专题 | 金国，唐娅：争取同等待遇：1924—1926年私立大学的“法款”之争

摘要

中华民国北京政府出台了一系列的法律法规，赋予了私立大学办学的“合法性”，但始终将其置于国立大学之“辅助”地位。既是“辅助”，即分“主次”“优劣”，私立大学也就难享有与国立大学“大体平等的地位”。民初政府这一办学定位在一定程度上制约了私立大学的生存与发展，加剧了私立大学的办学困境。本文以1924—1926年私立大学争取法国退还庚款（简称“法款”）为例，呈现私立大学在款项分配中遭遇的不平等待遇，以及为争取与国立大学同等待遇所付出的努力和尝试。对此问题的探讨，有助于从制度层面分析民初私立大学的生存困境，以及客观评价私立大学的办学贡献。

关键词

私立大学  庚款之争  办学定位  争取同等待遇

基金项目

江苏省社科基金项目“民国时期私立大学治理研究”（21JYB020）

江苏省高校哲学社会科学研究项目“近代中国私立大学治理模式演进研究”（2020SJA1353）

国家社会科学基金教育学一般课题“清末民国时期私立大学与政府、社会互动研究”（BOA220188）

作者简介

金国，苏州大学教育学院副教授，从事高等教育史研究

唐娅（通信作者），苏州大学教育学院博士研究生，从事高等教育史研究

引用本文

金国,唐娅.争取同等待遇：1924-1926年私立大学的“法款”之争[J].复旦教育论坛,2023,21(03):21-30.

近年来，近代中国私立大学研究渐受学界关注并取得一些成果①。这些成果深化了对于私立高校办学的认知和理解。尽管如此，仍有进一步拓展和深化之处。诸如在述及民初私立大学的生存境遇时，早期代表性的观点认为，“凡经教育部认可立案的私立大学，其学生毕业以后，可以在就业、入仕、留学、参政、开私人诊所、律师事务所等方面，与公立大学的毕业生一视同仁，享受同等的资格和待遇。”[1]116-117随着相关研究逐步深入，有学者进一步认为，“政府对私立大学给予了前所未有的尊重，私立大学首次获得了与公立大学大体平等的地位”[2]118。从“享受同等的资格和待遇”到获得“大体平等的地位”，这是学界逐步深化理解私立大学生存境遇的结果。但即便如此理解，也与实际情况稍有不符。政府虽然出台了教育法令赋予私立大学办学“合法性”，但始终将其置于“辅助”办学的地位。既是“辅助”，即分“主次”“优劣”，也就难享有与公立或国立大学“大体平等的地位”。总体来说，现有成果在论述民初私立大学生存境遇时，多从正面积极肯定私立大学享有与国立（或公立）大学（大体）平等的待遇，而较少述及甚或忽视其所遭遇的不平等待遇。然而，在私立大学的办学实践当中，这些不公待遇时有发生。究其原因，有学者从政治文化传统的角度分析认为，“在私学与官学并存的漫长时期，私学始终居于次要的地位，扮演的是一个配角。这一社会历史传统作为一种深沉结构与原因，即使在中国近代社会转型的过程之中，依然发挥着持久的作用，制约着近代私立大学的发展。”[2]249应该说，这一认识颇有见地，但稍感遗憾的是，作者并未就此展开具体论述。本文以1924—1926年间私立大学争取法国退还庚款（简称“法款”）为例，呈现私立大学在款项分配中遭遇的不平等待遇，以及为争取与国立大学同等待遇所付出的努力和尝试。对此问题的分析，有助于从制度层面反思民初私立大学生存困境的深层缘由，以及全面、客观地评价其办学贡献。

一、庚款退还：管理、用途与争取补助的“合法性”

在讨论私立大学争取法国退还庚款之前，有必要概述各国退还庚款的基本情况，以进入历史的“规定情境”，获得整体性的了解。关于庚子赔款缘由、赔款金额、赔款方式等学界多有关注②。为聚焦主题，本文侧重讨论主要国家退还庚款的管理方式、用途范围，并以此论述私立大学争取法国退还庚款的“合法性”。

首次动议退款的是美国。在驻美公使梁诚的努力和推动之下，美国国会于1908年5月25日，首次决议将过量索取的庚款退还中国，并成立清华学校，以选拔、派遣学生赴美留学③。美国第二次退还庚款的动议始于1921年3月。时任美国参议员洛志（Henry Cabot Lodge）提议，将退还庚款的剩余部分完全返还中国[3]2。但因种种原因④，未能实行。1924年春，议案被提交外交委员会审查。同年5月7日，议案获众议院通过；5月12日，又获参议院通过[4]。5月21日，议案终获总统签署批准[5]。关于退款方式及用途，参与外交委员会公开听证会的专家们所持意见不尽相同。哥伦比亚大学汉文部博晨光（Luciu C. Porter）教授主张无条件退还庚款，至于详细办法，可由总统用非正式的手续自由处理[3]28。普林斯顿大学北京部干事爱德华（Dwight W. Edwards）认为，“对于赔款的用途，应当有一点限制”，他认为鉴于中国的内部情形，“无限制的退还，对于中国是很危险的；也许因此更延长各方面武人的互残争斗”。在用途上，爱德华主张“无论什么事，只要能够防止将来的灾荒；使中国人民经济的地位得以提高；使中国人民的购买力可以扩大；因此美国商业上的机会也可以比以前增加；凡是这一类的事，都能算为这笔款项的好用途。”[3]76-77美以美会东亚部干事华特（Ralph A. Wood）建议“款项应该用在发达新教育，及没有宗教派别的事业上面；应该由中国政府全权办理”[3]98。尽管意见不一，但国会最终通过无条件退还庚款议案，并建议发展中国的教育及文化事业。议案通过之后，中国教育团体函请美国政府合组中美委员会保管及处理该项款目[6]15。经多方博弈⑤，1924年9月17日，中华教育文化基金董事会（简称“中基会”）成立，负责保管、分配、使用庚子退款。中基会负责管理的庚子退款本、息总额共计12545438.67美元[6]40。中基会的组织模式，后为其他国家所援用[7]。

继美国之后，苏俄、英国、日本、意大利、比利时等亦启动庚款退还事宜。苏俄政府于1924年5月31日与中国签订协定，明确退款金额及使用范围。退还庚款主要由两部分组成：一是1917年对德宣战期间，俄国“允将庚款一部分，缓付五年，作为公债及教育库劵各种本息基金”；另一部分是1920年俄国革命期间，“应付部分亦停付作为七年长期各种公债本息基金”[6]64。“以上两项赔款，除还指拨各债基金外，实余银元97365197元”[6]70，“全充作提倡中国教育款项之用”[6]65。为保管和使用款项，根据中苏协定，成立俄国庚款委员会。早期中方委员先后由蔡元培、徐谦、李煜瀛（代理）、顾兆熊（代理）、汤尔和等担任。英国政府早在1922年即宣布“中国应付未到期之庚款，即将退还中国，作为有益于两国教育文化事业之用”[6]107。但至1925年6月30日，英国政府才正式通过“中国赔款法案”，并成立款项使用咨询委员会[8]。1926年，英庚款委员会指明庚款用途：三分之一为浚河之用；其余三分之二用于振兴农事教育、医学以及留学英国之中国学生与教师互换等[9]。英国退还庚款总数约为一千一百万英镑，数额比俄法少，而多于日美[10]。继美国、苏联、英国之后，日本国会于1923年指示外交部利用庚款剩余部分，以及山东铁路资金与其他财产成立一个特别基金，用于中国文化事业[11]。1924年2月，中日两国达成“日本对华文化事业协定”，决定在“庚款收入项下拨出经费若干，充对华文化事业之用”。协定明确“庚子赔款项下资金，主用于中国人所办之文化事业。”在使用庚款时，“设评议员会，以中日两国人组织之。其员数各评议员会约二十名，中日两方各十名，由两方协商，另选中国人一名为会长。”[6]123-124意大利于1924年10月1日签订庚款退还协定。根据协议，意大利自1926年1月起，将用于偿还华意银行垫款之外的庚款按月拨付中意委员会，“充作中意教育慈善公益工程之用”，但规定“其材料应在意国订购”[6]101-102。根据1925年9月5日中比协定，比利时“承认庚子赔款余额”，并决定成立“中比委员会”[12]。根据章程规定，中比庚款委员会的主要职责在于“支配拨给中比学术及慈善事业之款项”[6]90。款项总数为1250000美元，其中百分之六十用于中比教育事业，百分之四十用于中比间卫生慈善事业[6]95。

作为本文主要讨论对象，法国始有退款动议，得益于韩汝甲、李煜瀛、蔡元培等人在法国的早期活动和运作，以及法国政界人物的同情和支持[13-14]。一战之后，在协约国同意缓付赔款五年之际，李煜瀛赴法商讨退款事宜。1921年，李煜瀛组织成立退款兴学请愿团。1922年，萧瑜将四万三千余人签名的请愿书提交法国各界。其后，经两国政府协定，退还部分庚子赔款，折合美金75556964.457元[15]，用作改组中法实业银行及办理中法教育事业。除却垫借中法实业银行之外，双方约定，自1926年起，中法实业银行每年拨付200000美元⑥用于发展教育事业。为管理和使用退款，1925年4月28日，中法教育基金委员会在外交部开会宣告成立。该委员会中国方面由外交部、财政部、教育部、国立北京大学、国立东南大学、国立广东大学、中法大学等机构代表组成⑦。法国方面委员由驻华大使或其代表组成。[6]71-80 [16-18]

在本文讨论的时间范围（1924—1926年）内，签有退款协定并明确使用范围的国家有美国、苏联、日本、意大利、英国及法国。以上各国退还庚款的管理方式及用途范围给予了私立大学争取与国立大学同等补助的“合法性”。

其一，就管理方式而言，均设有专门机构保管、使用退还庚款，这一经费管理机制决定了其与常规教育经费的性质有所区别。虽然政府力量介入各管理机构的程度各异，但总体而言，退还庚款在经费来源及使用上与政府常规教育经费的性质是不同的。世界教会评议会干事温雪斯（A. L. Warnshuis）在讨论美国退还庚款时，曾担心所退庚款会被变相充作政府常规教育经费，因此建议“最好将条文规定，使中国政府不能籍此减缩教育经费。这项款额应该作为一种增添的收入，而且要用在建设的事业上”[3]41。孟禄（Paul Monroe）亦主张美国庚款不得用于弥补各校的经常费[19]。英国舆论也表示，退还庚款“绝不指通常教育经费”。苏俄大使加拉罕（Leo Karakhan）亦申明，“俄国退款，绝对不能用以补充或替代原有之中国教育预算费”[20]。也因此，在管理机构成员来源上，除政府部门人员参与之外，多由教育界人士组成。概而言之，各管理机构均有意将退还款项区别于政府日常教育经费。在各管理机构看来，退还庚款不属于政府常规教育经费，而是用于发展教育事业的补助经费。时任中华教育改进社社长蔡元培亦认为，“任何国家退还的庚款都应作为特别基金，加以存储，用于特定的目的。”[21]478

其二，就补助范围而言，各国退还庚款均有用于教育文化事业的计划，且在拟定使用范围时并未区分私立抑或国立教育。典型如中基会。1925年6月，中基会召开首次年会，确定补助范围：“（1）发展科学知识及此项知识适于中国情形之应用，其道在增进技术教育，科学之研究试验与表证，及科学教学法之训练；（2）促进有永久性质之文化事业，如图书馆之类。”[22]41926年2月，中基会再次开会，进一步细化补助范围，主要有：科学研究，包含物理、化学、生物学、地学、天文气象学；科学应用，包含农、工、医；科学教育，包含科学教学、教育之科学的研究；图书馆建设以及其他影响范围遍及全国的教育文化事业[22]37-38。中基会先后两次开会厘定资助范围，并未以学校性质作为确定资助范围的标准。私立大学与国立大学在争取中基会补助方面享有同等机会。事实上，正因为各国在确定退还庚款使用范围时未区分国立与私立教育，私立大学才具备争取庚款的可能性。

基于以上分析，鉴于退还庚款的性质、补助范围，私立大学才在一定程度上拥有争取与国立大学同等补助的“合法性”。这也是1924—1926年间私立大学极力争取法国退还庚款的原因所在。

二、争取同等待遇：法国退还庚款之争

从政府对于法国退还庚款分配的诉求来看，私立大学处于不利境遇。财政部、教育部对庚款分配均有各自诉求。1925年4月11日，时任财政总长李思浩在致函段祺瑞的信件中表达了这一诉求：“二三年来，中央财政支绌，金融停滞”，法国退还庚款案若不谈妥，则“一切财政上之计划无由进行”[23]。此时，“中央财政万分竭蹶”，所以当“此次退回之一千万元”时，“不得不籍此周转，以期兼顾”[24]。财政部对于庚款的“期待”，并非完全用于教育，而是试图挪作他用。与财政部不同的是，教育部虽也打算“挪用”款项，但能确保在“教育内部”支配款项。作为中法教育基金委员会中具有相当“话语权”的代表，教育部曾就此提出议案，且语气较为“强硬”：“中国政府财政支绌，教育部筹措教育经费颇感困难，希望本会于将来大款拨到后，对于教育经费予以相当之助力”[25]。当然，教育部所言之“教育经费”并非补助性质的特别款项，而是常规教育经费。基于政府的上述诉求，可看出私立大学将无法获得补助。事实上，从随后私立大学争取与国立大学同等待遇的史实来看，教育部在初期庚款分配时并未考虑到私立大学。虽然中法庚款委员会可按议事规则拒绝财政部、教育部挪用庚款的请求，但毕竟财、教两部在款项分配中仍具有相当“话语权”。为此，私立大学在争取庚款过程中，多次前往财政部、教育部请愿。

此外，从中法教育基金委员会的构成来看，私立大学亦处于不利境遇。根据大纲规定，中方委员会由外交部刘锡昌、财政部林鸿集、教育部刘百昭、国立北京大学蒋梦麟、国立东南大学胡敦复、国立广东大学邹鲁、中法大学李煜瀛等7人组成，其职责在于：（1）共同决定中法教育基金委员会中中国方面之提案及意见；（2）管理及支配委员会中纯属于中国方面之款项。[17-18，26]能否成为代表，影响乃至决定着款项的具体分配。中基会的款项分配颇能说明委员代表的重要性。张伯苓在中基会任职与否对于南开大学争取补助影响巨大[27]。诚如何廉所言，当时中国还处于前工业化时代，要做任何事情都主要依靠私人关系[28]。也因此，有无代表参与中法教育基金委员会对于私立大学获取经费补助至关重要。

鉴于退还庚款的性质、使用范围，以及私立大学所处的不利境遇，为争取办学资源，谋求与国立大学同等待遇，私立大学不得不成立联合会⑧，并向政府提出分润庚款的请求[29]。1925年4月29日，即中法教育基金委员会组织大纲颁布之际，私立大学联合会在中国大学开会，商讨请愿教育部，争取与中法大学享有同等待遇[30]。中法大学虽属私立，但作为联系中法之间文化交流的纽带，列席中法教育基金委员会并分润法国庚款应属“题中应有之义”。一定程度上，私立大学联合会争取享有中法大学同等待遇，也即争取与国立大学同等之待遇。

私立大学联合会的诉求主要包括两方面：一是“中法间教育当为广义而不得为狭义”。私立大学联合会认为“中法间教育”应作广义理解，一些学校“表面上虽未标明中法名义，而实际上正从事中法教育者”，也应纳入补助范畴。因此在退还庚款分配时，应“力求其普”。二是“委员会之代表，宜国立与私立学校一体公推并派”。中法教育基金委员会中方代表由七人组成，其中“国立占其三，而私立仅有其一”。而鉴于委员代表在款项分配中的重要性，私立大学联合会强烈要求推选委员代表时应国立与私立学校一并公推选派[31]。私立大学联合会之所以如此诉求，盖因教育总长章士钊主张将法国退还庚款“完全以之充国立八校经费之用”，其认为“此项经费与寻常经费无异”，并“将由部（按：教育部）据寻常手续，向财政部领用”[32]。

为争取与国立大学同等待遇，私立大学联合会上书章士钊，进一步陈述分润理由，概而述之主要有如下几个方面：一是中法教育基金源自全体国民，国立学校若能分润款项，则私立大学亦可以；二是私立大学经费困难更为严重，若仅补助国立大学，则显得不公平；三是在京私立五大学均严格按照教育部的要求成立，虽然名为私立实则与国立无异，理应平均分配；四是私立五大学所设学科均遵照教育部的章程办理，且在入学、升级、毕业等方面严加要求，学生能力不在国立八校之下，因而分配的款项也应不在八校之后。针对私立大学联合会的“抗议”，章士钊回应道：其一，赞同私立大学应与国立大学同受补助；其二，关于私立大学办学成绩，应设考试验证学生学业水平。倘若测验之校成绩优秀，则不分国立私立，一律平均分配。但若试验成绩恶劣，则无享受补助资格[33]。从章士钊的回复看，尽管原则上赞同私立大学与国立大学享有同等补助的机会，但却设有附加条件加以限制。

这种有条件的“支持”也迫使私立大学采取多种举措争取自身权益。具体来说：其一，积极争取舆论的支持。1925年5月9日，私立大学联合会在太平湖饭店招待新闻界，希望新闻界在分配“法款”方面予以同情[34]。与此同时，还不断向报刊投递稿件，发表宣言，陈述“法款”分配不合理之处，以博取社会舆论的广泛同情和支持。其二，积极争取政府官员的支持。1925年5月11日，各私立大学校长在民国大学开联席会议，除申明“此次退款，全国皆有分配权利”之外，还重点述及部分同情私立大学发展境遇的政府官员，如屈映光、庄思缄等，并特别强调“其他亦有同情者，故同人应当力争”[35]。其三，动员师生，发起争取平等待遇的运动。5月20日，中国大学、民国大学、朝阳大学、华北大学、平民大学师生发起“官私立大学平等待遇之运动”，并计划召开“五大学联席会议，决定进行之方针”[36]。

尽管有教育总长有条件的“支持”，以及私立大学的诸种努力，然而初步分配结果并不如私立大学所愿。政府在“法款”中拨付一百五十万元补助国立大学，而私立大学却不在补助之列。对此，私立大学代表张光焕、姜绍祖等六人，“又赴执政（按：段祺瑞），催批前呈”。而段祺瑞表态道：“此款目应由各大学平均支配，可到财部交涉。”[37]1925年5月25日，私立大学联合会推出代表前往教育部、财政部等处请愿，要求获得平等待遇[38]。5月26日，王文俊、潘廷干、张光瑛等人“又携带呈文，分赴执政府、教育部、财政部仍申前请。”[39]5月27日，北京各私立大学继续“分推代表，入府请愿”，重申“此款应由公私学校，均匀分配，不得归一部分所垄断。致失其平。”[40]6月1日，私立大学联合会再次开会，议决五项事务，其中四项与争取“法款”有关：其一，派代表晋谒段执政，陈述庚款分配意见；其二，对庚款问题发表宣言；其三，通电或快邮代电各省私立大学，速派代表来京；其四，请各校校长与董事长呈请段执政力争庚款[41]。

在私立大学联合会的不懈努力之下，民国北京政府“于七月间提出阁议通过。每校（按：京内私立五大学）补助六万元，当由财部（笔者按：财政部、教育部）各拨一万元。”但“因战事发生，中央财政支绌，未能续拨”。为此私立大学联合会复推代表刘干卿、张留候等十人，赴国务院面谒许世英总理，商讨拨款事宜[42]。许氏对于私立大学深表同情，其表示：“私立学校，多系个人惨淡经营，成立不易，而各校能维持永久，尤极困难，诸君苦心孤诣，系为社会服务，本人素重教育，无不热心相助，现在库卷行将成立，此项补助费，自当端力支配。”[43]

私立大学联合会如何催拨款项，因史料阙如，难以详述。但私立大学联合会发起的争取与国立大学平等待遇的运动，无疑取得了初步成果。

三、不平等待遇的产生：“辅助”办学的角色定位

私立大学之所以在法国庚款分配中遭遇不平等待遇，与政府对其角色定位密切相关。无论教育部颁布的《专门学校令》（1912年），抑或《大学令》（1912年）、《私立大学规程》（1913年）等，均在制度层面突破了晚清政府不鼓励创办私立大学的约束⑨，为私立高校的生存与发展提供了制度保障，使之具备办学的“合法性”。加之，民国北京政府出台、修订《捐资兴学褒奖条例》，鼓励“人民以私财创立学校或捐入学校”[44]，私立大学获得了较快发展，成就了两次兴办热潮[2]27。尽管如此，政府却始终将私立大学置于“辅助”国立大学发展的角色定位。教育部出台的相关“布告”对此有清晰的表述。1913年12月，《教育部取缔私立大学之布告》明确指出“私立大学得辅助国立大学教育高等人才”[45]。1914年5月19日，教育部发布《准予北京各私立大学正式立案布告（第六号）》，亦期待私立大学能够“辅助国立大学教育高等人才”[46]。一些私立大学，诸如朝阳大学在阐述其办学定位时，亦表明“以私人力量，辅助国家教育事业之发展”[47]1。由此，政府出台相关政策鼓励私立大学发展，并将之置于“辅助”办学的角色，成为民国北京政府办学的主导思想。

如此办学定位，至少造成两种结果，进一步强化了政府在“法款”分配上的区别对待。一是疏于私立大学治理，助长办学乱象，有损办学形象。政府虽鼓励私立大学发展，但因其扮演“辅助”角色，所以在治理上未予足够重视。政府在私立大学立案期限上“宽予期限”[48]，在“专门部”设置上“量予变通”[1]111，以致政府在私立大学治理上“鼓励引导有余，规范管理力度不足”[49]。过于宽松的大学治理，一定程度上助长了办学乱象，甚至出现以营利为目的的“学店”，损坏了私立大学整体办学形象。事实上，社会舆论之所以建议政府将退还庚款补助国立大学，而非私立大学，即与其办学形象密切相关。1925年，署名“植初”的作者在《现代评论》发表文章，称“现在多数私立大学……根本就要停闭，破庙一所。烂讲义数页”，“此类大学……若更以大宗款项补助之，徒饱主办者个人之私囊，实为冤哉枉也。”相比私立大学，其认为“现在国内各大学中总以国立的为较好”。基于此，该作者建议“补助大学扩充经费，应补助国立各大学”[50]。此外，如前所述，教育总长章士钊之所以附加条件赞同私立大学与国立大学同受补助，也与私立大学的办学形象有关。在章士钊看来，即便被教育部立案认可的私立大学，其办学质量亦存疑。

二是在限定私立大学办学角色的同时，进一步凸显了国立大学的办学地位。当政府在相关“布告”中昭告私立大学扮演“辅助”国立大学办学的角色时，也即在宣示国立大学才是“教育高等人才”的“主角”，而当面对有限的办学资源时，国立大学更应获得资助。政府是一个抽象的概念，由一个个具体的人构成。除了时任教育总长章士钊之外，作为学界领袖、首任教育总长，蔡元培关于庚款使用的意见，某种意义上也反映了政府在庚款分配上的态度。针对法国退还庚款，蔡元培曾“领衔具呈北京政府总统、国务总理及教育总长”，建议将之半数“拨充国立八校教育基金”，并请求政府在“组织委员会”时，应准予国立八校参加[51]470-471。在述及英国退还庚款时，蔡元培亦特别强调将其中一部分“分配给我国某些国立大学，用于购置研究英国科学、艺术及文学方面的设备工具”[21]477。以上可以看出蔡元培或政府部门对于国立大学的“偏爱”，以及对于私立大学的“忽视”。颇具意味的是，在蔡元培呼吁政府将退还庚款拨为国立大学基金时，其正兼任私立华北大学校长，并在《华北大学募集基金启》中撰文述及“资力绵薄”的办学困境，号召“儒林丈人，实业大家”能够“斥千金之产”，襄助学校发展[51]664。身为华北大学校长，蔡元培理应了解私立大学的办学处境，但尽管如此，其仍倾向于补助国立大学。

在办学定位导致的两种结果之下，“辅助”办学除具有“补充”“弥补”之意外，还包含“优劣”“主次”之分。“辅助”办学本无价值判断，但在民国北京政府时期，某种程度上即意味着私立大学办学质量不达标或者不如国立大学；也意味着在面临补助时，私立大学往往成为不予考虑或者暂缓考虑的对象。尤其在办学经费支绌的时代背景之下，政府必将法国退还的庚款优先补助国立大学。

针对政府在庚款分配上的区别对待，时人亦有不同看法。“国立大学私立大学都是办的教育，造就的国民。那庚款不主张用于教育则已；主张庚款用于教育，则应当一视同仁，按数均分了。”[52]“私立大学虽然是由少数人自由之创办，但是其目的其效用，总是积极的对社会国家而发生影响。所以政府对他绝不能加以歧视。”[53]1937年，朱有瓛在论述私立大学的前途时，特别述及“在过去二十多年，中国政治没有上轨道，国立、省立的大学因受政治的影响不能安定，私立大学却虎虎有生气，为国家造就人材、建设文化，在国家文化史上有不可磨灭的功绩。”[54]事实上，无论国立大学、省立大学抑或私立大学，均为国育才，具有公共性的一面，理应在政府补助之列。

此外，无论从办学质量、办学规模，还是生存境遇而言，政府似都不应在庚款分配时忽略私立大学（尤其经教育部立案认可的私立大学）的存在。首先，就办学质量和办学规模而言，被教育部立案认可的私立大学已然成为高等教育的重要组成部分，与国立大学一道“同负国家教育之责任”[55]，似也不应视而不见。私立五大学，均为办学规范且确有成绩的私立高校。事实上，一些私立大学在各自领域享有盛誉。朝阳大学即因办学优良而被司法部誉为私立大学之模范[47]3。此外，就办学数量而言，1913年，被教育部立案认可的私立大学共有4所[56]。1918年，私立大学立案数量与国立大学相当，均为3所，私立大学学生占比达38.29%⑩。1925年，共有11所私立大学被立案认可[57]。1926年，私立专门以上学校共有22所，占比全国公立私立专门以上学校总数的24.44%11。如此规模的立案认可私立高校，似也理应被提及并出现在庚款分配的方案之中。其次，就私立大学的生存境遇来看，似也不应漠然处之。国立大学虽办学处境“不尽如人意”，以致爆发以办学经费独立为诉求的“教育独立运动”，但即便如此，国立大学办学经费依然比私立大学“宽裕”。中国教育改进社的相关统计颇能说明这一情况。据统计，私立专门学校生均支出费用为114.38元（按银元计算），而国立、省立以及“教会及外人立”学校生均支出费用分别为593.68元、207.40元、1108.88元[58]。从数据来看，尽管“自民国五年而后，教育经费逐渐被军人体用；民十以后，积欠日深”[59]，但相比国立大学，私立大学办学之困难尤甚。

而事实恰恰相反，政府在使用庚款补助高等教育发展之时，却打算将私立大学排除在外。政府这一行为必然引发私立高校的强烈不满。在近代中国特殊国情之下，虽然私立大学的发展举步维艰，但却秉持“为国育才”的办学理念，为国家建设、社会发展培养大量人才。政府在常规教育预算之外补助国立高等教育发展之际，理应一并襄助私立大学发展。事实上，近代中国私立大学的发展亦离不开政府资助。确如王炳照先生所言，“争取政府资助也是私学和私立学校得以发展的必要条件。”[60]

四、结语

梳理相关史料，可知民国北京政府时期私立大学遭遇的不平等待遇并非个案，除了体现在法国退还庚款的分配上，还体现在其他方面。诸如在苏俄退还庚款的分配上，教育部多次补助北京国立各学校：1926年9月各校分配20万元；1926年11月各校分配30万元；1927年2月各校分配25万元；1927年3月各校两次分配供25万元[61]。为此，私立大学向政府请愿，强调与国立大学享有同等之待遇[62]。又如在法官考试中亦遭区别对待：“当局独许国立各校免试”。为此私立学校代表准备“集全国私校之力，在京外择地组全国私校学生联合总会，争与国立受同等待遇”[63]。还如在财政部对待毕业生的态度上，以及日本补助中方留日学生方案等方面遭受“歧视性”对待[64]。事实上，私立大学遭遇的不公待遇不止于此，限于篇幅，不一一枚举。

私立大学遭遇的不平等待遇与其“辅助”办学的角色定位密切相关。这一角色定位，不仅关乎政府如何看待私立大学的作用与地位，更关乎私立大学自身的生存与发展。民国北京政府时期私立大学虽享有较大办学自主权，但却时常陷入办学困境之中。过往学者在分析其成因时，往往聚焦于战乱带来的办学环境的破坏、“私立”属性[65]以及学界派别与权力政治[27]等因素。事实上，政府将私立大学置于“辅助”地位的制度性安排，也是加剧私立大学办学困境的重要因素。如前所述，既是“辅助”，必分“主次”“优劣”，以致政府在办学资源分配，以及政策制定时“忽略”私立大学的存在，使之难以获得与国立大学平等待遇，甚至遭到区别、不公对待。在近代特殊的时代背景之下，私立大学生存境遇殊为堪忧，倘若政府再给予私立大学不公待遇，无异于加剧私立大学的办学困境。

更为重要的是，“辅助”办学的角色定位，以及由此加剧的办学困境，反过来更不利于私立大学塑造良好的办学形象，进而影响办学资源的获取。与国立大学不同的是，私立大学除了要向政府争取资助之外，更要向社会筹措办学资源，也因此更在意社会各界的评价。积极正面的办学形象，有助于私立大学获取办学资源。反之，则不利于私立大学向社会公众募集办学资源。从结果上来看，“辅助”办学的角色定位，并没有起到强化私立大学办学重要性的目的，反而凸显了“靠边站”的办学窘境，也影响了社会公众的态度和评价。

民国北京政府之所以将私立大学置于“辅助”地位，概有两方面原因：一是“崇官抑私”的政治文化传统。教育乃政治的延续，基于文化控制的需要，统治者“极力强化官立教育体系”，以致“私学基本上处于辅佐的地位”[2]15。晚清学者在建言创设私立大学时亦强调“国人言学，多崇官立而抑私立”[66]。在此传统影响之下，民国北京政府虽鼓励私立大学发展，但始终将其视为“辅助”的角色。二是民初私立大学继起且办学目标多元已成既定事实。于政府而言，晚清民初成立的私立高校，既是“遗产”，也是“重债”。尽管私立学校为社会发展培养人才，但其办学主体、办学目标多元，甚至多有政治力量参与其中，一些私立大学甚至成为培养异己力量的“革命机关”。这也使得私立大学难以获得政府足够的“信任”，更难成为政府依靠的对象。与此同时，政府财力亦有限，不得不在鼓励私立大学发展的同时，将之置于“辅助”办学的地位。

事实上，私立大学虽处“辅助”地位，但贡献甚巨。不仅在民国北京政府时期，甚至在整个近代，私立大学在扩大高等教育规模、填补高等教育空缺、推进高等教育变革、健全高等教育体系等方面都作出了重要的贡献[2]206-246。私立大学的“法款”之争，一定程度上也使得政府及社会逐渐认识到私立大学办学的重要性。1925年，民国大学校长雷殷在《北京民国大学十周年纪念册》序言中特别述及“法款”之争的意义所在：“此款区区数万元虽不足重，但因此而取得政府之承认私立大学有相当地位，则为关系之最大者。”[67]在各方努力之下，南京国民政府教育部于1934年开始拨付专门经费补助私立大学发展。应该说，随着私立大学办学重要性的日益凸显，政府愈加重视和补助私立大学办学。

本文列举私立大学遭遇的不平等待遇，并非否认私立大学在某些方面享有与国立大学同等对待的事实。如在文官高等考试中，私立大学即与国立大学享有同等资格[68]。之所以呈现私立大学遭遇的不平等待遇，盖因其确实存在，且被过往学者所忽略。私立大学虽属“私立”，但仍属国家教育体系的重要组成部分；虽为“辅助”办学的角色定位，但政府依然负有管理和补助的责任。胡适即曾建议，对于办学有成效的私立大学“国家宜匡助之”。[69]26因为“凡是好的学校，都是国家的公益事业，都应该得国家社会的热心赞助。学校只应该分好坏，不应该分公私。”[69]170清政府时期，国家经费列支中便设有“书院公费”[70]22，“以官方资金扶持民办教育”[70]29。而反观民国北京政府时期，不仅教育部未有补助私立大学发展的制度性安排12，反而常常致使私立大学遭遇不平等待遇。缺少国家力量的支持，私立大学的发展举步维艰，遑论办学质量的提升。当然，在鼓励、支持私立大学发展的同时，作为政府一方还面临着如何处理不同经费来源高等教育机构协同发展的问题。这不仅是民国时期政府应当考虑的问题，也对当下高等教育发展有所启示和借鉴。限于篇幅以及问题的重要性，有待专文讨论。

注释

①除一般校史著作以外，2000年来以私立大学或私立高等学校为题的代表性成果主要有：宋秋蓉.近代中国私立大学研究[M].天津：天津人民出版社，2002；田正平.关于中国近代私立高等学校的几点思考[J].北京大学教育评论，2003，1（1）:70-76；王彦才.民国私立大学董事会研究[J].教育史研究，2017（1）:102-109；韩戍.战后私立大学校长的治理困境——以朱经农执掌光华大学为例[J].安徽史学，2018（5）：76-84；严海建.国家权力与社会资源:近代国人自办私立大学的历史困境论析[J].苏州大学学报（教育科学版），2021，9（2）:91-99；李海萍.私立非私有：民国初期私立大学的内部职权体系研究[J].高等教育研究，2011，32（11）:90-99；等等。除以上论文之外，尚有通论性的著作涉及私立大学，诸如《中国私学·私立学校·民办教育研究》（王炳照，山东教育出版社，2002）、《民国私立学校研究》（王伦信，湖南教育出版社，2020）等，以及以南开大学、厦门大学、复旦大学、光华大学、大同大学、中国公学、民国大学、中华大学等为个案展开的研究成果，篇幅所限，兹不枚举。需说明的是，本文涉及的“私立大学”，均为国人自办私立高校，教会大学不在讨论之列。

②参见：王树槐.庚子赔款[M].台北:“中央研究院”近代史研究所，1985；周志初.庚子赔款本息的计算方法及应付数额[J].历史档案，1992（4）:122；梁义群.庚子赔款与晚清财政的崩溃[J].社会科学辑刊，1992（3）:104-108；宓汝成.庚子赔款的债务化及其清偿、“退还”和总清算[J].近代史研究，1997（5）:39-76；张碧君.中国最多的一次赔款——庚子赔款[J].历史档案，1998（2）:43；薛鹏志.中国海关与庚子赔款谈判[J].近代史研究，1998（1）:171-185；侯中军.庚子赔款筹议方式比较研究[J].清史研究，2014（2）:102-110；等等。

③关于美国第一次退还庚款以及驻美公使梁诚推动庚款退还的经过，参见：Carroll B. Malone. The First Remission of the Boxer Indemnity[J].The American Historical Review，1926，32（1）:64-68；Michael H. Hunt. The American Remission of the Boxer Indemnity A Reappraisal[J].The Journal of Asian Studies，1972， 31（3）: 539-559；李守郡.试论美国第一次退还庚子赔款[J].历史档案，1987（3）:100-107；茆诗珍、徐飞.庚款留美发端考——梁诚首倡庚款留美计划的历史考察[J].中国科技史杂志，2005（1）:12-18；等等。

④孟禄认为，主要原因是怕退还庚子赔款会牵连欧洲各国所欠美国的战债。此外，还有一个原因是，洛志提案之时正值美侨在中国被兵伤害，美政府向中国要求赔偿的案件未结。参见：徐仲迪，章之汶，孙坊，等.美国退还庚子赔款余额经过情形[M].上海:商务印书馆，1925:163。

⑤具体内容参见：何树远.中华教育改进社与中华教育文化基金董事会[C]//中国社会科学院近代史研究所.中国社会科学院近代史研究所青年学术论坛.北京：社会科学文献出版社，2011：155-174；杨翠华.中基会对科学的赞助[M].台北: “中央研究院”近代史研究所，1991:6-18。

⑥葛夫平认为以往学者仅注意到1926—1938年中法实业银行拨给中法教育基金委员会的美金年款，而完全忽略无利债券部分的收入，因而认为法国退还庚款用于教育事业的款项只有300余万美元即1926—1929年间20万美金和1930—1938年间的每年25万美金。据其研究认为，这是不准确的。法国退还庚款用于教育事业者，除300万美金年款之外，还应算入无利债券部分。据其估算，无利债券部分约合600多万美金。庚款年金和无利债券两项合计900多万美金，此即法国退还庚款用于教育事业的总数。参见：葛夫平.中法庚款案中的无利债券问题[J].近代史研究，2005（2）:123-141。

⑦中方学界代表参与委员会得益于各方持续不断的努力：“民国十一年，中法两国代表王克敏、甘斯东君在京开始商订中法协定时，学界方面有所接洽，华法教育界代表孙宝琦、熊希龄、张弧君等遂以此项赔款委员会必有学界参加为言，中法两国代表均无异议。民国十四年政府商订修改中法协定，学界同人复申前请，由财政部接洽许诺，并推驻京法国公使玛德君起草组织中法教育基金委员会办法，决定中国方面委员会为财政教育二部代表一人，又国立北京大学、广东大学、中法大学代表各一人。”参见：谨拟接洽法国庚款办法并报告接洽经过及有关此项事件之说明[A].台北：“国史馆”（019-020500-0003）：126-131。

⑧私立大学先后成立了两个“联合会”：一为北京私立大学联合会，由朝阳大学、平民大学、中国大学、华北大学、民国大学等五所在京私立大学组成；二为全国私立大学联合会。虽二者均代表私立大学的利益诉求，但由于北京私立大学联合会在争取法国退还庚款中用力最深，也取得一定的成效，所以本文中的“私立大学联合会”主要是指北京私立大学联合会。

⑨清政府鼓励私人创办中、初等学校，但不鼓励私人创办高等教育，以防丧失对高级知识人才的控制，进而威胁其统治。尽管如此，但仍有私立高校创办，诸如中国公学、复旦公学等，一些私立学堂甚至成为反抗清廷统治的基地。详见：王炳照.中国私学·私立学校·民办教育研究[M].济南:山东教育出版社，2002:369-374。

⑩相关数据由教育统计数据计算而来。详见：教育部公布全国大学概况（1918）[G]//中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编（第三辑.教育）.南京：凤凰出版社，2010:176-180。

11相关数据由教育部公布的学校名单计算而来（原名单中私立专门以上学校24所，其中2所非国人自办学校）。详见：教育部公布全国公立私立专门以上学校一览表（1926年7月）[G]//中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编（第三辑.教育）.南京：凤凰出版社，2010:199-203。

12政府亦有补助个别学校，但这类补助常基于私人关系，而非制度性的安排。诸如1923及1924年财政部先后拨付中国公学公债票四十万元等。详见：胡适.胡适全集:第20卷[M].柳芳，季维龙，整理.合肥:安徽教育出版社，2003:149。

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