评论 | 蔡乐渭：创建文明城市，离不开文明规范的执法

蔡乐渭

中国政法大学法学院副教授

文章来源：澎湃新闻网“澎湃研究所”之“法治的细节”专栏。

发布时间：2023年2月18日。

2月11日，三亚市吉阳区一九岁男孩在自家超市门口的书桌上写作业时，四五位城管执法人员突然上前，把男孩驱离，将桌椅收走。该事件引起舆论关注后，相关部门进行了多轮回应。

吉阳区宣传部人士在接受采访时称，该商户多次违反“门前三包”责任，不存在暴力执法行为。“我们每次都提前告知，我们一般都是先教育，如果你多次不配合的话，我们才处罚的，我们都是文明执法的”。

三亚市综合行政执法局吉阳区分局最初回应称，店铺门口不能摆放东西，店主已经超出店外经营，“屋檐下也算超出店外，要干净整洁，执法队员看见了就会直接整治收走”，并称店主后续可以带上身份证到固定地点进行处理。

三亚市综合行政执法局则回应称，目前全市都在开展文明城市创建活动，商铺黄线外面一般不允许摆放东西。

但公众似乎并没有接受相关部门的解释，而是继续提出了批评意见。在此形势下，吉阳区综合执法分局于2月14日发布“情况通报”，称高度重视该事件，第一时间成立调查组，对视频反映的相关问题进行核查。“通报”承认，在处理当事人经营的超市落实“门前三包”的过程中，存在简单执法行为；称已对相关执法人员进行了严厉的批评教育，责令其于当日11时上门向当事人诚恳道歉；表态将深刻汲取教训，举一反三，在城市管理过程中更加注重方式方法，坚决杜绝此类事件再次发生。

吉阳区综合执法分局的“情况通报”，无论是基于舆论压力，还是基于自身认识，都是对之前回应的否定，不再坚持当事人的行为是违反“三包”规定的店外经营行为，不再强调自身行为是文明执法。然而，要真正回应公众的质疑，降低该事件对该市文明城市建设的负面影响，必须根据事件中的事实和相关法律规定，明确其中的法理问题，追根溯源，厘清问题本质，让相关主体真正认识到事件的根本所在，方可让公众信服。

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当事人的行为应受处罚吗？

讨论本案中执法人员的行为是否有违法或不文明之处，首先要明确当事人的行为本身是否违法。如果当事人的行为不存在违法之处，则执法人员之行为自然属于违法。与本事件相关的法律规范和文件主要包括《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》和《三亚市“门前三包”责任制试行办法》。

《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》第十九条第四款规定：城市建成区内的主要街道、广场周边经营者不得违反市、县（区）、自治县人民政府规定，超出其经营店的门、窗进行店外经营、作业或者展示商品。违反规定的，责令改正，处五十元以上三百元以下的罚款。据此，若本案中当事人有超出店铺门、窗进行经营的行为，则属于违法且可受处罚。然而，本案中当事人进行的系在门外摆设桌椅供孩子写作业的行为，并非经营性行为，因此该行为并不在《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》第十九条第四款所规定的可予处罚的事项范围内。

那么，该行为是否因违反了“门前三包”规定而应受处罚呢？根据《三亚市“门前三包”责任制试行办法》第三条的规定，当事人不得出店经营，不得违法占用道路、公共区域进行生产加工、摆摊设点、设置广告牌、宣传促销、堆放杂物等活动。在明确了当事人的行为不属于出店经营之后，其是否违反该“办法”，就取决于是否“违法占用道路、公共区域”。根据公开资料，事件中当事人的书桌占用的是“店铺滴水线内”的位置，该位置是否属于公共区域或道路并不明确，若属公共区域或道路，则占用行为违反了“门前三包”规定，否则即不违反规定。

然而，即便当事人的行为违反《三亚市“门前三包”责任制试行办法》的规定，占用了“违法占用道路、公共区域”，也并不意味着就是应受处罚的行为，因为该“办法”并未对此种“违法占用道路、公共区域”的行为设定罚则。更何况，根据三亚市政府网站公开资料，《三亚市“门前三包”责任制试行办法》仅仅是规范性文件而非地方政府规章。根据《立法法》规定，即便是规章，也需要有法律法规的依据，才可设定增加公民义务的规范，《三亚市“门前三包”责任制试行办法》作为一般行政规范性文件根本就无权设定行政处罚。

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收走课桌椅是什么性质？

事件中执法人员收走桌椅属于履行职责并无疑问，但为确定该行为的合法性，还需要进一步对其属于何种执法行为、应受何种规范进行明确。

有人认为该行为是处罚行为。若将行政处罚视为发现和调查违法事实并做出处罚决定的完整过程，则该行为当然与行政处罚密切相关，最有可能的是按简易处罚程序实施的行政处罚。然而，根据《行政处罚法》的规定，只有在违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的情形下，行政机关才可以当场做出行政处罚决定。而视频所示行为系收走了当事人的桌子，若属行政处罚，则构成没收财物，不合《行政处罚法》有关简易程序的规定。

结合相关执法机关回应媒体采访时所称“店主后续可以带上身份证到固定地点进行处理”可以推论，在执法机关看来，收走桌椅之行为也并不是最终的结果，其只是执法机关制止当事人的“违法行为”，让当事人接受“处理”的手段而已。如此，则该行为尽管与行政处罚密切相关，但本身并非行政处罚，而是行政行为过程中的行政强制措施。

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执法行为符合《行政强制法》的规定吗？

事件中的执法行为既然是行政强制措施中的扣押财物行为，那么就要符合《行政强制法》的规定。

行政强制对公民权利具有极大影响，为此，《行政强制法》规定，行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。同时，《行政强制法》规定了行政强制措施的目的在于“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等”。在该事件中，即便当事人的行为占用了公共道路和公共区域，属于违法，亦无实施扣押行为的必要。执法机关完全可以通过劝诫、说服达成行政管理目的。因此，此事件中的执法行为可说违反了《行政强制法》有关行政强制适当性原则的要求。

对于扣押财物行为的程序，《行政强制法》也有着明确具体的规定，包括实施前须向行政机关负责人报告并经批准，制作并出具扣押决定书，出示执法身份证件，告知理由、依据以及当事人享有的权利，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录，等等。然而视频显示，事件中执法人员完全未遵循上述规定，未出具决定、未出示身份证件、未告知理由、未听取申辩、未制作笔录，可以说，作为一个行政强制行为，该执法行为系彻头彻尾的违法行为，更谈不上是所谓的文明执法行为。

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文明执法才能创建文明的城市

文明城市是市民整体素质和城市文明程度较高的城市，文明城市称号是反映我国城市整体文明水平的最高荣誉称号。创建文明城市，需要一个城市各方面力量的投入，在此过程中，相关执法机关具有特别作用，特别是在制止不文明行为方面，需要执法机关承担起法定职责。

然而，执法机关在履行职责、参与创建文明城市活动时，必须文明规范执法，唯有文明规范的创建行为，方可助力创建文明城市。否则，若连参与创建的行政机关都有不文明的创建行为，其本身即说明城市的文明程度是不够的，即便达成了“创文”的目标，获得了“文明城市”的称号，它也是名不符实的。

本次事件中，即使撇开执法的合法性问题，单就执法机关之行为是否文明执法也值得商榷。相关部门在最初的回应中，强调执法机关是文明执法的，视频也显示，执法人在执法过程中也并无直接的暴力行为。然而，当一个九岁的孩子面对至少五位面色严峻的身着制服的执法人员，且老远就示意其离开时，孩子心里会有什么感受？对一个孩子而言，这样的行为若不属气势汹汹又属什么？？如果一个“文明城市”需要依赖这种年幼孩子遭受惊吓的途径才可得以创建，那么这样的“文明城市”即使创建成功了，对城市的居民又有什么意义？

基于整个事件透露出来的信息，特别是视频所显示的信息，人们有理由认为，相关执法人员的执法是缺乏温度的，是没有人情味的。执法工作不易，普通百姓生活更不易，否则何至于让孩子搬一小桌在街边写作业？面对此情此景，执法者大可设身处地以更和缓柔软的方式处理问题。若执法者在执法时完全失去了温情和同理心，则无异于将自己物化为工具。

不仅如此，在文明城市创建的过程中，相关行政机关还应秉持更为包容的态度，于法律不禁止的范围之内，尽可能容许市民自由开展相关的活动。正如有论者指出的：“文明城市的评选指标是立体的，有温度的，覆盖了城市的方方面面，包括市容市貌、公共秩序、公共服务、生活品质等等，如果只注重市容市貌这种表面光鲜，而在创建过程中损害了公共服务和生活品质，这就显然与文明创建的初衷是背道而驰的。”

于本次事件之中，我们可以想象这样一幅图景：明媚的阳光之下，一个九岁的男孩，于店铺门口屋檐之下并不影响行人位置，支起一张小书桌，认真地书写作业, 路过的人们时不时为他的认真赞叹一两句……这样一幅画面的存在，不仅不会损害一个城市的文明形象，反而应为文明城市创建加分！若执法人员在执法的过程中，可对这个男孩报以一个微笑；哪怕是在其占用公共道路影响行人通行时轻声予以劝解，这也是一个城市文明形象的真正体现。

编辑：姚艳

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