央国企参与公共数据开发利用的探索实践与启示

公共数据的开发利用，是激活数据要素潜能的引领工程。2023年12月，国家数据局局长刘烈宏出席第二届数字政府建设峰会时表示，要破解数据共享开放过程中存在的“不愿开放，不敢开放，不会开放”难题，“让公共数据‘供得出’‘流得动’‘用得好’”。央国企依托资源禀赋和政治站位优势，积极参与公共数据开发利用并探索出不同的运营模式，其丰富经验值得借鉴。

 公共数据开发利用的意义、现状及趋势

目前我国国家层面的立法，除了2021年11月国家互联网信息办公室公布的《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，尚未对公共数据进行正式的界定。“数据二十条”则将其明确为各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。公共数据开发利用的核心模式包括对内共享和对外赋能；对外赋能包括开放和授权运营，前者指的是公共部门主导、无偿无差别的数据统一开放，后者指的是运营机构主导、需求导向的产品化数据运营。

 1. 意义：公共数据是破局数据供给侧改革的关键 

公共数据不仅体量大价值高，而且其产生过程、管理方式、内容特点等区别于其他数据类型，相较而言权属结构清晰，是激活数据供给、培育数据要素市场、推动产业发展的关键突破口。公共数据开发利用将极大丰富数据供给，其与企业、个人数据相结合将释放出更大的经济价值，发挥对经济产业发展的乘数效应。

 2. 现状：各级政府积极推动公共数据开发利用 

“十四五”规划针对公共数据指出要“建立健全国家公共数据资源体系，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用”。近年来，在中央政策的指导与号召下，各级政府积极开展公共数据开发利用实践，在体制机制、政策法规、资源供给、场景应用、安全保障等方面均取得一定成果。据有关机构统计，目前全国省、地两级已上线226个数据开发平台，开放数据集数量从2017年的8000多个增加到2023年的34万余个；17个省市，10个副省级城市开展了公共数据授权运营实践，在普惠金融、交通出行等领域形成了一批典型的应用场景¹。

 3.  趋势：授权运营有望更大程度激活公共数据价值 

“十四五”规划首次明确提出了“授权运营”概念，要求“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》则将公共数据授权运营界定为“县级以上政府按程序依法授权法人或者非法人组织，对授权的公共数据进行加工处理，开发形成数据产品和服务，并向社会提供的行为”。通过授权运营的方式引入社会化力量，有利于充分挖掘和释放公共数据的价值，逐渐成为提升公共数据开放能力和应用效果的重要路径。

央国企参与公共数据开发利用的创新实践

 1.  易华录：探索布局政务数据全生命周期运营服务 

易华录依托其蓝光存储技术优势，以数据湖业务为切入点，形成易数云整体解决方案，以云服务的形式提供数据“收、存、治、用、易”全生命周期服务，实现一站式建设政企数据资源体系、赋能数字化城市治理、加速企业数字化转型、培育数据要素市场、推动数据融通交易。易华录与地方政府合作成立数据湖项目公司，建立公共数据收储、治理和开放应用等平台，支撑海量数据长期低能耗存储需求，已部署32个数据湖，开展政务数据的评估开放、数据招商、数据税收等；围绕数据湖探索类银行模式的“易数工场”，对政务数据深度挖掘，拉通供需，已获4个城市的治理运营权。

 2. 中国电信：“数据产品超市”探索“授权运营+数据交易”的运营模式 

海南省大数据管理局联合中国电信海南公司和中国电信天翼云，以授权运营的思路，建立全省统一的海南省数据产品超市；按照“需求导向、创新发展、安全可控”的原则，共同搭建集数据“归集共享、开发生产、流通交易、安全保障”四位一体的公共数据开发利用创新平台。数据产品超市通过有序开放公共数据资源整合社会数据资源，引进具有技术服务能力和研究分析能力的大数据企业、机构和团队，进行数据产品开发生产、供需对接、流通交易。截至2024年1月，海南省数据产品超市上架超过1500个数据产品，与全国近千家企事业单位开展合作交流，交易额超过6亿元。

 3.  北京金控：探索以场景为牵引的授权运营模式 

北京市经信局授权北京金控集团旗下的大数据公司作为运营单位，探索以场景为牵引的金融数据专区，打造“公共数据+行业应用”的授权运营模式。在汇聚工商、司法、税务、社保、公积金、不动产等公共数据的基础上，通过与企业数据进行融合开发，聚焦信用信息查询、准入分析、风险洞察、竞争力分析、企业守信分析等普惠金融细分场景，形成综合数据产品服务于金融机构。依托金融公共数据专区丰富的政务数据资源，北京金控自主研发 “京云征信”平台提供企业信用信息综合服务，推动公共数据在金融机构和政府部门融合应用。截至2024年1月，该平台已汇聚北京各委办局2300余数据项，实现市场主体全覆盖，数据总量超50亿条，数据服务调用量累计近2亿次。

 4.云上贵州：以首个省级平台探索政府数据“聚、通、用” 

贵州省政府授权云上贵州大数据集团建立了我国首个政府数据一体化大数据平台——“云上贵州”，通过建设云平台、数据共享交换平台、数据开放平台等三个子平台，云上贵州对全省公共数据进行汇集、存储、共享、开放，落实贵州省的政务数据“聚、通、用” (集聚、融通、应用)战略。围绕“聚”，以云平台实现全省政府数据的“统筹存储、统筹共享、统筹标准和统筹安全”；围绕“通”，以数据共享交换平台统一政府数据接口和数据交换共享标准，以数据开放平台面向公众和企业开放各类政府数据；围绕“用”，基于一体化大数据平台针对市场监管、扶贫、交通、税务、农业、统计等行业展开行业智能分析库探索和建设工作。

 对运营商的启示

1. 抓住公共数据授权运营机遇，与地方政府共建公共数据产品开发利用平台。充分利用国资央企的天然政治站位优势，积极发挥自身资源禀赋，把握各地政策导向，与地方政府共建公共数据开发利用平台，形成建设、运营等全流程服务支持能力，探索将公共数据加工增值后以数据产品的形式向市场开放的路径模式。

2. 以场景需求为导向，推进政企数据融合开发。依托平台，加强通信数据与政务数据，以及金融、交通、电力等行业数据的有效汇聚，持续挖掘多源数据融合需求，丰富融合数据应用场景，开发各类数据产品为公共数据在千行百业的应用赋能，打造数字政府、数字金融、智慧交通等领域的标杆项目并进行推广复制。

3. 参与公共数据运营管理的规则制定。深入研究公共数据运营相关理论，总结自身运营实践，联合业界知名研究机构发布研究成果，提升行业影响力，进一步影响国家政策的制定，同时深度参与国家、地方公共数据授权运营相关标准的编制工作，推动建立场景化、多样化、规范化的开发利用机制和按价值贡献参与收益分配机制的创新。

注释

1. 数据来源：国家数据局长刘烈宏在第二届数字政府建设峰会暨数字湾区发展论坛的讲话，2023年12月8日。

本文作者

李丹

战略发展研究所

副主任分析师

硕士，长期从事产业与政策研究，近年来专注于数据治理、数字产业、物联网等研究领域。

宋杰

战略发展研究所

资深分析师

博士，高级经济师，就职于中国电信研究院，长期从事通信产业与市场研究，近年来专注于数据要素、数字化转型等领域。

编辑制作

产品设计与用户研究团队

制图：李银鑫   |   编辑：王凯雯

审校：董智明 刘馨