透过新政看本质，五个问题看清“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”

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近日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号）(点击查看政策原文），其中关于“过紧日子缓解当前财政收支矛盾”“禁止新增各类隐性债务”的要求已是老生常谈。而有一条规定则引发了业内外特别是城投公司的广泛讨论，即“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。”

来自中泰证券研究所的数据显示：2022年1-9月，城投拿地金额占全国土地出让金比重为11.77%。江西城投拿地占比最高，为26.59%，江苏、湖南、四川、重庆4个省份城投拿地占比在15%-25%之间。

全国范围内，嘉峪关市、黄石市等5个地级市城投拿地占比在50%以上。拿地金额较大的城投以区县级城投和地市级城投为主，其中：厦门市城市建设发展投资有限公司、杭州运河集团投资发展有限公司、无锡市新发集团有限公司、合肥城建发展股份有限公司、杭州萧山城投资产经营开发有限公司、杭州富春山居集团有限公司、常州市武进高新区南区建设发展有限公司、丹阳市开发区高新技术产业发展有限公司等城投公司拿地金额超25亿元。

针对本次发布的财预〔2022〕126号文中关于“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”的要求，方老师不仅有些疑问：

一是城投公司在债务压力普遍较重的情形下，为何“被动”拿地？

特别是对于区县级城投公司而言，借新还旧已经疲于应付，为何还要去兜底地方土地市场？众所周知，土地出让金是地方政府政府性基金预算收入来源，也是综合财力的主要构成之一。一段时间以来，受房地产长效机制改革和疫情的影响，地方财政收入都有所降低，城投“被动”托底拿地，甚至为了维护土地市场稳定，被动高价拿地，成为了不少地方政府维护房地产市场稳定、维持地方经济发展和解决政府正常运转经费保障的手段之一。

二是城投拿地出的钱来自哪里，又怎么回来？

随着银保监会〔2021〕15号文的落地，传统融资平台的融资之路愈发艰难，为了拿地托底财政收入，不少地方政府平台公司甚至采用合资公司加约定回购股份的形式开展融资，有些低评级甚至没有评级的城投融资则举步维艰，则不得不发行非标“饮鸩止渴”。在财综〔2021〕19号文后，试点地区的国有土地使用权出让收入等政府非税收入已统一划转税务部门征收，这样的背景下，地方财政拿了城投买地的钱，是否需要还给城投？如何还？涉及的税费又由谁来承担？

三是如何从审计的角度界定“虚增收入”？

土地出让收入归属于政府性基金收入，是地方综合财力的重要组成部分，在房地产市场景气时期，构成了地方政府的重要收入来源。而在房地产调控的大环境下，不少城投“被动”托底拿地确实虚增了地方政府的收入，但也有不少正常因开展经营业务而拿地的，比如住宅地产开发、保障房建设、商业地产开发、标准化厂房建设、园区建设等等。从审计的角度，如何区分和界定“虚增”土地出让收入，还应进一步明确，避免误伤。

四是城投拿地不开发，风险如何规避？

在土地市场景气偏弱时期，城投公司参与土拍，一方面解决地方财政收入亏空的问题，另一方面也可以较低的成本获得土地。但是大额的土地购置，也会带来城投公司的资金占用压力。根据中国指数研究院监测，截至2022年8月末，在22个重点城市中，2021年成交的土地出让项目取得预售证进入市场供应的比例为32.3%，其中，由地方国资平台主导的项目入市率仅9%。特别是在土地市场、房地产市场不景气的时候，如果出现资产贬值，这个风险如何规避？

五是如何保障城投公司正常拿地开发的需求？

有相当一部分比例的城投公司是“主动”拿地的，比如上述提到的部分拿地金额超25亿元的城投公司，他们在全国的房地产开发市场上享有一定的知名度和美誉度。在财预〔2022〕126号文之后，应该进一步明确，无论房地产长效机制如何改革，都应当保障城投公司正常拿地开发的需求。

“各级领导的经济智慧无穷，政治智慧无限，不解决地方财政收入与地方发展建设的矛盾，城投公司永无宁日。”一位老城投人告诉方老师

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