摘要
1999年高等教育大规模急剧扩张以来，高校办学资源日趋紧张，很多高校难以达到“生均一分地”的办学标准，不得不建设新校区以拓展办学空间。新建校区的出现对高校经费运行系统造成了强烈的冲击。本文基于1998—2016年教育部直属高校经费数据的研究发现：第一，虽然新建校区高校的生均总支出和生均总收入均显著高于非新建校区高校，但生均总收入的增长速度略慢于生均总支出，无论是财政性的基建拨款还是自筹收入都跟不上基建支出速度，且尚有较大规模的银行贷款收入和还本付息支出未纳入统计，收支不平衡为高校债务危机埋下了隐患。第二，新建校区高校的经费筹措规模整体扩大，但未能实现经费来源渠道多元化，其中财政拨款主要为教育事业费和基建拨款，自筹收入主要为事业收入。第三，新建校区对不同高校生均收入影响具有异质性，“985工程”院校生均总收入显著高于非“985工程”院校，统一入驻当地大学城能显著缓解高校经费筹措压力；相较于年级型，学院型布局模式会加大高校经费筹措压力。因此，建议我国高校一方面要进一步提高经费自筹能力，积极开拓经费来源渠道，减少对政府经费和事业收入的依赖；另一方面应尽可能优化新校区建设模式和布局模式，从降低成本角度减缓经费筹措压力。
关键词
新建校区 经费筹措 生均收入 双向固定效应
基金项目
教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“经济高质量发展下教育资源配置研究”（22JJD880004）；国家自然科学基金2020年面上项目“大学与地区经济增长：基于新建校区的准实验研究”（72074010）。
作者简介
张文杰，北京大学教育经济研究所博士生
哈巍（通信作者），北京大学教育经济研究所长聘副教授
引用本文
张文杰,哈巍.新建校区对高校生均收入的影响——基于教育部直属高校的实证分析[J].复旦教育论坛,2023,21(02):47-54
经费是影响高等教育发展的重要投入要素。高等教育在其扩张过程中首要面临的往往就是来自经费的挑战。绝大多数国家和地区的政府公共财政都难以完全负担扩张过程中不断上涨的高等教育成本，而不得不实行经费筹措多元化的变革，将更多的成本转移给学生、家长、企业等其他受益的主体。20世纪80年代中期以前，我国高校办学经费几乎全部由国家负担，高校自身不存在资金筹措的压力。20世纪80年代后期以来，随着广大人民群众的高等教育需求日益增长，公共财政经费越来越难以保障高等教育事业的高质量发展，我国政府开始探索权力下放、多渠道筹措高等教育经费的投资体制，颁布了一系列的政策、制度来推动高等教育经费来源的多元化改革。在1999年急剧扩招背景下蓬勃兴起的新建校区更是进一步加剧了高校原本的经费筹措压力。自扩招以来，全国本专科在校生规模陡然增加，但是校舍面积增长速度远远跟不上扩招速度，办学空间紧张问题凸显（如图1所示）。缓解用地紧张成为扩招背景下整个高等教育系统的当务之急。据统计，自扩招至今，822所公办本科高校中，共有424所高校建设了452个同城新校区，分布在全国200多个区县。如雨后春笋般拔地而起的新建校区对高校原本的经费运行秩序造成了强烈的冲击。高校内部经费运行系统本身是一个庞大的、各要素之间会相互影响、相互作用的内部循环动力系统，新建校区这一外部的冲击会引来整个系统长期的、巨大的连锁反应，类似于蝴蝶效应，可谓“牵一发而动全身”。本团队围绕着新建校区与高校支出、债务等进行了初步探索。已有研究表明：相较于未新建校区高校，新建校区高校需要承担更高的与基本建设、设备购置和日常运转有关的成本消耗，办学成本面临急剧上涨的挑战[1]，而且新建校区还显著增加了高校累计债务总量和还本付息压力[2]。除支出和债务外，收入也是高校内部经费运行系统的重要组成部分，我们围绕新建校区与高校收入提出以下合理假设：新建校区所引发的巨大的成本开支与债务压力将会对高校的经费筹措形成倒逼机制，一定程度上加速高校收入规模扩大化和渠道多元化的步伐。具体而言，一方面，政府可能会通过扩大财政拨款的方式来给予新建校区高校更多的经费支持；另一方面，建有新校区的高校不得不更加积极开拓市场化的收入渠道，扩大自筹收入规模以维持较高的支出水平。
基于此，本文围绕新建校区与高校收入，提出以下几个研究问题：第一，新建校区对高校收入有怎样的影响，新建校区是否显著推动了高校收入规模的扩大化和收入渠道的多元化？已有研究显示，高校经费筹措水平受到院校排名的显著影响，如捐赠收入、校办产业均呈现出明显的马太效应[3-5]。基于此，本文将验证是否新建校区高校的办学水平越高，经费筹措能力越强、收入水平也越高。第二，新建校区高校的收入如何随时间推移而变化？已有研究显示，相较于“单打独斗”建设新校区，听从当地政府安排、新校区统一入驻当地大学城或高教园，能够形成规模效应和集聚效应[6-8] ，办学成本显著更低[1]。基于此，本文将聚焦于新建校区的建设方式，验证入驻大学城是否能够有效减缓高校自身经费筹措的压力。第三，新建校区对不同高校的影响是否存在异质性？当前新建校区的布局模式大致包括年级型和学院型两种类型，年级型一般是将本科低年级学生尤其是本科新生迁入新校区，一两年后再迁回老校区，新校区师生规模相对较小，且通常只具备教学功能，学院型则是将部分学院学科整建制地迁入新校区，新校区具有完备的教学和科研功能[9-10] 。基于此，本文将验证，相较于年级型的布局模式，学院型的布局模式是否会因师生规模更大、教学设施设备更完善而加大办学成本，进而加剧高校经费筹措的压力。在积极推行经济体制改革、大力主导发展社会主义商品经济的时代背景下，中共中央于1985年颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出“要扩大高等学校的办学自主权”，“高等学校有权具体安排国家拨发的基建投资和经费，有权利用自筹基金”。自此开启了多渠道筹措教育经费的变革之路[11]。1993年《中国教育改革和发展纲要》指出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”1998年《中华人民共和国高等教育法》从法律层面明确规定“建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。具体来看，高校可能会从以下几个渠道拓宽收入来源和扩大收入规模：一是以学生缴纳的学费为主的事业收入；二是社会各界对高等教育事业的捐赠；三是校办产业收益。20世纪80年代中期前，高校不仅不向学生收取学费，还给予学生一定的生活补贴。自1983年以来，提出了定向培养与委托人才培养作为国家计划招生外的补充办法。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出，“要改革人民助学金制度”“高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生”。1989年，《国家教委、国家物价局、财政部关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》宣布，除委培和自费生外，要对“按国家计划招收的学生（除师范生外）收取学杂费和住宿费”。自此，中国免费上大学的制度开始被彻底改变，全国大部分入学新生需要交纳学费和住宿费。1993年《中国教育改革和发展纲要》强调“高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应缴费”，正式将“收取非义务教育阶段学生学杂费”作为多渠道筹措教育经费的投资体制。到1997年，全国所有高校的新生都实行了收费制度。1998年《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费”，从法律意义上确立了高校的学费制度。1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》进一步提出，要适当增加学费在培养成本中的比例，“逐步建立符合社会主义市场经济体制以及政府公共财政体制的财政教育拨款政策和成本分担机制”。自扩招以来，学费水平及其所占比例持续攀升。2000年高校平均学费已达4500元，2004年超过5000元，成为高校继财政拨款外的第二大经费来源渠道。这大大缓解了我国高等教育经费紧张的局面[12-13] 。但相较于国际水平，我国学杂费标准和所占比例已经偏高，进一步提高的空间有限。且从教育公平的角度来看，学费的进一步上涨将会直接影响到弱势阶层大学生接受高等教育的积极性和可能性[14]。国家出台了一系列鼓励慈善捐赠教育事业的财政和税收政策，为高等教育筹集资金提供新的契机和渠道。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出：“欢迎港澳台同胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士对教育提供资助和捐赠。”1995年《中华人民共和国教育法》明确规定：“国家鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学。”1998年《中华人民共和国高等教育法》明确规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他组织社会和个人向高等教育投入。”1994年的《中华人民共和国企业所得税法》、1999 年正式颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、2004 年《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》都对相关的税收优惠加以明确的规定[15]。在此背景下，不少高校成立了具有筹款和资本管理、运作功能的大学基金会，从被动零星接受捐赠转变为有计划地、主动积极地去争取捐赠，尽可能提高捐赠金额，为高等教育扩张助力。大多数“985工程”和“211工程”高校都成立了教育基金会[16]。就实际成效来看，近些年我国高校捐赠收入总量有所增长，但整体上呈现出起步晚、积极性不高、捐赠人员单一、获赠金额少、所占比重低等特征。在大部分高校的年收入中，校友捐赠收入占比不足一个百分点。相较于西方，我国高校捐赠在资金的筹措、使用、增值保值、信息公开等方面缺乏经验，管理水平和规范化程度不够，且在捐赠的税收制度设计方面尤其是税收优惠支持方面幅度较小，影响了捐赠者的积极性[17-19] 。我国高校校办产业有较长的发展历程，但以前定位主要是师生的教学与研究基地，或出于分流、安置教职工家属等目的而开办，筹资的功能很弱[20]。自20世纪80年代中后期以来，高科技产业主导下校办产业得到了蓬勃的发展[2]。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“加强高等学校同生产、科研和社会各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”由此，校办产业的定位与功能发生重大转变，被视为筹措高等教育经费的重要渠道之一。1993年《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》中倡导：“积极发展以高新技术产业为主的校办产业……国家要扩大用于支持校办产业发展的贷款规模，并在税率上予以优惠，尽快制定校办产业行政法规，使校办产业有法可依。”同年，《中国教育改革和发展纲要》再次强调支持高校发展校办产业，“继续大力发展校办产业和社会服务，逐步建立支持教育改革和发展的服务体系，各级政府和有关部门，要给予优惠政策”，“运用金融、信贷手段，融通教育资金，支持校办产业、高新科技企业以及勤工俭学的发展”。《中华人民共和国教育法》规定：“国家采取优惠措施，鼓励和扶持学校在不影响正常教育教学的前提下开展勤工俭学和社会服务，兴办校办产业。”不过从实际成效来看，尽管国家予以校办产业一系列的政策支持和优惠，但获得成功的少之又少，校办产业收益难以支撑起经费挑战。数据显示，来自校办企业和高校的社会性服务收入的比例自从20世纪90年代中期以来一直呈明显的下降趋势，进入21世纪以来一直徘徊在1%左右[12]。由于高校企业产权不明晰，加上从2004 年开始国家对校办企业从事生产经营的税收政策进行了调整，由原来的免征企业所得税调整为与一般企业一样必须缴纳企业所得税，使校办产业的发展日益陷入困境[21]。综上，20世纪90年代以来，我国高校经费来源仅依靠财政拨款的单一局面被逐渐打破，非财政性教育经费所占比重有所上升[21-22] 。但实际上真正的经费来源多元化格局并未形成，鲍威将其称之为“多元化的虚像”[23]，整体呈现出了以财政拨款与学费收入为主的二元结构，高校过度依赖政府和学生两大收入主体，自筹经费能力仍旧较弱[24-28] 。本文研究对象为教育部直属高校。当前教育部直属高校共有75所，考虑到极值对分析存在潜在的影响，本文剔除了处于经费极值两端的5所院校，即北京大学、清华大学、中央戏剧学院、中央美术学院和中央音乐学院，将剩余70所高校作为分析样本。本文被解释变量为高校历年生均总支出及各类生均支出、生均总收入及各类生均收入。数据来源为1998—2016年教育部直属高校教育经费数据（2012年数据缺失）。根据经费来源，本文将高校支出具体划分为教职工支出、商品服务支出、设备购置支出以及基本建设支出四大部分，将高校收入划分为财政拨款和自筹收入两大部分。其中财政拨款指各级政府的公共投入，反映高校对政府财源的依赖程度，具体包括教育事业费和基建拨款、科研经费拨款和其他财政拨款三个子项；自筹收入是除财政拨款以外的所有收入，主要指社会团体和个人投入，反映高校自身筹措经费的能力和努力程度，具体包括事业收入、捐赠收入以及含校办产业和社会服务收入在内的其他自筹收入三个子项。本文用各校历年的各项支出及收入除以当年的全日制当量学生数（全日制当量学生数＝本专科生数＋硕士生数×1.5＋博士生数×2），再以1998年为基期进行价格指数平减，得到生均各类支出和收入。本文核心解释变量为高校新建校区的开工建设。本文以“新建校区”“新校区”“奠基动工”等为搜索关键词，通过以下多种渠道进行新建校区相关信息的收集：搜索引擎检索（如百度百科、惠科新闻数据）、高校网站检索（如校史档案、学院官网）、百度贴吧与知乎等网络公开平台、图书资料检索（如读秀）、中国知网、向高校招生办等电话咨询。最终筛选出建有新建校区的高校名单，并形成了包含新建校区地址、是否位于当地大学城内、动工时间、搬迁模式等变量在内的数据库。如图2所示，自1999年高校扩招至2016年期间，70所高校共开建了48个同城新校区，其中2003年达到建设高潮，当年开建10个新校区，之后每年开工的新校区数量有所下降。
本文对新建校区冲击下的对照组和实验组高校的收入规模进行基础描述统计。从图3的3个子图可以看出，自1998年以来，非新建校区高校的生均总收入水平、生均拨款收入、生均自筹收入水平均要高于新建校区高校，新建校区高校的这3项收入规模分别于2004年、2001年、2004年反超非新建校区高校，并且此后几乎都保持着更高的收入水平。这证实了新建校区政策的相对外生性，即并不是经费实力越强的高校，越主动选择建设新校区，新建校区更大程度上是高校生均占地不达标背景下兴起的扩招衍生物。
第一，采用双向固定效应方法呈现新建校区对高校生均支出和收入的平均影响。
被解释变量Yit为高校i于t年的生均总支出及其子项（教职工人均总支出、生均商品服务支出、生均设备购置支出、生均基本建设支出）、生均总收入，单位为万元/生，均以1998年为基期进行价格指数平减再取对数。核心解释变量为新建校区（ campusit），若高校i于t年已经开始建设新校区，则取值为1，否则为0。本文还加入了可能会对高校生均收支造成影响的一组控制变量Xit，包括全日制当量学生数（万人）、研究生数占比（百分比）、教职工数（万人）、高校是否参与过合并。此外，还基于《中国城市统计年鉴》相关数据，加入了高校所在城市逐年的人均GDP值（单位为万元/人，以1998年进行价格指数平减）作为当地经济社会发展水平的控制变量。λt、θi分别为年份固定效应和高校固定效应，εit为随机扰动项。第二，进一步分析新建校区冲击下高校各项生均子项收入的变化（生均财政拨款及其子项、生均自筹收入及其子项）。第三，引入交叉项进行异质性分析。具体而言，本文在模型（1）基础上，引入核心解释变量新建校区与以下3个二分虚拟变量的交叉项来探讨不同新建校区高校之间的生均收入差异：是否为“985工程”院校，新建校区是否入驻了当地大学城或高教园，新建校区的布局模式（年级模式还是学院模式）。第四，通过对核心解释变量新建校区做滞后一期处理以及仅保留实验组样本（即新建校区高校）的方式来进行结果的稳健性检验。如表1所示，我们发现，相较于非新建校区高校，新建校区高校的生均总支出会显著提高13.2%，其中生均设备购置支出显著提高10.2%，生均基建支出显著提高48.2%，这与建设新校区庞大的房屋建筑物购建以及公用设备购置需求密切相关。相较于13.2%的生均总支出涨幅水平，新建校区高校的生均总收入水平显著上涨11.8%，这一方面表明新建校区高校为应对支出压力，明显提高了整体的经费筹措规模，另一方面也要关注到，经费收入的涨幅速度相对略低于其支出涨幅速度。我们进一步对各高校各年度的生均收入和生均支出的差取对数来作为被解释变量，发现新建校区对其影响系数为负但并未达到统计意义上的显著性水平，一定程度上可以看出新校区的建设确实使高校的收支差缩小。而且需要强调的是，尚有较大规模的高校银行借贷收入并未纳入统计，表明现有收入无法完全满足新校区建设的经费开支需求，不得不用贷款来弥补收支差距。
基于新建校区高校整体收入规模扩大的初步发现，本文进一步对高校经费收入来源及其规模进行分析。如表2所示，相较于非新建校区高校，新建校区使高校生均财政拨款和生均自筹收入分别显著上涨13.4%、9.3%。其中生均财政拨款上涨主要是由生均教育事业费和基建拨款所带来的（14.4%），科研经费和其他财政拨款均没有显著变化，这与新建校区经费支出需求有关，基建和设备购置是新校区建设过程中产生的最主要的支出类别，各级政府通过教育事业费和基建拨款来予以经费支持。自筹收入部分，高校主要通过事业收入规模的扩大（5.6%）来弥补新建校区经费不足。生均捐赠收入以及包含校办产业和社会服务收入在内的其他自筹收入两项系数虽然为正，但均不显著。此外，经比对发现，无论是基建拨款还是自筹收入，其涨幅速度都远远跟不上表1中的基建支出速度。
从表3来看，新建校区对收入规模的影响在不同高校之间确实表现出了明显的异质性。第一，从高校办学水平来看，不同办学水平新建校区高校的生均收入水平存在差异。若新建校区高校为“985工程”院校，生均总收入比非“985工程”新建校区高校显著高出11.3%，生均财政拨款和生均自筹收入分别显著上涨13.0%、12.7%。第二，从新建校区的建设方式来看，若新建校区统一入驻当地大学城，将有效缓解高校经费筹措压力，生均总收入显著下降11.9%，且生均财政拨款和生均自筹收入将分别显著下降12.0%、13.4%。第三，从新建校区的布局模式来看，若新建校区的布局模式为学院模式，即高校进行整院制搬迁，生均总收入会比年级模式显著高6.7%，其中生均财政拨款水平显著高8.8%。
本文通过两种方式来进行实证结果的稳健性检验：第一，对核心解释变量新建校区做滞后一期处理；第二，剔除非新建校区高校，仅保留新建校区高校样本，利用建设新校区时点的前后差异来检测新校区对高校生均收入的影响。从表4来看，两种方式下，各个系数正负方向及其显著性均没有发生明显的变化，可以证明上述分析结果是稳健的。
本文围绕扩招背景下蓬勃兴起的新建校区对高校经费收入的影响这一研究问题，基于教育部直属高校1998—2016年的经费数据展开分析，得到以下研究发现：第一，新建校区给高校带来了不小的经费筹措压力，生均总收入显著提高，不过即便如此，依旧无法完全满足经费支出需求，基建拨款和自筹收入增速跟不上基建支出增速。以往研究表明，高校仍然需要通过较大规模的银行贷款来弥补基建经费缺口[2]。第二，高校主要通过财政拨款（教育事业费和基建拨款）和事业收入来满足新建校区的经费支出需求，捐赠、校办产业和社会服务等经费自筹能力相对较弱，即高校并未实现经费筹措的多元化。第三，不同新建校区高校的生均收入水平存在显著差异，“985工程”新建校区高校的经费筹措能力更强，统一入驻大学城给高校带来的经费筹措压力更小，学院型布局模式的新建校区高校经费筹措压力更大。基于此，本文提出以下两条发展建议：第一，进一步提高高校经费自筹能力，积极开拓经费来源渠道。自20世纪90年代以来政府开始积极推行高等教育成本分担与高校筹资多元化变革，鼓励高校除接受各级政府拨款以外，通过市场化的方式筹措资金。但从本文的研究发现来看，即便是办学水平普遍较高、社会声誉良好的教育部直属高校，也没能摆脱对财政拨款和事业收入的绝对依赖，捐赠、校办产业等市场化筹资能力有待加强。第二，尽可能优化新校区建设模式和布局模式，从降低成本消耗的角度出发减缓高校的经费筹措压力。一方面，大学城发挥出了积极的集聚和规模效应，是未来高校可以优先考虑的新校区建设模式。另一方面，相较于年级型布局模式，学院型可能会使高校面临更大的经费挑战，不过布局模式的选择不仅要考虑经费问题，更要优先保证学校发展质量。目前来看，年级型和学院型的布局模式各有利弊：年级型分布使教师需要在不同校区往返来完成不同年级学生的授课，精力分散，师生互动匮乏，且学生缺少与高年级学生之间的朋辈交流；学院型分布则存在着学科建设单一化、不利于学科间交叉融合等潜在问题[29-33] 。统筹兼顾学校发展质量和经费压力的新校区布局模式还有待继续探索。本文仅对教育部直属高校生均收入的变化进行了初步的分析，新建校区与高校收入这一领域依旧有较多的研究空白需要去探索和填补，例如新建校区对不同隶属关系高校（部属高校还是地方高校）生均收入影响的差异性。伴随20世纪90年代的高校管理体制改革，大量原先隶属于中央有关部门的高校移交至地方，其办学经费也几乎完全由地方承担，但是地方政府财政能力有限，难以完全满足高校办学经费需求[34]。而自筹收入大多都与高校本身的知名度以及科研水平具有显著相关性，排名越靠前、越好的高校资金筹集能力越强，地方高校往往受限于其办学实力，自身筹款能力较弱[35]。因此，相较于教育部直属高校，新建校区的冲击可能会让地方高校面临更为严峻的经费不足困境。这也将是本研究接下来继续拓展和丰富的方向之一。
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