宋林霖、李晓艺 | 全球视野下公共服务标准化模式比较研究——基于国外市民公约模式的理论探索与改革实践

天津师范大学国家治理研究院

作者简介：

宋林霖，天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师，天津师范大学国家治理研究院副院长，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员；

李晓艺，天津师范大学政治与行政学院研究生。

摘 要：公共服务标准化的改革在中国尚处于起步阶段，中央政府对标准化工具在公共服务领域运用的必要性有着较为清晰的认识，但是地方政府对落实路径的认识仍比较模糊，国内研究对这一点没有作出充分的回应。而30年前发端于英国、而后扩散至全球的市民公约制度改革引领了公共服务标准化实践，国外相关研究也成果丰硕。本文通过考察全球市民公约制度改革的产生、发展、完善与扩散的过程，在分类基础上对其动因、特征与运行过程进行比较，梳理和总结了以英国为代表的样本公约模式、以西班牙为代表的电子公约模式、以日本为代表的城市公约模式的经验，以便为加快国内公共服务标准化建设进程、开拓多维观察视角提供多种成熟方案，同时为减少制度实验成本、降低改革风险、增强改革的可控性和稳定性做相关理论准备。

关键词：公共服务；标准化；市民公约；全面质量管理

基本公共服务是政府提供的、保障公民生存和发展的基本需求、与经济社会发展水平和阶段相适应的公共服务。标准化是加强和创新社会管理、进一步提升公共服务水平的重要技术支撑，在基本公共服务提供体系中发挥着越来越重要的作用。国外从1990年代起，发起了公共服务标准化运动，1991年英国市民公约的推行开启了“服务标准化”的大门，此后各国采取措施推进公共服务标准化的发展，如美国的绩效评估、德国的标杆管理、日本的全面质量管理等措施。自2010年10月中国国家标准化管理委员会(以下简称“国标委”)发布《公共服务标准化指南(征求意见稿)》起，在我国公共服务标准化已推行八年。2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、同年8月国标委同国家发改委等27个部委制定的《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》、2015年出台的《国家标准化体系建设发展规划(2016—2020年)》、2018年的《社会管理和公共服务标准化发展规划(2017—2020年)》等政策文件都是推进我国公共服务标准化改革的顶层战略设计。地方政府的改革也在展开，但是大部分实践集中在政务服务标准化方面，如何全方位地推进公共服务标准化改革，需要进一步加强相关的理论研究，尤其是要对国外蓬勃发展的理论与政府重点关注的改革实践过程给予高度的关切。

一、国内外研究简评

市民公约源于1990年代英国梅杰政府发起的公共服务标准化改革运动，随后在全球诸多国家得到广泛应用。其英文全称为“Citizen's Charter”，国内相关的研究比较少，在知网上以“市民公约”为篇名进行检索，有3篇硕士论文，以“公民宪章”为关键词进行检索，也只有7篇相关文献，研究内容都是对“英国公民宪章经验”的初步分析。

相较国内，国外对市民公约的研究要更加深入。除了有学者研究全球各国的市民公约体系，还有诸多政府部门积极参与市民公约的研究设计和评估，目的是总结市民公约的发展经验，扩大市民公约的覆盖范围，推动行政改革的进一步发展。研究单一国家的市民公约的文献可分为“政府研究报告和宣传手册”和“一般性论文”。例如，英国市民公约的调研报告和实践总结是由下议院图书室负责，较有代表性的文献是《市民公约研究报告》。1995年出版的第95/66号研究报告就对公约的提出背景、主要内容进行了反思和总结，指出在实施市民公约的过程中，政府的保守及宣传的不足导致公民参与度低下、财政赤字严重，最终引发“公约热线”的失效。此外，马德里市政府的公共管理部门在对市民公约进行研究分析的基础上，于2007年出版了《马德里服务公约》手册，对公约的起源、发展、制定过程等进行了总结，详细阐释了西班牙的市民公约清单，以指导公民更好地了解与使用公约手册。澳大利亚服务公约小组则于2000年推出《客户服务公约原则》手册，指出了公约包含的四大原则：明确公约的覆盖内容，规范公约的制定方法，监督公约的执行方式以及改进公约的反馈途径。而学术研究者则倾向于研究各国模式中公民参与的效用。海瑞·克瑞斯娜·昆多 ( Hare Krisna Kundo) 指出，在推行市民公约的过程中，公民的参与是关键。它可以提升对地方政府的土地管理行为的有效监督。因此市民公约有助于提高公共服务质量，促进问责制的进一步完善。早稻田大学的三轮真之教授指出，虽然市民公约是日本公民参与城市规划的一项工具，但很少有学者将之纳入学术研究领域，推行市民公约的意义在于它可以帮助公民了解每个城市的基本理念并参与城市设计。

综上，如果仅从市民公约的视角看，国内的研究几近于空白。学界对此关注度有限的原因主要在于：第一，政府改革的实践探索仍处于调整公共服务的供给结构与供给方式的阶段，包括公共服务的均等化问题和公共服务的市场化问题，而理论探讨也基本在回应这两个问题；第二，大约自2000年以来，国内理论界关于国外行政改革的相关主题的研究式微，无论是发达国家还是发展中国家，关于其各层级政府改革的具体背景、问题、影响因素与趋势等的研究基本都处于停滞的状态。市民公约作为一项较为微观的改革模式，鲜有人对其展开探讨也在情理之中。这种研究现状与目前中国正积极参与全球治理这一新的时代背景并不相称，理论界关于其他国家的行政改革的精细化研究亟待加强。

二、全球视野下市民公约的内涵与分类

市民公约作为改善服务质量、提高政府透明度的政策工具，在不同国家有不同名称，例如，在英国、印度、菲律宾、墨西哥等国被称为“市民公 约”( citizen's charter) ，在南非、西班牙等国被称为“服务信” ( service charter) ，在日本被称为“市民协定”，在澳大利亚则被称为“客户/服务公约”(client/service charter)。

本文认为市民公约具有双层含义，以静态维度分析，市民公约是保证公共服务质量的书面文件，目的是为公民提供质量可靠的公共服务，在没有达到预先设定的标准的情况下，应向用户提供赔偿；而从动态方面来看，则可以将其视为政府制定服务标准、公布服务标准、检测服务标准、持续改进服务标准的一个循环往复的过程。在这个层面上，一套完整的市民公约体系应该包含如下几项内容：第一，政府承诺机制；第二，公民参与评价机制；第三，反馈补救机制；第四，部门奖励机制。

依据制定公约的方式，市民公约可以划分为两种类型：一种是自上而下的，即先由中央政府一级制定，各地区再根据中央公约制定地方公约，如英国、南非、印度、西班牙、阿根廷等国家，这种方式一般出现在历史上具有中央集权传统的国家；另一种类型则恰恰相反，采用自下而上的方式，即在国家层面没有制定标准，而是由各地自主制定，如意大利、美国、澳大利亚等具有民主传统的国家，这种方式更利于增强公民参与决策的热情。此外，还可以按照发展公约的经验方式将西方民主国家的市民公约区分为英美式、北欧式以及欧洲大陆式，但这一分类只涉及欧美，因此不够完整。也可以通过“种族”对公约进行分类，即“盎格鲁—撒克逊型”(如英国、澳大利亚、新西兰和美国等)和“欧洲型” (包括意大利、比利时、法国、西班牙等)，在这两种分类中，前者注重改革工具，后者重视改善组织内部程序、扩大用户权限。

在市民公约的传播过程中，由于受到语言、历史、殖民文化等因素的影响较大，除欧洲大陆国家外，印度、澳大利亚、菲律宾、南非等英语系国家的市民公约在内容和形式上与英国的市民公约非常类似，例如，印度直接照搬了英国的公约内容。而西班牙语系的国家，例如西班牙、阿根廷、墨西哥等的市民公约也都非常相似。日本的情况比较特殊，他们对英语比较熟悉，但是本国的民族色彩非常浓重，因而有着不同于其他任何一个语系的特征。因此，本文基于“语系”的不同，将所研究国家分成三种模式(见表1)。

表1: 基于语系的市民公约模式分类表

三、全球视野下市民公约模式的动因比较

英国的样本公约模式以提高服务质量为导向。英国前首相梅杰在执政期间，为解决公共服务质量低下、人民对此日渐不满这一问题，其政府在20世纪末发起了市民公约运动，即以公约的方式将政府的服务标准、目标、内容等公之于众，主动接受公众的监督，不断提高服务质量。作为新公共管理运动和全面质量管理发展过程中的一个部分，其终极目标是满足客户而非政府官僚的需求。在英国推行市民公约一段时间后，各领域的公共服务质量都得到一定程度的提高与改善。此外，1990年代的南非政府也有志于改善服务质量，在1997年的《公共服务转型白皮书》中提出了八个转型重点，其中转换公共服务的供给方式是关键。转型后的南非通过“公共服务在满足所有南非公民的基本需求方面的有效性”来衡量公共服务的质量高低。因此，在英国公约模式中，提高行政效率、改善服务质量、满足公民需求是公共服务改革的终极目标。

西班牙电子公约模式是以服务公民为导向的。1996年，在费利佩·冈萨雷 斯( Felipe González Márquez) 领导的社会党政府执政的最后几个月，受到英国“市民公约”运动的启发，西班牙中央政府开始进行广泛的质量管理实践，希望借助“服务信”来改善公共服务质量，最终在1999年，阿斯纳尔保守政府通过皇家法令(第1259/1999号) 发起“公约服务”运动。西班牙中央政府的市民公约包括三项与公民相关的目标：第一，民主合法性，即通过公共财政建立服务问责制；第二，保障公民权力，增加公民在公共服务内容方面的有效影响；第三，综合考虑影响服务改善的因素，在此基础上整合评估体系。同样属于这一模式的墨西哥服务公约希望借助这一工具，满足公民的基本服务需求，推动社会的有序发展。因此，西班牙模式中的市民公约作为引导公民参与政治的工具，在指定的标准和投诉机制中引入了“公民声音机制”，以提高公民对政府的信任、塑造现代化的政府形象。

日本城市公约模式以创建美好城市为导向。在1990年代的日本，随着城市化的推进，逐渐出现行政机械化、公民需求多样化等一系列问题，这给当时的日本政府造成较大困扰。与英国和西班牙的模式明显不同的是，当时日本还出现了“公民关系冷漠疏远”、“生活环境恶化”等社会现象，为改善公民生活质量，加强公民之间联系，打造宜居的城市环境，政府认为借鉴英国的市民公约制度是必要的。但日本素来具有强烈的民族意识，在引进英国公约时，政府试图融入本民族文化并对其进行较大改动。改动后的公约不仅在精神方面发挥着激励作用——鼓励公民积极进取，更在现实生活中起到协调作用——增强公民合作。市民公约的日本模式以尊重人权、倡导自治作为基本精神，以公民之间相互尊重作为基本理念，以享受自由生活作为基本目标，展现作为日本公民的自豪感、参与环境建设的责任担当以及尊重、宣传、继承城市文化遗产的共同愿望。可见，这三种公约模式得以建立的动因不尽相同，这不仅受到当时社会背景的影响，更与各国的文化传统不可分割。三种模式中，英国模式更重视提高行政效率，西班牙模式为改善政府与公民的关系而更加强调“服务公民”，日本模式受传统文化影响较大，意图借助市民公约重塑和谐、友好的城市环境。而“当权者强烈的改革意识”是三种公约产生的共同原因。

四、全球视野下市民公约的制定和执行过程比较

一般而言，市民公约要充分发挥其效用，除需要做好前期准备、与各方合作者进行磋商外，还需要四个基础性环节：制定、执行、评估、奖励。公约的制定是基础，执行则处于四个环节的核心地位。因此，这两个步骤对公约的效用是至关重要的。从公约的制定来看，前述三种公约模式的差异主要体现在原则和体系两方面。公约的制定理念反映在公约的制定原则中，也是领导者的价值观的体现。在英国模式中，公约制定需要遵循六个基本原则：标准、信息和透明、服务选择和咨询、礼貌、错误改正以及经济价值，这体现了领导者以公民为导向的行政改革决心。在西班牙模式中，基本指导原则为“标准、承诺、信息公开、绩效评估”；较特殊的原则是独立判断、合作参与、持续改进，以更好地引导公民参与政治活动。但是，在日本模式中，受到中央与地方特殊的行政关系的影响，没有明确的指导原则，通过分析研究不同省市的市民公约，我们发现“保护环境、传承文化、节约资源、教育子女”是其制定公约的隐含原则，这也是大部分日本公民具有较高素质的原因。公约体系是对公约内容的系统化和模块化总结。英国公约模式主要由公约主体内容和辅助工具两大部分构成。公约主体内容是各项服务所要达到的标准，公约奖励和热线是辅助公民了解公约的工具。西班牙公约模式也可归结为两大块，标准化指标仅是其中一部分，“公民参与政治途径、公民政治权力和义务”是其主要内容。相较而言，日本公约模式的内容则比较单一，主要是作为城市规划设计工具，倡导公民建立一个互助、和谐、温暖、环保的城市环境，其辅助工具包括“市歌”、“城市宣言”。这三种公约模式在制定原则和体系上的差异直接限制了公约的使用范围，英国的公约模式可以运用于公共服务的各领域，西班牙的公约模式一般用于与政治活动相关的领域，但日本的公约模式使用范围相对较窄，主要应用于城市规划。

三种模式在执行方面也形成鲜明对比，即负责市民公约事宜的机构的性质、职责范围、人员构成、与会时间都有所不同。英国为推行市民公约，在内阁办公室下设专门机构：市民公约部和市民公约顾问小组(以下简称“顾问小组”)，其性质与我国的直属特设机构类似。市民公约部负责公约整体的实施、发展、协调等内容，尤其注重对公共服务专业词汇的把握；而由8名(后期有2名成员因期满离任，现任6名)非政府成员组成的市民公约顾问小组，则主要承担咨询职责，不能制定或发布报告。其中，顾问小组成员一般来自为公民直接服务的商业机构的高管，且除主席外，每个成员都对特定公共服务领域负有独立责任。自其成立以来，顾问小组每月要召开一次历2—3天的会议，此外还要与总理、各部长和高官举行特别会议。在西班牙模式下，由服务质量和公民服务总局(以下简称“服务总局”) 管理市民公约事项。该机构是根据西班牙第84/1995号法令对原部委进行改组后建立的，隶属于财政部。服务总局的责任涵盖五大模块( 电子化政务领域的技术开发和支持、质量管理、能源供应合理化、市民公约、组织协调促进公民参与)，公约只是其中一项内容。人员方面包括1名局长，2名副局长和12名不同服务领域的负责人，半年进行一次会议。与英国和西班牙的模式差异较大的日本市民公约研究委员会(以下简称“委员会”) 是由市民自发成立的，因此具有民间团体的性质。一般来说，委员会成员至多7人，由市民代表和学术研究者组成，主要包括委员长(负责管理会务)、副委员长(辅助委员长管理)和一般出席委员。委员会负责制定并向市长提交公约草案，无固定会议时间，在公约的制定和修改期间，会议比较频繁。由此可见，负责市民公约的机构形式可以是多样化的，重要的是公约的职责归属需要明晰。在不同动因下建立的三种公约模式也受到政治、文化的影响，因此在制定和执行的过程中形成了较大的差异，总体而言，英国与西班牙的公约模式体系更加相似，而日本模式由于受到较强的文化传统的影响，其公约体系出现较大变动。不过，这些特殊性推动公约在各国的公共服务领域发挥了更为充分的作用。

五、全球视野下市民公约的评估和奖励过程比较

在市民公约制定后，为确保其能够得到更好落实，各国都会采取有效的评估和奖励措施，以激励相关部门、人员积极参与公约的实施，从而塑造一个有利于公约实施的社会环境。关于公约的评估方式，三种模式的差异主要体现在评估标准和方式上。英国的市民公约模式，由市民公约部作为评审小组，评估的内容包括公民满意度和公共服务质量改善度，采取百分制评分法，将两者的综合评估作为最后的评审成绩，评审成绩具有较强合理性。在西班牙的市民公约模式中，由参议院特选员作为评审专家，评估内容包括主流媒体账号活跃度、公民政治活动参与度、政府政务办结度、预算执行度、建议投诉处理度、文件会议公开度，同样，按年度实行百分制评分并将其作为评估标准，这种模式以政府活动作为主要考核对象，较少涉及公民的参与。不同于西班牙市民公约模式中的政府评估视角，日本的市民公约模式在评估方面充分体现了“公民导向”，评估内容主要与公民的生活环境有关，包括城市整洁度、公民健康水平、房屋舒适度、社会福利普及度、基本设施完善率、教育文化医疗覆盖率，此外还包括一些与行政相关的内容，如提案处理量、证件证明交付量等，绝大多数以改善率为评估标准，但关于公民贡献度的评估标准主观性较强，一般由“公约表彰审查会”审定，也可以直接经过市长认定，将“年度内各行业公民所做贡献”作为标准，包括公共福利增进、科学技术发展、文化习俗传承等，贡献大小由审查会和市长判定，而非经过客观数据分析得出。

就公约奖励而言，三种模式的差异主要体现在主体、主体获取奖励的方式及奖励的目的等诸多方面。英国的“公约奖”由内阁办公室负责授予表现优秀的公共服务部门和组织，但需要参与评选的部门提交评选材料，奖项意在表扬、鼓励提供卓越服务的公共部门，使其对用户的需求作出更加积极的回应。西班牙的“最佳实践奖”和“质量奖”由公共管理部负责授予那些在服务质量方面表现出色的组织，以促进这些组织的改进与发展。由此可见，在英国与西班牙的模式中，获得奖励的主体由负责公约的议会通过各项指标考核和评选后公布，且评选的主体只能是各公共服务部门，个人不能参与评选，目的都是促进公共服务组织提供更高质量的服务。但日本模式与前述两种模式有较大差异，除了由公约推进委员会进行评选，符合奖励条件的公民也可以按照规定程序，自行申报“名誉市民”奖，若获奖者去世，奖励则可以授予其第一继承者，一般而言，获奖对象是个人，公共服务部门则不包含在内。在日本科学界，在相关文献做出重大贡献的个人可以获得“荣誉获得者”称号，政治界的杰出表现者(市议员) 将被授予“有功者”称号，目的在于促进科学研究的积极发展和社会生活的和谐稳定。

六、结论与讨论: 市民公约模式对中国公共服务标准化建设的经验启示

公共服务标准化作为国内提升公共服务质量的一种工具，与国外的市民公约有着诸多相似之处。但相较而言，国内的公共服务标准化尚未形成一套完整的制度体系，仅限于制定衡量公共服务质量的指标体系，形式较为单一，且在这一过程中，不包括公民和一线工作人员的参与，缺乏反馈补救机制，这恰恰是直接影响公共服务标准化实施效果的核心因素。因此，我国在扩展公共服务标准化理论与技术方面还需相当长的时间，如何解决上述问题，可借鉴上述三种市民公约模式的发展经验。

明确可衡量的质量指标是标准化体系的基础。制定明确可衡量的公共服务标准，使其成为公共服务部门必不可少的一部分。在制定标准时，需对各公共部门的现实供给能力进行评估、对各部门当前的系统和流程进行审查、对管理者和工作人员进行培训，通过前期准备减少后期阻力。同时，标准需公开明确，不能模糊不清，使用肯定性承诺用语，但也不要一味承诺，需量力而行，在达到标准之后，可逐步提高服务水平，设立新标准。鉴于我国各地区经济发展差距较大，在公共服务中只制定一个标准并不适用于我国公共服务发展的实际情况，因此，可借鉴英国模式的经验，采取“中央集中领导、地方自主制定”的方法，先由中央制定一个“最低标准”，各地在中央制定标准的基础上，结合实际情况，自行制定公共服务标准，交中央审批通过后方可采用。这样既可接受中央的统一领导，又可充分发挥地方自主权，使资源在区域间获得良好配置。

公民了解公共服务标准化的内容是前提。公共服务标准化条款需语言规范，逻辑清晰，内容通俗易懂。无论在哪种公约模式中，公约的语言表述都需要简明扼要。虽然我国在中央政府层面积极倡导公共服务标准化的建设，但就基层而言，公民却不太了解这一专业性用语，甚至可能从未听说过，这将对公共服务标准化的推行造成极大阻力。这里不妨学习日本公约的推广模式，以通俗易懂的文字简要直白地阐述公约的内涵，并结合传统文化，采用多种语言、多种方式宣传标准化的内容，如标准化征文活动等，为标准化建设营造良好的社会环境。此外，在英国公约模式中，为使公民更好地了解公约，政府部门除向市民免费发放市民公约宣传手册、制作公约的网页版内容外，各服务单位可将公约内容张贴在服务部门的显眼位置，如服务单位入口、各办公室门口，或树立告示牌。

公民参与公共服务标准化发展是关键。公民了解标准化的内容后，可通过一定方式参与标准化的推行过程。因此，政府要建立、拓展公民参与标准化发展的渠道，保证公民的全程参与。在三种公约模式的推行过程中，公民不仅有监督政府服务的权力，同时要履行相应的义务，如积极配合工作人员的服务工作、尊重工作人员等。由此可见，在标准化推行过程中，责任与义务是双向而非单向的，只有双方互相尊重，平等行使权力与义务，标准化建设才能更加顺利。目前我国在标准化建设方面尚未纳入公民参与机制，利益相关者在这一过程中的参与是至关重要的，因此可借鉴西班牙公约模式，通过多种方式( 参加会议、参观议院、虚拟体验等) 推动公民和社会团体代表等有限、有序参与。

完善的内外监督是公共服务标准化可持续发展的保障。我国对标准化的监督主要由政府负责完成，不涉及外部机构的参与，因此监督形式有待拓宽。英国市民公约模式中提出评估和监测政府服务有利于服务质量的改善。在内部监督中，需注意评估间隔时间，间隔时间太短则会加重政府的工作负担，间隔时间过长则起不到监督作用，一般来说可以是一季度、半年或者一年评估一次，但至少每年要评估一次。在外部监督中，评估者的选择很重要，可以由非政府组织、专业机构、学术机构、研究机构等其中一个或多个机构来承担，外部机构需得保证其独立、公正与专业性。无论是内部监督还是外部监督，都需制定评分表，即选取标准化制定的关键流程，并赋予其不同的分值，相对而言，概念介绍、标准设置、补救机制在其中所占比重应较大。

激励补偿措施是公共服务标准化建设必不可少的组成部分。对服务达标、表现优秀的部门应实施奖励，如英国模式下的“公约奖励”，以促进各部门之间的内部竞争，不断提高服务质量。而在服务未达标时，应向公民提供金钱或实物补偿，以此加强问责制。在我国，公民在服务过程中处于弱势地位，即使权利被侵害，也很少得到相应的补偿。对此，可以建立申诉补救机制，一旦公民对服务质量感到不满或公共服务部门没能达到承诺标准，公民有权进行投诉并要求赔偿( 赔礼道歉、实物补偿等) 。印度市民公约利用计算机来统计分析投诉的类型、数量，并将其制成表格，反馈到主管部门，各部门主管除采取措施安抚公民外，还要进一步改善相关服务。

（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）

文章来源：《国外理论动态》2019 年第1期

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排版 | 苏蕾权

责编 | 杨俊杰

初审 | 范梦娜

终审 | 李家鹏