解读财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》

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数字经济时代下数据已经成为第五大生产要素，数据资产作为新兴资产类型，正日益成为加快数据经济发展的重要资源。近年来，我国在国家层面接连发布对数据资产价值属性及应用等方面的政策性指导文件，以促进全体人民共享数字经济红利，充分释放数据资产价值，赋能经济社会高质量发展。2024年1月，财政部发布《关于加强数据资产管理的指导意见》（“指导意见”）并进行了答记者问，以下笔者就该指导意见及答记者问的相关要点进行解读，并就其中的重点问题，如数据资产属性、数据资产管理，以及合规要求、数据资产入表、目前存在的争议问题等进行简要分析。

关键词：数据资产、数据资产管理、合规、数据资产入表。

一、

关于数据资产的提出及基本内涵

（一）数据

《民法典》第127条规定：法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定。在《数据安全法》与《个人信息保护法》中对数据的概念进行规定，数据是指任何以电子或者其他方式对信息的记录。但数据与信息并不等同。“虽然数据是信息的载体，数据与信息相辅相成，但数据毕竟不能与信息等同，具有相对独立的价值。” [1]但数据在法律上的属性，特别是产权属性，目前尚未有明确规定。

（二）数据资产

关于数据资产，在《信息技术服务 数据资产管理要求》（GB/T40685-2021）标准中，将其定义为合法拥有或者控制的，能进行计量的为组织带来经济和社会价值的数据资源。数据资产在国家层面提出，源于2022年12月的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”），该文件对数据在权属方面划分为数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权，并明确提出“探索数据资产入表新模式” 。2023年党中央国务院印发《数据中国建设整体布局规划》，进一步指出加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究。2023年12月国家发改委发布的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》提到，“推动将满足资产确认条件的数据资源，计入资产负债表无形资产或存货，推动数据资产化。”

数据资产成为一种新型的资产类型已经毋庸置疑。但其属性特征与传统资产、知识产权在占用、使用、收益、处分等权能属性上均具有较大的差别，正因如此，目前对数据资产的法律属性、产权界定、权利界限等仍存在较大争议。主要原因在于“数据资源本身具有集合性、易复制性、多样性、易变性的特点，数据资产从形成、使用到流通签署个人、企业等多元主体，数据资产较专利等知识产权更为复杂，相应致使数据确权及产权制度的建立难度较大也更为复杂“[2]。

（三）数据资产化

数据资产化，主要指数据产品通过流通交易给持有者、使用者带来经济利益，并且符合企业会计准则“资产“的定义和确认条件，进而在会计系统中”确认和计量“的过程。《指导意见》更加明确了数据的资产属性，为资产数据化提供政策指导。数据资产化，包括数据确权、数据流通管理、合法合规审查等过程。

二、

关于数据资产管理

数据资产管理是指数据持有主体，对数据资产在合法合规要求下进行规范管理。此次《指导意见》重点推进数据管理工作，并针对数据资产应用中存在的问题，对数据资产管理进行引导规范。

（一）在财政部资产管理司就《指导意见》答记者问中指出，此次《指导意见》针对数据资产这一大类资产做出指导性规定，不区分持有主体。数据资产在管理模式上与数据的管理有所区别，应在数据安全法和个人信息保护法等基础上，需遵循财务会计管理、资产评估管理等共性要求，对其持有的数据资产进行规范管理。

（二）遵循原则

1. 确保安全与合规相结合原则；

2. 坚持权利分置与赋能增值相结合原则；

3. 坚持分类分级与平等保护相结合原则；

4. 坚持有效市场与有为政府相结合原则；

5. 坚持创新方式与试点先行相结合原则。

（三）关于公共数据的开发利用

此次《指导意见》的一大亮点是关于公共数据资产的开发利用。公共数据是数据资源的重要组成部分，此次明确了公共管理和服务机构将其依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的公共数据资源，作为公共数据资产纳入资产管理范畴。在对公共数据管理进行规范的同时，并提出对公共数据资产权责边界，公共数据流通、以至于在特定领域和经营主体范围内入股、质押等做出要求。

（四）其他数据资产管理要求

此外，《指导意见》在明晰数据资产权责关系、完善数据资产相关标准、加强数据资产使用管理、稳妥推进数据资产开发利用、健全数据资产价值评估体系、畅通数据资产权益分配机制以及数据资产销毁处理、应急管理、信息披露和报告等方面提出要求。

三、

关于数据资产管理合规

“数据二十条”指出，“在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济。”此次《指导意见》明确指出，依法合规推进数据资产化，平等保护各类主体数据权益，正确处理数据资产安全、个人信息保护与数据资产开发利用关系，以保障数字安全为前提，对需要严格保护的数据，审慎推进数据资产化；对可开发利用的数据，指出合规推进数据资产化，确保安全与合规利用相结合。

对于数据资产管理合规，笔者就主要问题概括性总结以下方面：

1. 关于数据权益保护

目前对数据权属界定问题尚未立法上的明确规定，可依据“数据二十条”中数据的权利分属体系和不同的运营机制，依据相关法律规定，明确确权益范围，确定权责边界。此外，国家知识产权局在部分地区开展试点，对数据知识产权开展登记工作，走出了建立数据交易、权益分配和治理机制的重要一步。

2. 合法合规审查

在数据管理、数据应用、数据流通中的合法合规审查，重点针对《数据安全法》《网络完全法》《个人信息保护法》等规定， 对行为进行合法合规审查，确保数据安全，不侵犯其他主体合法权利。

（1）针对不同主体的保护对相关个人、组织与数据有关的权益进行保护，依法保障个人信息安全，保护个人隐私。

（2）对在依法收集、生成、存储、管理数据资产过程中的相关权益进行审查，确保数据安全，对其他主体不构成侵权。

（3）对数据交易、数据资产出资、数据资产抵押等进行合法性审查，结合《民法典》以及相关法律如知识产权法等规定，对数据交易进行审查。同时在确保上述数据权益、数据管理合规基础上，在最后一道防线中对数据资产交易全流程进行合规审查。

（4）完善企业内部合规内控体系，制定企业数据合规专项制度。并注意区分数据资产内部用途及外部用途建立差异化审查标准，确保外部服务中数据资产持有合法性，是否涉及告知同意、合理、最小必要、给予撤回权限及持续授权、商业秘密保护等并进行流程审查。

四、

关于数据资产入表

在“数据二十条”明确提出探索数据资产入表新模式后，相关文件如《数据资产评估指导意见》《企业数据资源相关会计处理暂行规定》等，作为数据资产入表的配套制度接连出台，上述涉及数字经济政策和数据资源会计处理的规定一方面着力激活数据要素潜能，实现数据要素价值，推动数据要素市场建设，另一方面同步强调数据的合规使用处理以及数据主体的权益保护。因涉及问题较多，因此关于数据入表问题，笔者将另外专题讨论。

综上，此次《指导意见》对数据资产的有关不明晰问题做出进一步明确，对相关主体的数据资产管理工作提出具体明确的意见和方向，必将对数据资产在产权、管理、流通等方面起到积极的推动作用。

来源：北京大成长春律师事务所

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