定

《刑事诉讼法》第25条规定刑事案件由犯罪地人民法院管辖，也可以由被告人居住地人民法院管辖。检察院办理刑事案件也应严格遵守该地规定，由犯罪地或被告人居住地检察院行使管辖权，办案单位的检察人员因组织隶属关系而代表该院行使检察权，检察院、检察人员均基于法定权限而履职。基于权力法定，被调用检察人员因与办案单位没有组织隶属关系，依法无权办理该院管辖的案件。

检察官统一调用制度下，被调用检察人员虽有上级检察机关的授权，但该授权不能使其获得办案单位的检察官身份并进而享有该院的法定职权，导致该异地履职违背了地域管辖的规定。如芜湖谢留卿案，铜陵市检察院、合肥市瑶海区检察院等都没有管辖权，被调用检察官因不具有芜湖市检察院检察官身份也没有管辖权。

（二）违反级别管辖的规定

2011年《关于调配优秀公诉人办理重大公诉案件的规定（试行）》，明确规定上级检察院可以在辖区内调配优秀公诉人办理四类案件：特别重大、复杂的案件；在本地区具有特别重大影响的案件；社会舆论高度关注的重大、敏感案件；其他需要调配优秀公诉人办理的案件。将这一规定，与《刑事诉讼法》第21条、第22条关于中级人民法院、高级人民法院管辖的第一审刑事案件的规定相对比，会发现需要上级检察机关调用辖区检察人员支援的案件，通常是属于中级甚至省级人民法院管辖的案件，承办案件检察院应是地级市或省级检察院。如包头王永明案，作为内蒙古自治区有重大影响的涉黑犯罪大要案，不仅涉嫌罪行的法定刑包括无期徒刑，案件的审查意见、认定标准由自治区检察院审定、把关，而且公诉团队也以该院检察官为主导。将这样的大要案指定基层检察院办理，显然违背了级别管辖的规定。

级别管辖还意味着控审级别对等，如基层法院对应基层检察院。当基层法院审理案件时，公诉人是市级检察院甚至省级检察院检察官时，当公诉人级别甚至高于基层法院院长时，显然是检察系统对基层法院的降维打击，有违级别管辖的应有之意。

（三）回避制度无法执行

刑事诉讼中，检察人员的回避由其所在检察院的检察长决定。该所在检察院是指承办案件检察院，因检察人员与该院具有组织隶属关系，代表该院行使检察权，所以该院检察长有权决定其是否回避。

但检察官统一调用制度下，被调用检察人员与办案单位没有组织隶属关系，其职权来自上级检察院的授权，是否继续参与案件办理的决定权在于上级检察院。因此，当被调用检察人员被申请回避时，按照检察机关上命下从的领导体制，办案单位只能执行上级检察院的调用决定，无权决定其是否回避。上级检察院虽然作出调用决定，被调用检察人员组织关系隶属的检察院虽具有组织管理责任，但都不是办案单位，均无权决定是否回避。这就出现三方检察院均无权处理回避事项的僵局。

（四）两审终审制形同虚设

人民法院审判刑事案件实行两审终审制，与之相应是两级检察院对同一案件的层级审查与监督。但检察官统一调用常使两级检察院的上下监督不复存在，两审终审制形同虚设。典型的如大连市检察院承办的张某杰等65人涉嫌集资诈骗、非法吸收公众存款案。

作为公安部督办的重大案件，该案由大连市检察院审查起诉。审查后，大连市检察院将该案一分为三，将张某杰等四人作为一案仍由该院提起公诉，将李某、王某笑等22人移送该市甘井子区检察院提起公诉，将孙某爽、宋某文等39人移送该市西岗区检察院提起公诉。其中，张某杰等4人一案和孔某爽、宋某文等39人一案的公诉人，都是大连市检察院检察官宋某，其既代表大连市检察院在市法院出庭支持公诉，又代表西岗区检察院在区法院出庭支持公诉。就这两个案子而言，这样调用检察官必然导致两级检察院的上下监督不复存在，两审合一。

甘井子区检察院提起公诉的李某、王某笑等22人一案的公诉人孙某媛，也是大连市检察院的检察官，据悉其参与了分案之前全案65人的审查办理。孙某媛名义上代表甘井子区检察院，但其公诉意见实际是大连市检察院的审查意见。而且，孙某媛代表甘井子区检察院出庭支持公诉时，没有大连市检察院出具的调用函，且当庭明确表示其是大连市检察院检察官。因此，其实质是代表大连市检察院出庭支持公诉。故该案检察官的调用，客观上也导致两审合一。

（五）申诉救济权的实际消亡

当事人及其法定代表人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向法院或检察院提出申诉。但当下级检察院办理的案件，是由上级检察院调用辖区内检察人员按照该院意见办理时，法定的申诉救济权利客观上就消亡了。如芜湖谢留卿案，面对由安徽省检察院指派的抗诉团队，上诉人表示对合议庭能否依法公正裁判没有信心，对未来的申诉没有信心。

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办案需要的反思与检察权的规范运行

（一）办案需要的反思

检察一体原则的强调，上级检察机关对辖区内检察人员的统一调用，是为了应对办理重大、疑难、复杂案件的需要，诸多文件对此都有明确表述。如2005年《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》载明：“加快公诉一体化机制建设。……上级人民检察院根据办案需要，可以选调优秀公诉人或者业务骨干办理重大、复杂案件。” 2010年《最高人民检察院关于加强公诉人建设的决定》载明：“上级检察机关要加强对出庭工作的指导、协调，充分发挥检察一体化优势，凡在什么范围有影响的案件，就要在什么范围调配优秀公诉人审查案件并出庭支持公诉，确保出庭指控犯罪效果。” 2011年《关于调配优秀公诉人办理重大公诉案件的规定（试行）》在强调形成合力满足办案需要的同时，明确规定了上级检察院可以在辖区内调配优秀公诉人办理的四类案件。

上述意见和规定看似明确了可以调用检察人员支援的具体情形和案件范围，但实践中多表现为上级检察院的主观随意认定，甚至是指令权的滥用。如周口市检察院承办周某等人涉嫌诈骗案时，调用西华县检察院检察官出庭支持公诉。但该案原本就是西华县检察院该检察官审查起诉，后该案被移送周口市检察院。该案调用下级院原公诉人出庭支持公诉，难逃偷懒之嫌。再如芜湖谢留卿案，一审开庭前已是全省甚至全国有重大影响的案件，但安徽省检察院没有认为芜湖市繁昌区检察院的检力资源与办案能力不足，没有全省调用检察官支援；该案进入二审程序由芜湖市检察院承办时，却全省调用检察官支援。这一事实说明不是芜湖市检察院的检力资源与办案能力不足，而是安徽省检察院认为需要支援。但被调用检察官又非专职办理该案，至少有3名检察官在调用期间仍在原单位办理案件，故该案二审实际不存在全省调派检察官支援的客观需要。

（二）检察权的规范运行

办案需要与依法解决被调用检察人员的身份合法性，并不冲突。只是随着司法改革推进和法律修改，检察长任命制不复存在，无法如往常那样灵活、便捷地解决被调用检察人员的身份合法性后，该问题才凸显出来。但这一问题并非无解，根据法律规定和司法实践经验，以下四种方式不失为解决问题的有效途径。

一是让被调用检察人员承担非显名检察事务。办理案件的工作，既有出庭支持公诉等检察官专属的显名事务，更有审查案件材料、草拟法律文书等繁多的可以由他人协助的非显名事务，后者往往才是真正紧急的、大量的、亟需协助和支援的。且长期以来，我国检察机关落实检察一体原则时，注重和强调的也多是相互间的职能协助义务。虽然上命下从的领导体制下，全国各级检察院是执行检察职能的统一整体，但每个检察院都具有明确的管辖范围，各负其责应是检察院横向协作的重要保障，原则上应当采取协助的方式，尽量避免显名直接代为执行。参与办理案件的检察人员可以很多，但出庭支持公诉的检察人员是有限的。因此，让被调用检察人员承担并做好非显名工作，为出庭检察人员做好业务保障，即可满足办理案件的需要，没有必要非让其代表办案单位履行出庭支持公诉等显名事务职权。

二是上级检察院行使事务调取权，将下级检察院承办的案件调取为自己承办。就自侦案件而言，上级检察院可直接立案侦查下级检察院管辖的重大、复杂案件。就审查起诉而言，如涉黑和重大涉恶案件一般都是各省有重大影响的重大刑事案件，根据《刑事诉讼法》第22条的规定是应由省级法院管辖的第一审刑事案件，均应由省级检察院审查起诉。2019年3月《关于建立健全省级检察院对涉黑和重大涉恶案件统一严格把关制度的通知》，也明确要求“各省级检察院检察长、分管副检察长要亲自抓部署、抓落实，亲自指导，要选配抽调各相关部门专业化检察官办案组或资深检察官，组建把关指导团队，必要时成立全省（自治区、直辖市）的专家队伍，对所有的涉黑和重大涉恶案件实行全面统一严格把关。……认定标准由省级检察院统一把握，审查意见由省级检院统一把关，诉讼各环节法律监督统一要求。”根据该通知，各省级检察院为辖区内涉黑和重大涉恶案件的实际承办单位，下级检察院出庭支持公诉，只是在法庭上传达省级检察院的公诉意见。如王永明案，不仅公诉团队以自治区检察院检察官为主导，而且2021年4月13日最高人民检察院《关于表扬全国检察机关扫黑除恶专项斗争优秀集体和优秀个人的通报》，表扬的也是“内蒙古自治区人民检察院王永明案专案组”。因此，与其将案件办理人为压低到办案能力不足的基层检察院，然后在全省调用检察人员支援，不如由省级检察院依法直接承办。

三是上级检察院行使事务转移权时，将案件指定到检力资源充足、办案能力较强的下级检察院。典型的仍如王永明案，该案原由包头市稀土高新区检察院管辖，后被指定到乌海市乌达区人民检察院管辖。内蒙古自治区检察院指定乌达区检察院管辖时，又全自治区调用检察人员支援的事实，说明其指定管辖时已经认识到该院不具有与办理该案相匹配的检力资源、办案能力。既然如此，就应当将该案指定到检力资源充足、办案能力强的其他基层检察院，或者直接指定包头市或呼和浩特市等地级市检察院承办。

四是严格按照案件管辖的规定，提高地市级检察院直接承办重大、复杂一审刑事案件的数量。上级检察院调用辖区内检察人员支援的案件，一般都是符合中级人民法院管辖的一审案件。如芜湖谢留卿案，被指控的涉嫌诈骗金额为1700余万，法定量刑幅度为10年以上有期徒刑或无期徒刑，根据《刑事诉讼法》第21条规定属于中级人民法院管辖的一审案件，应由芜湖市检察院管辖。审查起诉期间该问题被多次提出，但未被繁昌区检察院采纳。如果当初该案依法由芜湖市检察院管辖，二审办案单位即为安徽省检察院，该院肯定不会认为自己存在检力资源和办案能力不足的情况。再如前述的大连市甘井子区检察院提起公诉的李某、王某笑等22人案，本是大连市检察办理的案件，但因被人为分案、降格为基层检察院承办，才导致调用该市检察院检察官出庭支持公诉。

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结语

主张可以照搬域外检察官统一调用的实践，强调绝对的检察一体原则的观点，一般也都主张我国检察机关过于受制于地方权力机关，主张建立不受地方权力机关制约的垂直领导体制，至少省级以下检察机构实行垂直领导[23]，主张培育司法官的非属地化意识，不以地方人民代表大会及其常委会任免制度为限，以有利于消除地方主义的影响[24]。但检察制度作为政治上层建筑的组成部分，其组织与运行方式由一国政治制度决定。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这决定了我国检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，各级、各地检察院检察官必须由相应的人大常委会任免，受制并依附于该人大常委会的权力空间。

因此，借鉴域外检察一体原则理论与实践时，应认识到我国检察制度的特殊性，认识到“检察一体化仅指检察事务方面的原则，而非检察行政事务方面的原则”[25]，认识到检察行政事务是检察事务的前提和基础，明确不同的检察官任免制度对检察官统一调用、检察权行使的影响与限制。虽然全国各级检察院是执行检察职能的统一整体，检察院之间具有职能协助的义务，但这种职能协助首先要坚持各负其责的原则，尊重并保证各个检察院、检察官的相对独立性与法定职权。过于强调办案需要、打击犯罪合力的功利导向，容易导致检察权的行使偏离我国检察制度的基础，进而缺乏合法性与正当性。认为“检察机关这种调用制度,与律师异地办案有共同之处”[26] 、“人民检察院调用精兵强将组成公诉团队承担控诉职能,与辩护方优选国内能言善辩的律师组成辩护团队一样，属于一方人员配置的范畴”[27]的观点，混淆了法律对不同群体、公权与私权的不同要求。每位被告人依法可以聘请两位律师，法庭上辩护律师的人数多于检察官是常态。但有理不在人多，“在包头审理王永明案件时，辩护方具有人数上的优势，辩护律师利用这种群体优势，让人数明显不如自己的公诉人难以招架，在人数较多的辩护人争先发言中，形单影只的公诉人应对不暇”[28]的观点，是简单将出庭检察官人数等同于检察官的业务能力和水平，不符合司法实践的基本逻辑和经验。

[1]参见龙宗智：《论“检察一体”与检察官调用制度之完善》，载《中外法学》2022年第2期，第415页。

[2]参见张建伟：《异地异级调用检察官制度的法理分析》，载《政治与法律》2021年第9期，第28页。

[3]参见童建明、万春主编：《<人民检察院刑事诉讼规则>条文释义》，中国检察出版社2020年版，第12页。

[4]公诉机关为乌海市乌达区人民检察院，但出庭支持18名检察人员中，只有一位公诉人为该院检察官，其余17人为内蒙古自治区人民检察院从全省三级检察院调派的检察人员。

[5]支持抗诉机关为芜湖市检察院，但出庭支持抗诉的11名检察官中，有8名检察官是安徽省人民检察院从铜陵市人民检察院、合肥市瑶海区人民检察院、芜湖市镜湖区人民检察院等市、区检察院调派的。

[6]淑娜主编、武增、万春、童卫东副主编：《<中华人民共和国人民检察院组织法>释义》，中国民主法制出版社2019年版，第91～92页。主编郑淑娜为十三届全国人大常委会委员，副主编武增为全国人大常委会法制工作委员会副主任，副主编童卫东为全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任。

[7]童建明、万春主编：《<人民检察院刑事诉讼规则>条文释义》，中国检察出版社2020年版，第12页。童建明、万春分别为最高人民检察院副检察长、副部级专职委员。

[8]参见金昌波、王佳艺：《海南率先探索调⽤检察官办案机制》，载海南省人民政府网，https://www.hainan.gov.cn/hainan/tingju/202101/623c5503030e44a393e2d8feae901b35.shtml，最后访问日期2022年5月3日。

[9]徐尉：《日本检察制度概述》，中国政法大学出版社2011年版，第67页。

[10]参见何家弘主编：《检察制度比较研究》，中国检察出版社2008年版，第448页。

[11]张穹：《人民检察院刑事诉讼理论与实务》，法律出版社1997年版，第18页。

[12][日]伊藤荣树：《日本检察厅法逐条解释》，徐益初等译，中国检察出版社1990年版，第56页。

[13]参见魏武：《法德检察制度》，中国检察出版社2008年版，第170页。

[14]龙宗智：《论“检察一体”与检察官调用制度之完善》，载《中外法学》2022年第2期，第416页。

[15]龙宗智：《论“检察一体”与检察官调用制度之完善》，载《中外法学》2022年第2期，第416页。

[16]段明学：《比较检察制度研究》，中国检察出版社，2017年版，第239页。

[17]龙宗智：《论“检察一体”与检察官调用制度之完善》，载《中外法学》2022年第2期，第418页。

[18]龙宗智：《论“检察一体”与检察官调用制度之完善》，载《中外法学》2022年第2期，第418页。

[19]龙宗智：《论“检察一体”与检察官调用制度之完善》，载《中外法学》2022年第2期，第418页。

[20]张建伟：《异地异级调用检察官制度的法理分析》，载《政治与法律》2021年第9期，第36页。

[21]金昌波、王佳艺：《海南省检察机关：集中精干力量 攻坚大案要案》，载《海南日报》2021年1月25日，第A10版。

[22]张建伟：《异地异级调用检察官制度的法理分析》，载《政治与法律》2021年第9期，第36页。

[23]参见何家弘主编：《检察制度比较研究》，中国检察出版社2008年版，第371页。

[24]参见张建伟：《异地异级调用检察官制度的法理分析》，载《政治与法律》2021年第9期，第35页。

[25]段明学：《比较检察制度研究》，中国检察出版社，2017年版，第132页。

[26]张建伟：《异地异级调用检察官制度的法理分析》，载《政治与法律》2021年第9期，第37页。

[27]张建伟：《异地异级调用检察官制度的法理分析》，载《政治与法律》2021年第9期，第37页。

[28]张建伟：《异地异级调用检察官制度的法理分析》，载《政治与法律》2021年第9期。

文章来源：公众号“域外司法案例”。文章已被《案例法学研究》第三辑录用。

编辑：姚艳

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