马骦 | 英国市场准入壁垒与中国企业对英直接投资：基于中广核和华为的案例分析
天津师范大学国家治理研究院
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作者简介：
马骦，天津师范大学政治与行政学院讲师，博士。
摘 要：中英关系迈入“黄金时代”后，两国经贸合作不断深化。然而，近年来英国频繁干涉中国内政、对华实施单边制裁，又多次以国家安全为由设置市场准入壁垒，导致中国企业拓展英国市场的政治风险随之升高。虽然中英经贸关系发展受到英国对华威胁认知强化、领导人变化、中美竞争态势等因素的干扰，但企业也具有调节市场准入壁垒的能动性。通过分析中广核和华为的案例可以发现，英国市场准入壁垒反映的是其对外资交易安全风险与经济收益的综合考量结果。双边关系波动对英国对华安全认知影响较大，交易的经济收益水平则主要由企业议价能力决定。中广核曾在中英关系“黄金时代”的背景下，凭借技术、资金等优势，成功跨越准入壁垒投资英国核电市场。近期英国华为5G政策由有限准入到完全禁入的转变，则是因为中英政治关系遇冷令英国对华经济政策趋于强硬，华为的议价能力又因美国制裁加码而遭受重创。鉴于近期中西方经贸交往的干扰因素增多，中国企业应立足国内大循环，谨慎地“走出去”，警惕海外利益因政治风险而受损。
关键词：欧洲外交；中英关系；对外投资；英国外交；中欧关系
随着中国国家实力不断提升，美国开始将中国定位为战略竞争对手。在经贸和技术层面，美国发动对华贸易战，将多家中国企业划入实体清单，又在国际社会依托联盟体系与西方价值观大力组建排华的“供应链联盟”“清洁网络联盟”“贸易和科技联盟”，试图进一步遏制中国经济发展与技术进步。受此影响，尽管美国盟友与中国普遍存在密切的经济往来，但许多国家却不得不面对在中美之间“选边站”的难题，其对华经济决策的不确定性增强。欧美国家近年来着手改革外资监管制度，扩大外资安全审查权限，并展示出约束中国对外经济行为的意图，导致中国企业面临的政治壁垒显著提升。根据跨国交易的不同阶段，可将政治壁垒划分为准入壁垒、经营壁垒和退出壁垒。鉴于欧美国家日益收紧的外资政策直接导致其市场开放程度下降，对中国企业进入当地市场阶段的影响较大，因此有必要给予市场准入壁垒这一政治风险更多关注。此外，考虑到中英经贸关系受美国、中国香港事务以及价值观等因素的干扰较为明显，集中反映出当下中国企业拓展欧美市场急需应对的新增政治风险点，本文拟选取与英国具有经贸交往经历的代表性企业展开案例研究。相关研究结果将有助于理解中美战略竞争背景下美国盟友对华经济决策的核心关切，帮助企业更有效地应对欧美市场政治风险，从而更好地维护中国海外利益。
一、中英政治关系对两国经贸交往的影响
不同于发生于经济系统内部，由经济行为体施加的结构性或策略性壁垒，市场准入壁垒因政府采取行政性手段直接或间接限制企业进入市场而产生，也可称之为行政性或管制性进入壁垒。现有研究普遍将双边政治关系视为影响市场准入壁垒的重要变量，认为良好的政治关系能够促进双边经济关系发展，为企业进入东道国市场保驾护航，而双边政治关系恶化则会阻碍经贸互动，加大企业承受的政治阻力。同时，后续研究也指出，双边政治关系往往发挥的是塑造性、间接性作用，是否会直接影响跨国交易结果还取决于东道国制度质量、经济发展水平、国际经贸协定、双边外交活动等因素。从经验事实来看，双边政治关系波动的确不一定会对整体投资贸易规模产生直接影响。
以英国为例，英国同中国于2015年迈入双边关系“黄金时代”后，两国经贸合作不断深化，英国成为中国在欧洲的第二大投资目的地和第二大贸易伙伴，目前已有500余家中国企业落户英国。然而，由于英国与美国的联盟凝聚力较强，又多次高调干预中国香港的政治事务，致使中英稳中向好的政治关系遇冷，双边经贸互动的干扰因素随之增多。2019年7月，中方对英国干涉中国内政表示强烈不满，双边政治关系进入低谷期。2020年6月，英国对于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国安法”）的指责令两国政治关系再度恶化。然而，即使受到新冠疫情的负面影响，2019年中英贸易额仍同比增长7.3%，中国对英直接投资流量同比增长近1亿美元。2020年中英贸易额达924亿美元，创历史新高，同年中国对英直接投资7.6亿美元，同比增长12.8%。
事实上，与整体投资贸易规模相比，自美国在对华贸易战中运用市场封锁、技术断供等攻势打击特定企业以来，双边关系波动对中国企业海外经济活动的影响正在变得愈发明显。部分西方国家近来开始频繁将变更市场准入壁垒用作实现促进经济交往、展示强硬姿态、打击竞争对手等目标的政策工具。例如，在中英关系“黄金时代”开启后，此前刚刚投资英国核电项目遇阻的中国广核集团有限公司（以下简称“中广核”）成功同英方签署欣克利角C核电项目一揽子协议。随着中国在香港推进国家安全立法，英国政府则于2020年7月一改此前希望华为有限参与5G建设的态度，宣布停止购买并拆除华为5G设备。
总体上看，既有研究主要关注双边政治关系对一国投资贸易规模、对外投资区位选择的影响，在微观层面则更重视那些因政治干预而失败或被迫撤离的跨国交易。目前关于中国特定企业进入特定国家遇阻的研究相对有限，且以美国阻挠中国企业投资的案例为主，更缺乏对于东道国在短时间内变更市场准入壁垒现象的实证研究。基于中英政治经济互动的现实，特别是英国对中广核、华为两家企业的态度变化，本文致力于完善双边政治关系与市场准入壁垒之间的因果链条，解释在双边政治关系向好或恶化的环境下，特定企业所遇准入壁垒发生降低或提升的原因。
二、“黄金时代”以来英国对华经济政策的转变
中英关系迈入“黄金时代”以来，双边经贸关系呈稳定发展态势，鲜有摩擦和纠纷，英国对华经济交往也以务实合作为主轴展开。从卡梅伦、特蕾莎·梅到约翰逊政府均明确表示重视对华合作，支持“一带一路”倡议，愿使英国成为吸引中国投资“最开放的欧洲经济体”。然而，受多方因素影响，近几年英国对华经济政策开始摇摆不定，出现态度强硬、保护主义上扬的趋势。这一转变集中体现在，2019年以来英国在新冠疫情、涉港、涉疆等问题上频频对华发难，并提议扩大七国集团组建“民主十国联盟”共同降低对中国战略物资的依赖、寻求替代华为5G的方案。2021年3月，英国又同美国、欧盟、加拿大一道以新疆人权问题为由对华实施单边制裁。
具体到市场准入壁垒方面，尽管主要欧美国家近期外资政策改革不存在直接阻挠中国企业的条款，但均对中国“国家资本主义模式”、“非市场导向型政策”表达了关切，并要求纠正中国企业的“非商业动机”和“扭曲市场行为”。此外，部分国家还时常绕过现有制度，以国家安全为由介入和干涉中国企业经济活动，其对华市场开放程度明显下降。2018年6月，美国高票通过《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），法案极大扩充了美国外国投资委员会（CFIUS）的审查权限，美国外资安全审查制度由此从宽松监管、有限监管走向严苛监管。2019年4月，欧盟出台《外商投资审查条例》，首次在整体层面构筑起外资安全审查框架，德国、法国等欧盟成员国也开始创设或改革相关制度。虽然英国一贯奉行独立、自由、开放的经济理念，尚未建立指导或限制外国企业的专门法律，但政府已表示将通过立法手段加强审查和干预商业交易的权力，以此保护国家安全。在2018年接连出台的《英国外商投资审查新规》和《国家安全与投资》白皮书中，英国拟通过立法扩大外资审查范围、降低政府介入门槛、明确惩罚措施，并重点关注军用、军民两用、多用途计算机硬件和量子技术领域。值得一提的是，针对基础设施这一中英合作的重点领域，英国也已特别提出新的监管框架，将全面评估外资进入关键项目对公共利益和国家安全的影响，并以政府持有特殊股份的方式确保对基础设施项目所有权和股份变更行为拥有“一票否决权”。对于英国上述对华经济政策转变以及市场准入壁垒提升的原因，可从以下三方面理解。
首先，英国对华战略定位和威胁认知中的竞争性、防范性日益凸显，开始重新审视和平衡中英关系，导致其近期外资政策改革对中国经济行为具有指向性，并格外关注相对敏感的军民两用和部分高科技领域企业的跨国活动。过去十余年间，英国对中国崛起总体持积极态度。但随着美国否定“欢迎一个稳定、和平和繁荣的中国崛起”的接触政策，欧盟在《欧中战略展望》中明确合作与竞争并存的对华政策走向，英国政界也逐渐出现要求将中国作为“竞争对手”甚至“敌人”对待的声音。特别是“南海仲裁案”和香港国安法出台后，英国认为中国是国际秩序和规则的“挑战者”，民主、法治和人权价值观的“破坏者”。此外，英国还指责中国利用对外援助、跨国投资等经济手段发展具有胁迫功能的“锐实力”，担忧因过度依赖中国资本而丧失经济独立性，提升中国威胁英国国家安全、侵蚀西方价值观的政治能力。在对华威胁认知强化的影响下，英国将更容易误判中国商业意图，并以政治化和安全化的方式对待中国资本。
其次，中美战略竞争的国际环境令中英经贸关系进一步复杂化，来自美国的压力导致英国保持中立姿态的难度加大。2017年美国《国家安全战略报告》将“修正主义国家”中国和俄罗斯列为首要国家安全威胁。为了以更大的经济体量遏制中国经济和技术发展，美国多次以联盟通信、情报支持和贸易谈判为筹码向英方施压，要求英国在降低对华经济依赖、禁用华为5G等问题上与美方统一政策立场。对于脱欧后的英国来说，眼下急需重新协调对欧、对华、对俄等多方关系，在军事安全、情报共享等方面也更加倚重美国，无法承担被美国“抛弃”的后果。因此，面对中美竞争加剧的局面，英国更倾向于选择巩固和强化英美同盟，不愿在对华经济议题上同美国发生冲突。
最后，“黄金时代”以来，英国政局经历了从卡梅伦到梅再到约翰逊政府的变迁，因领导人换届而产生的政策变动同样会为中英经贸关系发展带来不确定性。卡梅伦政府不仅是“黄金时代”的主要倡导者，还声称做“中国在西方最坚定的支持者”，带领英国成为第一个加入亚洲基础设施投资银行创始成员国的西方大国。特蕾莎·梅虽然重申对“一带一路”倡议的积极态度，愿同中国发展务实合作的经贸关系，但与卡梅伦相比，其施政焦点并不在于发展对华关系，对延续“黄金时代”的热情不高。约翰逊在上任之初也曾认同中英经贸合作将为两国带来共同繁荣，并一度坚持以非歧视、非敌视原则处理华为5G问题。但随着英国脱欧延宕、中美战略竞争加剧、英美贸易谈判进展缓慢，约翰逊政府面临的国内外压力不断增大，不得不在与美国的安全联盟和与中国的经济交往之间做出“非此即彼”的选择。
三、企业议价能力调节市场准入壁垒的作用机制
从威胁认知、外部压力与国内政府更迭的角度，可以较好地理解近几年中英政治关系转冷、英国对华经济政策收紧的整体趋势，但依然无法充分解释英国针对个别企业变更准入壁垒的行为逻辑。具体到中广核和华为两家企业的现实经历，仍存在以下三点困惑：第一，华为拓展英国市场时期，英国对华威胁认知相对更强，但华为最初面临的准入壁垒却比中广核首次对英投资时更低。第二，在英国华为5G政策变化的过程中，美国对英施压的内容与方式并未发生显著变化，外部压力对英国态度转变的影响有限。第三，梅政府赞同卡梅伦对中广核的决策，并正式批准中广核进入英国核电市场，约翰逊政府初期同样支持梅“有限使用”华为5G的立场，可见英国领导人变化并不是市场准入壁垒变更的直接原因。
上述问题之所以有待进一步探讨，一方面是因为中英之间不存在类似中美的结构性冲突，英国对华经济政策仍注重经济收益，而不是简单地依据政治制度和意识形态差异追求“绝对安全”。但以上视角侧重于考察英国对华安全认知的变化，并未很好地关照商业项目的经济收益，导致其解释力基本停留在政策走向层面，无法深入至具体跨国交易之中。另一方面，跨国交易至少涉及母国、东道国与企业三个主体，市场准入壁垒结果是在三方协商互动的过程中产生的。然而，无论是分析英国对华经济政策变化的威胁认知、外部压力与国内政治视角，还是与双边政治关系共同发挥作用的东道国制度质量、经济发展水平、国际经贸协定等变量，均将解释框架锁定在国家层次，导致跨国公司角色缺失而无法还原跨国交易的全貌。
事实上，市场准入壁垒反映的是英国对外资交易安全风险与经济收益的平衡结果。英国对安全风险的认知受国家间交往的影响较大，而对经济收益的评估则与企业及其项目本身高度相关，企业究竟能够使东道国获得多少收益主要由其议价能力（bargaining power）决定。企业议价能力指的是与东道国政府讨价还价、解决分歧、施加压力的能力，包含“硬实力”和“软实力”两方面内容。其中，“硬实力”是决定议价能力水平的根本因素，即企业能否有效提供东道国需要但又不易从其他来源获得的资金、设备、技术或服务等资源。简单来说，当东道国不与当前企业合作，就必须寻找成本高昂且不确定的替代方案时，企业的议价能力最高。此外，企业与东道国之间是否具有稳定联系渠道、沟通是否顺畅、谈判是否富有技巧则是其“软实力”水平的体现。
从企业议价能力的视角出发，可以更好地理解中英政治关系与英国市场准入壁垒之间的因果关系（见图1）。在双边关系波动时期，英国对中资交易的安全风险评估结果往往会发生变化，企业所能提供的经济收益将会与变化后的安全评估结果进行新一轮平衡。考虑到政策变更的成本，议价能力与双边关系同步变化的企业更容易受到影响。特别是中广核、华为等企业，由于涉及通信、军民两用技术、基础设施建设等敏感领域，极其容易被英国以“威胁国家安全”的名义阻止，其交易结果受中英政治互动的干扰更为明显。具体来说，在双边政治关系向好期间，随着英国对华威胁认知下降，战略互信增强，企业议价能力较之从前有所提高时，更容易把握机遇进入英国市场。反之，双边关系一旦恶化，就需要企业提供更多的经济收益，以对冲交易过程中被放大的安全风险。此时，如果企业议价能力不升反降，将极有可能陷入英国市场准入壁垒骤升的困境。
四、中广核、华为拓展英国市场期间准入壁垒的变化及其原因
中广核、华为面向英国核电和5G市场的拓展活动是中英经贸交往中的重要事件，前者被誉为“黄金时代”的“黄金成果”，标志着中国国家名片“华龙一号”核电技术首次出口西方大国，后者则遭受到美国联合盟友发动的“精准打击”，集中反映出中国企业当下走向欧美市场所面临的全新挑战。中广核曾于2012年进入英国核电市场遇阻，之后在“黄金时代”的推动下，中广核于2016年成功投资英国欣克利角C、布拉德韦尔B和赛兹韦尔C核电项目。在美国封锁华为5G之初，英国曾顶住压力多次表态允许华为参与5G非核心网建设，但却在2020年7月骤然宣布全面排除华为5G。英国针对两家企业的政策变化均发生于中英政治关系明显波动时期，但同期大多数企业所处的市场准入壁垒仍基本保持稳定。对此，结合企业议价能力的变化，可以为市场准入壁垒变更的现象提供较为完整的解释。
（一）中广核投资英国核电市场的准入壁垒变化
2013年10月，中国国家能源局印发《服务核电企业科学发展协调工作机制方案》，首次将核电“走出去”提升至国家层面，并将核电定位为中国与潜在核电输入国双边政治经济交往的重要议题。随后，2014年国务院政府工作报告再次强调加快对外开放向深度拓展，推动高铁、核电等技术装备走出国门。在核电“走出去”战略出台前，中广核就已走上国际化道路。2011年日本福岛核泄漏事故后，德国通过立法计划于2022年全部废止核能发电。受该政策影响，德国莱茵集团（RWE）和意昂集团（E.ON）随之于2012年3月决定退出英国地平线核电项目，导致英国不得不另寻核电运营商。面对英国政府和德国企业对于投资者的诸多要求，有能力且有意愿竞标的企业寥寥无几。最终，中广核与法国阿海珐公司（Areva）结成的联盟、中国国家核电技术公司（SNPTC）与美国西屋电气公司（Westinghouse）组成的联合体以及日本日立公司（Hitachi）进入竞购环节。英国要求控股方必须是经验丰富、技术领先的一流核电运营商，即使不是欧美核电公司，也至少应当是来自日本、韩国这样的核电技术出口大国。然而，尽管中广核在建设和运营核电站方面有着优良业绩，但英国事实上只能接受中广核以财务投资人而非运营管理者的身份参与项目，并且还对其设置了不能控股地平线项目、必须与西方大型核电企业合作等特殊条件。面对这种歧视性准入门槛，中广核最终没有在规定期限内提交竞购材料。因此，这场竞购活动并未出现激烈的竞争，而是以中广核和国家核电技术公司退出竞标、日立公司成功中标告终。
在地平线项目交易结束仅五个多月后，欣克利角C核电项目便为中广核提供了再次进入英国核电市场的机会。欣克利角C项目原本由法国电力集团和英国森特理克集团（Centrica）共同运营，但由于福岛核事故后新建核电站的建设周期、工程造价以及安全标准大幅提升，森特理克集团于2013年初决定出售在该项目中持有的20%股权。由于合作方退出，法国电力集团不得不寻找新的替代伙伴，进而向与其共同建设中国台山核电站的中广核发出了邀请。2013年3月，中广核正式启动与法国电力集团共建英国欣克利角C项目的磋商程序。从中广核发起投资到签约的整个交易过程超过三年，可大致分为中法达成合作协议和中英法三方正式签约两个阶段。
第一阶段是2013年3月到2015年10月，期间中广核和法国电力集团之间主要围绕中广核参与英国核电项目的数量、股权份额以及技术选择等重要问题展开讨论。2015年10月，中广核与法国电力集团在中英两国领导人的见证下签订《英国新建核电项目战略投资协议》，并公布了相关合作架构。中广核牵头的中方联合体将与法国电力集团共同建设英国欣克利角C项目（中法分别持股33.5%和66.5%），共同推进布拉德韦尔B（中法分别持股66.5%和33.5%）和赛兹韦尔C（中法分别持股20%和80%）两大后续核电项目。其中，布拉德韦尔B项目拟采用中国自主研发的“华龙一号”第三代核电技术，由中广核控股主导开发。
第二阶段是2015年10月到2016年9月，在法国电力集团董事会通过中法合作架构后，中英法三方的签约仪式却因英国脱欧及其国内政局变动而再遇波折。2016年6月，英国举行脱欧公投后，卡梅伦表示尊重公投结果并辞去首相职务。之后，特蕾莎·梅刚刚就任英国首相，就将能源与气候变化部从内阁撤销，并决定重新审查欣克利角C项目，推迟与此有关的一切决策。直到2016年9月梅出席二十国集团领导人杭州峰会后，英国才宣布批准包括欣克利角C在内的中法核电投资计划，但提出出于国家安全的考虑，英国政府将在未来所有新建核电项目中持有“特殊股份”。2016年9月29日，中英法三方在伦敦签署《英国新建核电项目一揽子合作协议》，标志着该项目组已经完成所有审批和商务流程。这意味着中广核跨越准入壁垒成功入驻英国核电市场，并实现中国自主核电技术“华龙一号”挺进西方核电大国的历史性突破。
（二）华为拓展英国5G市场的准入壁垒变化
2018年7月，五眼联盟国家情报部门领导人在加拿大召开会议，将华为5G列为首要讨论议程。会后，五国决定“合力围剿”华为5G的市场拓展活动，不仅计划将华为排除在本国市场之外，还以华为存在安全漏洞、危害联盟集体安全为由竭力扩大封锁华为的国际战线。然而，在此后的很长一段时间，作为五眼联盟成员国、美国重点关切对象的英国都没有完全禁用华为5G，并对美国渲染的“华为威胁论”持怀疑态度。
2018年12月，英国军情六处处长亚历克斯·扬格（Alex Younger）称英国尚未决定是否在华为一事上追随美国，目前仍在针对通信设备市场的构成和机制展开调查。2019年2月，英国国家网络安全中心（NCSC）负责人表示，华为设备正在接受严格的监督和审查，但没有证据支持美国对华为从事恶意网络活动以及设备存在“后门”的指控。如果政府允许华为参与5G建设，NCSC有信心从技术层面管控由此产生的任何网络安全风险。可见，英国情报和网络安全部门在对5G供应链进行“基于事实的审查”后，均不支持全面排除华为5G产品，并提出可以通过限制市场份额、禁入核心网络、供应商多元化等方式降低安全风险。在此背景下，2019年4月媒体称由首相特蕾莎·梅担任主席的英国国家安全委员会（NSC）拟同意华为“有限参与”5G天线系统等非核心基础设施建设。这一信息经由非官方渠道泄露后，引发了美国对英国通过将5G划分为核心与非核心的方式谋求华为政策“中间道路”的不满，并以中断情报信息共享向英国施压。因此，英国政府拒绝证实或否认有限批准华为5G的报道，表示将在适当时候宣布最终决定。尽管如此，英国多家电信运营商已在行动上同华为开展5G合作，Everything Everywhere（EE）、沃达丰（Vodafone）和3（Three）公司先后于2019年5月、7月和8月开通5G服务，均已采用华为设备。约翰逊就任英国首相后，起初仍致力于在中美之间寻求华为5G政策的平衡点。在2019年12月召开的北约峰会上，面对特朗普政府的再次动员，约翰逊表示其决策既不希望对海外投资怀有非必要的敌意，也不会损害英国国家安全利益及其与五眼联盟盟友的安全合作。之后，2020年1月，约翰逊政府基于电信供应商多元化、运营商优化成本、尊重无偏见市场竞争原则等考虑，决定延续5G市场向华为有条件开放的政策，但也规定“高风险供应商”不可参与5G核心网络和其他敏感设施建设，参与非敏感部分的市场份额也须控制在35%以内。然而，在香港国安法出台后，英国对华为5G的态度急转直下。2020年7月14日，英国政府宣布从12月31日起停止购入新的华为设备，并在2027年前拆除当前5G网络中的一切华为产品。同时，英国政府承诺将在下次选举之前，通过法律途径确保完全清除华为5G的决定不可逆转。至此，英国在5G问题上完全倒向美国一方，并着手同美国共同推动开发“可信的5G解决方案”，华为在英国面临的市场准入壁垒也从“有限准入”演变为“绝对禁入”。
（三）中广核、华为的议价能力变化及其对市场准入壁垒的影响
在英国看来，中广核与华为的跨国经济活动均包含较高的安全风险，二者均涉及高度敏感领域，存在一定政府背景，并且都曾令英国接收到来自美国的警告或施压。在与两家企业的交易过程中，英国在经济方面的考量也是相似的，都希望以更短时间、更低成本完成核电站或5G建设。正是英国对两个项目的非绝对安全化诉求，给予了企业议价能力调节市场准入壁垒的空间。
1. 中广核议价能力提升与英国核电市场准入壁垒降低
中广核2012-2013年尝试开拓英国核电市场时，中英关系正处于因卡梅伦会见达赖而引发的“寒流”之中。直到2013年3月，卡梅伦表示承认西藏是中国的一部分，中英外长互通电话，两国的冰冻关系才得以溶解。2013年底，卡梅伦与多位官员、企业高管一道访华，标志着英国对华政策重心转向加强双边经贸合作这一务实目标上来。2015年10月，中英两国决定共同构建面向21世纪全球全面战略伙伴关系，开启中英持久、开放、共赢的“黄金时代”。中英关系回归正轨并迈入“黄金时代”，为中广核第二次对英投资创造了更加稳定的交易环境。期间，英国对华敏感交易的安全风险认知相对放松，中广核议价能力与之前相比也有了显著提升。
综合地平线和欣克利角C两个项目来看，英国对外国核电运营商的要求是具备充足的资金、可持续的融资能力、过硬的技术实力以及良好的业界声誉，并能够妥善处理因更换运营商而产生的资产转让和员工安置问题。应当承认的是，中广核在地平线项目中的竞争优势是相对欠缺的。在技术方面，英国规定外企在英建造核反应堆必须获得英国核监管办公室（ONR）的许可，并通过英国通用设计审查，但当时中广核自主研发的ACPR1000+技术尚不具备这一资质。此外，与同期竞购者相比，日立公司作为日本“核电三巨头”之一，不仅核电技术和运营经验更为成熟，还有着与欧美大国组建全球核电业务联盟、发展核技术和核设施关键部件贸易的经历。在福岛核事故后，日立公司为加快核电业务向海外市场转移的步伐，对地平线项目给出了7亿英镑的收购要约，这一价格是英国分析师预估价的两倍以上。可见，日立公司在技术、资金和国际化经验等方面的条件更接近英国的期望，中广核无法形成具有竞争力的议价能力。
尽管中广核首次对英投资未能收获满意结果，但却加深了对英国核电市场情况与投资政策的了解，为后续投资奠定了良好基础。为了打消英国对中国核电技术和企业运营能力的疑虑，中广核于2013年4月邀请英国核能主管部门官员实地参观和考察大亚湾核电站。一个月后，英国能源与气候变化部核能发展办公室致函中广核，表示欢迎中广核投资和开发英国核电市场。此后不久，2014年“华龙一号”核电技术的诞生及投产，使中广核的技术实力与竞购地平线项目时相比有了质的提升。同时，中广核与合作方法国电力集团还有着采用EPR技术共同建设台山核电站的丰富经验，完全能够满足欣克利角C项目的技术需求。除了技术实力之外，拥有充裕的资金是中广核的另一项优势。作为世界上造价最高的核电站，欣克利角C项目至少需要投入180亿英镑，这使得一些遭受金融危机冲击的西方核电企业望而却步。中广核得益于中国政府对核电“走出去”的大力支持，不仅具有投资该项目的资本和融资能力，其人工、管理和设备等方面的价格也相对低廉。中广核还承诺在项目建设过程中，为英国社会提供2.5万个就业岗位，并在核电站建成投产后满足英国7%的电力需求，实现每年900万吨的二氧化碳减排量。此外，由于欣克利角C项目招标过程中，并未出现像日立公司一样强有力的竞争对手，从而使得中广核的技术、资金竞争力及其预期经济和社会效益愈发突出，对平衡英国对中英核电合作安全风险的顾虑发挥了重要作用。
随着中广核议价能力提升至较高水平，英方态度出现了三点转变：一是从认为中国技术不如欧美、日韩，无法达到建设英国核电站的标准，到主动致函欢迎中广核来英投资；二是从在地平线项目中不允许中国企业控股参与，到接受中广核持有80%的股权牵头开发布拉德韦尔B项目；三是从要求中广核与欧美企业组成联营体，并必须使用西方核电技术，到允许中国自主研发的“华龙一号”技术有条件落地英国。
2. 华为议价能力降低与英国5G市场准入壁垒提升
由于英国变更对华为5G的准入政策恰逢中美战略竞争加剧、中英关系因涉港和涉疆问题而恶化期间，很容易令人简单地认为，华为仅仅是英国选择实施对华制裁、展示强硬立场的对象。同时，也有研究认为，这一转变是因为英国保守党议员对政府施压，政府又在香港国安法施行后将中国定位为人权和规则挑战者，导致其华为5G政策走向绝对安全化，不再遵循商业逻辑。然而，自梅政府表达允许有限使用华为5G产品的态度以来，英国内部的反对声音几乎从未停止，起初便有消息称梅的决定违背了80%官员的意见。约翰逊就任首相时，也有机会调整上一任政府的决策，但无论是其默许运营商使用华为开展5G业务的做法，还是2020年1月宣布允许华为有限参与5G建设的表态，均反映出对梅政府华为5G政策的赞同。2020年3月，英国保守党领袖向议会提交的要求完全禁用华为的修正案，也并未得到通过。即使在香港国安法颁布后，英国依然维持着将中国视为经贸合作伙伴的身份定位。因此，英国所承受的内外部压力以及中英在香港问题上的矛盾，更多影响的是其对华政策中的安全考量。如果仅以此作为英国华为5G政策急转弯的原因，便无法贴合其一直以来力求平衡5G经济利益与安全风险的政策取向。在此之外还应关注的是，2020年5月美国对华为的制裁距首次禁令一年后再度加码，这一举措导致企业议价能力出现断崖式下滑，无法再与同一时期英国攀升的安全风险认知达成平衡。
自美国封锁华为以来，英国未立即追随美国的主要动力便是使用华为5G所能产生的经济效益，这也是华为的核心议价能力所在。与其他5G供应商相比，华为的报价大约低20%~30%。再加上部分5G建设需要以升级4G设备的方式完成，对于自2003年起便与华为合作的英国来说，拆除并替换已有设备将导致其5G部署延迟18~24个月，并因此遭受约68亿英镑的经济损失。然而，英国认可以上经济效益的最基本前提是华为能够持续、稳定地为其供应5G产品和服务，但这一能力却因美国发动的市场狙击和技术管制而遭受重创。2020年5月15日，美国强化对华为的制裁禁令，旨在限制华为使用美国技术研发芯片、迫使美国境外企业停止为华为自研芯片代工。对于旗下无芯片制造厂的华为来说，美国在阻断其采购本土芯片的道路后，此举又封锁了华为以自研芯片突围的生命线。
上述禁令发布后，英国认为制裁已对华为的“生存能力”产生实质性影响，需要调整此前对其技术风险和经济效益的评估结果。一方面，英国国家网络安全中心对华为5G安全风险可控的判断是基于其原有技术和产品的，但在华为不得不重新配置供应链的情况下，这一判断已经丧失效力。即使华为有能力在不依赖美国技术的前提下重建供应链，英国也必须随之构筑一套新的技术安全监督机制，这不仅将耗费巨大成本，还将大幅提升监管出现漏洞的风险。另一方面，现阶段来自美国的制裁已使华为陷入软硬件双重断供的困境，英国不再确信华为可以保持稳定供给5G产品的能力。英国网络安全部门的最新评估报告认为，一旦华为无法供应相关产品，英国将为替换设备付出更多成本，甚至还会面临通信网络瘫痪的风险，目前最好的选择就是立即排除华为设备。英国政府还特别强调，这一决定是根据制裁形势做出的，并非对香港事件的回击。可以看出，受美国新一轮禁令影响，英国对管控华为5G安全风险的信心与对其产品质优价廉的认可均发生了逆转，而这两点正是此前英国放行华为5G的核心动力。因此，英国转向全面禁用华为5G的决策仍符合兼顾安全与经济的务实逻辑，是英国安全风险认知提升和华为议价能力下降的综合作用结果，相关政策调整不代表英国因国家安全考量而放弃与中国广泛存在的经济合作机会。
需要特别说明的是，文中探讨的议价能力调节市场准入壁垒的作用机制仅限于企业进入东道国市场阶段，所考察的跨国交易以双方签约成功或失败为终点。随着企业正式进入目标国市场开展业务，其议价能力和政治风险还会出现新的变化。例如，基础设施建设类项目由于需要企业投入大量的资本与设施，其沉没成本呈与日俱增的趋势。沉没成本将给予东道国“劫持”固定资产向企业及其母国施压要价的机会，企业也可能因退出成本增多而做出某些妥协。对高科技企业来说，议价能力既可能因技术被东道国企业或员工习得而受到侵蚀，也可能因东道国对其资金、技术或服务产生依赖而收获更多的议价能力。因此，特定企业在进入东道国市场后的议价能力变化及其与政治风险的因果关系还有待进一步研究。
在中美战略竞争的背景下，中西方经贸交往的干扰因素显著增多，部分中国企业也因此成为西方对华施压或制裁的对象。从经验现实来看，由于双边政治关系波动对东道国对华安全风险认知的影响较大，那些涉及敏感领域的跨国交易更容易遭遇政治化和安全化风险。通过考察中广核和华为拓展英国市场的经历可以发现，对于绝大部分不存在与中国进行战略竞争意图的欧美国家而言，其对华经济政策仍遵循平衡经济收益与安全风险的基本逻辑，政策基调是务实合作而非防范制衡。因此，企业可以通过提升议价能力的方法来增加交易预期经济效益，从而达到降低准入壁垒的效果。同时，中国企业也应关注近期大国竞争、新冠疫情以及外资政策改革对议价能力的负面影响，既要做好应对欧美市场准入壁垒普遍提升的预案，也要加大科研攻关力度、提升国际竞争力，避免错失拓展海外市场的有利时机。
随着中国经济和技术实力不断进步，欧美国家在遏制中国技术崛起、约束中国经济行为模式、维护规则制定权等领域的共同利益愈发凸显，其对华合作与限制并存的交往方式可能成为一种常态。中国需审慎应对欧美国家分层次、议题化的对华经济政策，在双方利益交叉地带积极开展合作，防止同西方形成意识形态对抗，加大中国所面临的战略竞争压力。此外，面对欧美市场政治风险升高的不利局面，中国企业应在谨慎
“走出去”的同时注重巩固国内市场，在国内国际双循环的发展格局中谋求高质量发展，为企业可持续发展留存充足动力，保障中国技术进步和产业升级稳步前行。
（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）文章来源：《国际论坛》2021年第6期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。责编 | 苏蕾权
初审 | 李子鑫 柳淇方
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