刊文推介||农业绿色发展的制度保障与路径选择
曾凡银（1964—），安徽固镇人，安徽省社会科学院区域现代化研究院教授，主要研究方向：国际经济理论与政策、绿色发展理论与实践。
摘要：我国农业绿色发展的制度建设经历了萌芽尝试—快速发展、问题凸显、制度跟进—重点突破、整体推进三个重要阶段；通过顶层设计推进“综合法+基本法+配套法”法律体系完善、体制机制改革创新、法规政策标准精准化体系化，构建了具有中国特色的制度框架。面对国外农业跨国公司全产业链竞争优势与国内绿色转型难题，借鉴欧盟共同农业政策、日本环境保全型农业及土地改良经验，健全我国农业绿色发展法律法规体系，增强强制性和约束力；完善高标准农田绿色建设制度，激发村集体、农户参与和自治的积极性；严格农业绿色认证体系，增强信任度和信任溢价；构建农业绿色“产销连携”、科技连带和产业融合联动新机制，促进乡村绿色振兴、农民增收。
关键词：农业绿色发展；制度演进；制度框架；路径选择
一、文献综述
20世纪初期，发达国家农业以增产为导向的生产方式，导致农药化肥滥用，直至1962年卡逊《寂静的春天》一书问世，震惊了欧美等国。生态农业、可持续农业、绿色农业、有机农业等概念被提出。我国农业发展也经历了化学品投入及畜禽粪污持续增加的阶段，产生了不良影响。因此，必须转变农业发展方式，实现绿色发展。党的十八届五中全会提出新发展理念，2016年中央“一号文件”首次将“农业绿色发展”作为专有名词出现，随后《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》等一系列文件陆续出台，我国农业绿色发展进入了制度创新与全面推进阶段。学者对此进行了诸多研究。
农业绿色发展的制度演化与路径。为引导和推动农业绿色发展，我国将保护环境作为一项基本国策，做出系列重要决定，出台多项文件和法律条文，建立政策体系、技术体系和实践制度，全面推动农业绿色发展五大行动、生态优先绿色发展等转型实践。制度经济学认为农业绿色发展的驱动因素包括诱致性、强制性因素，制度逻辑是降低交易费用、外部性内部化、规模经济、克服风险、改变制度成本。我国农业绿色发展的外部动力是政策激励、需求拉动、供给推动、技术创新等，内部动力是竞争、组织结构创新、绿色文化等。其制度变迁选择是，产业萌芽期“自下而上”产业需求诱致发展模式，产业发展期“自上而下”强制变迁政策激励模式，产业优化升级期“自下而上”和“自上而下”双向推进制度变迁方式。
现代农业经营体系的制度特征与地方实践。从农村内部看，土地制度变迁催生了新型农业经营体系。土地制度由“两权分离”向“三权分置”转变，土地资源由封闭走向开放、由农村向社会拓展，不同经营方式、不同所有制的主体加快发育成长。从农业外部看，工业化加速了新型农业经营主体形成。农业技术与农机的应用，加快了专业化新型经营主体不断涌现。家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等主体在发挥各自优势的同时，融合互动，呈现出分层化、规模化、专业化、协同化、企业化和规范化发展取向。从地方实践看，浙江在“法律约束、政策支撑”的制度建设、“政府扶持、企业运作”的市场化运行、“农牧结合、循环利用”的产业化链接、“责任明确、约束有力”的考核倒逼机制等方面取得了成效。山东从政策创设、制度设立、科技供给、人才保障等方面着力，全面推进农业绿色发展。
国外农业绿色发展制度的变迁。欧盟共同农业政策绿色生态转型与改革趋向，马红坤、张鹏等从增产导向到绿色生态导向，研究其转型阶段过程中，政策的环保性（补贴）、可行性（自愿+强制性）、可持续性（科技）、一致性（配套）等改革趋向；孔令博等研究了欧盟1992年以来农业绿色补贴、资源节约政策演进与特点，认为其以农业环境保护与可持续发展为导向，绿色补贴重点支持生产者，采取强制与自愿相结合的方法。日本农业绿色发展制度变迁，马健等研究了日本农业绿色发展法律法规体系、标准（农户、产品）认证体系、环境保全型农业；何微等研究了日本农业绿色发展政策演进，指出其以“环境保全型农业”为中心，具有肥料和农药使用是农业审查监管两大重点、补贴和贷款优惠与农业环保活动挂钩、加大科技投入支持绿色农业技术研究应用、支持公众参与社会监督等特点。
上述研究，对我国与国外农业绿色发展的制度演进与路径选择各有侧重，其系统性、阶段性、创新性研究还需更加全面和具体，理论深度与实践厚度有待进一步探索。
二、我国农业绿色发展的制度演进
（一）萌芽尝试时期（1949—1977）
新中国成立后，百废待兴，大力发展经济是首要任务。在《中国人民政治协商会议共同纲领》中，已经有了农业绿色发展的萌芽，包括恢复和发展畜力、增加肥料、改良农具和种子、保护森林、保护和发展畜牧业、防止兽疫等。20世纪50年代，我国在农业增产中对土壤肥料、水产养殖、农药使用、“绿化祖国”等方面进行了许多有益的尝试。1950年，全国土壤肥料会议提出“恢复和提高土壤肥力，保证粮棉增产”，强调了提高土地肥力的重要意义。首次全国林业会议确定了“普遍护林，重点造林，合理采伐与利用”的林业建设方针。1953年印发《一六零五农药使用和推销通知》，开始注意使用单位的筛选和限制。1957年，首个综合性《水土保护暂行纲要》颁布。综合各种因素，我国派员参加1972年联合国在瑞典斯德哥尔摩召开的第一次人类环境大会。《只有一个地球》《人类环境宣言》等文件，揭开了全人类共同保护环境的序幕。通过参加这次会议，我国政府认识到环境问题的重要性、紧迫性，于1973年8月召开第一次全国环境保护会议，通过第一部关于环境保护的法规性文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。规定明确改良土壤，防止有害物质、放射性物质污染和积累，多使用有机肥料，发展新化学农药，尽量做到效果高，对人畜毒害低，对农作物、水源和土壤残留少，绿化一切可能绿化的荒山荒地等，从制度上对农业的环境保护进行了有益的铺垫和尝试。
（二）快速发展、问题凸显、制度跟进时期（1978—2011）
环境保护渐入法制轨道，农业环境保护入法入规。1979年9月，我国第一部环境法律《环境保护法（试行）》颁布，对改良土壤、保护发展森林资源、发展高效低毒低残留农药、防止土壤和作物污染以及严防食品在生产、加工、包装、运输、储存、销售过程中的污染作出规定，标志着环境保护开始进入依法管理的轨道。随后《森林法（试行）》《水土保持工作条例》《草原法》《土地管理法》《渔业法》《水法》《水土保持法》等相继出台。1983年，第二次全国环境保护会议，把保护环境确定为我国必须长期坚持的一项基本国策，提上了重要位置。
农业农村污染问题显现，六个《决定》持续作为重点领域。从1981年到2011年，国务院关于环境保护连续发布六个《决定》，对农村生态环境问题给予重点关注。1984年和1996年两个《决定》对乡镇企业产生的农村污染问题极为重视，推动出台《关于加强乡镇企业环境保护工作的规定》，为遏制乡镇企业环境污染和生态破坏建立了制度保障。针对当时农业农村的污染状况，重点包含乡镇工业和街道工业的排污处理，农药、化肥、农膜残留的累积效应，人畜粪便和农药包装无害化处理，森林乱砍滥伐等问题，六个《决定》提出要严格遵循自然规律、合理调整农业结构、促进生态系统的良性循环、造林与护林并举、发展生态农业、节水农业和有机农业等方法路径。
顺应国际趋势，从制度上推进可持续发展。1992年，联合国召开环境与发展大会，通过《21世纪议程》，提出可持续发展战略。我国制定《中国21世纪议程》等纲领性文件，把可持续发展战略作为国民经济和社会发展的基本指导方针。由于我国经济快速增长带来的负外部效应波及农村，《关于加强农村环境保护工作的意见》明确把农村粪污管理、规模化畜禽养殖污染防治、土壤污染治理、农村自然生态保护等作为整治重点，推广测土配方施肥技术，鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术。为推进农药使用管理制度化、规范化、标准化，1997年发布《农药管理条例》，并在2001年和2017年修订。控制农产品“产前、产中、产后”质量安全，严把市场准入关、质量关和使用关。1997年发布《关于停止生产、销售、使用除草醚农药的通知》，随后适时发布通知、公告或国家禁限用农药名录，明确在蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材生产、水生植物病虫害防治过程中禁止生产、销售或限制使用的农药种类。在蔬菜生产过程中，确定禁止使用农药、不提倡使用农药、推荐使用农药及产品等类别。
（三）重点突破、整体推进时期（2012—）
“改革—法治—理念”重点突破。党的十八大提出把生态文明建设放在更加突出地位，全面推进“五位一体”总体布局，建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。党的十八届三中全会要求加快生态文明制度建设，健全能源、水、土地节约集约使用制度。党的十八届四中全会明确，用严格的法律制度保护生态环境，强化生产者环境保护的法律责任。制定完善土壤、水、大气污染防治等法律法规。党的十八届五中全会提出新发展理念，加大农业面源污染防治力度，开展大规模国土绿化行动。党的十九大提出实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居等要求，开展人居环境整治行动，推动乡村生态振兴。党的二十大明确加快发展方式绿色转型，建设宜居宜业和美乡村，走中国特色农业绿色发展之路。
农业绿色发展制度顶层设计。《关于加快推进生态文明建设的意见》强调协同推进农业现代化和绿色化。加快转变农业发展方式，推进农业结构调整，大力发展农业循环经济，治理农业污染，提升农产品质量安全水平。《生态文明体制改革总体方案》提出建立绿色生态导向的农业补贴制度，完善农业投入品减量化及废弃物综合利用制度，培育农业面源污染治理市场主体。从1982年第一个中央“一号文件”提出，农业发展“走投资省、耗能低、效益高和有利于保护生态环境的道路”。每个“一号文件”都注重农业与生态环境问题，尤其是党的十八大以来，2016年“一号文件”提出“加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展”，“农业绿色发展”作为专有名词首次在中央文件中出现；2017年“推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力”；2018年“推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局”； 2019—2023年“推进农业农村绿色发展”，2024年“坚持产业兴农、质量兴农、绿色兴农”。
从“理念—制度—行动”推进农业绿色发展。理念引领规划先行。《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》指出，从依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来。规划推进行动落实。印发《关于实施农业绿色发展五大行动的通知》。支撑农业绿色发展技术和质量的《农业绿色发展技术导则（2018—2030年）》《国家质量兴农战略规划（2018—2022年）》陆续出台。首部专项规划《“十四五”全国农业绿色发展规划》强调科技与制度双轮驱动，推进农业由增产导向转向提质导向。
以制度规范加强农业农村突出环境问题防治。《农业环境突出问题治理总体规划（2014—2018年）》《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021—2025年）》，从总体规划、实施意见到行动方案持续推进农业环境突出问题治理。《农村人居环境整治三年行动方案》《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》以及《关于推动农村人居环境标准体系建设的指导意见》，以建设宜居宜业和美乡村为导向，强化农村垃圾、污水治理与畜禽粪污资源化利用。在实现“双碳”目标方面，出台《农业农村减排固碳实施方案》促进农村碳达峰碳中和。化肥农药使用量由“零增长”到“减量化”。先行先试，探索农业绿色发展新机制新模式。2016年发布《国家农业可持续发展试验示范区建设方案》，2017年启动第一批农业绿色发展先行区建设，到目前已经开展四批创建。先后制定了“先行区”管理办法（试行）、支撑体系建设管理办法（试行）、全面绿色转型实施方案、整建制全要素全链条推进农业面源污染综合防治实施方案等制度规范，用“制度+技术”双轮驱动农业绿色发展，建立“主体小循环、园区中循环、县域大循环”的发展模式，大力发展绿色低碳循环农业。
三、我国农业绿色发展的制度框架及难题
（一）我国农业绿色发展的制度框架
党的十八大以来，我国通过加强顶层设计、完善法律法规、创新体制机制、构建政策标准体系等，已经形成了农业绿色发展的制度框架（图１）。
农业绿色发展的法律体系日益健全。“环境保护法（综合法）+农业法（专门法）+配套法”的法律体系构架已经形成。在综合法方面，适时修订《环境保护法》，称为“史上最严”环境保护法。在配套法方面，修订《森林法》，建立林长制。制定《土壤污染防治行动计划》，并上升到《土壤污染防治法》，用《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》，标准化量化土壤污染风险管控。对《农产品质量安全法》进行修订，从产地、生产、销售等全生命周期加强农产品质量管理控制。
农业绿色发展的法规政策标准日渐丰富。健全完善“农业行业标准”体系，修订《农业标准化管理办法》为《农业农村标准化管理办法》。强化畜禽粪污资源化利用与污染防治。制定《畜禽规模养殖污染防治条例》，出台《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》是畜牧业发展中首次对畜禽养殖废弃物资源化利用的指导性文件。《畜禽粪污资源化利用行动方案（2017—2020年）》《全国畜禽粪污资源化利用整县推进项目工作方案（2018—2020年）》《畜禽养殖场（户）粪污处理设施建设技术指南》等，从意见、行动方案、整县推进方案、技术指南等方面，形成了梯次配套的制度体系。《关于促进畜牧业高质量发展的意见》强调持续推动畜牧业绿色循环发展。《关于促进铅酸蓄电池和再生铅产业规范发展的意见》《铅蓄电池生产及再生污染防治技术政策》《关于加强涉重金属行业污染防控的意见》《关于进一步加强重金属污染防控的意见》等压茬推进，严控严防重金属污染。
建立绿色生态导向的财政补贴与融资制度。“财政补贴+信贷担保+保险保障”的农业绿色发展政策工具日益健全（表１）。（1）推进农业补贴绿色化并跟踪问效。把2004年开始的农资综合补贴、种粮直接补贴和农作物良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，将支农政策“黄箱”变为“绿箱”。在农业“三项补贴”中直接发放给农民的补贴与地力保护挂钩，鼓励农民秸秆还田，加强农业生态资源保护。《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，首次提出“绿色生态为导向”，将粮食安全、农民收入增长和生态保护有机结合，加强政策督察，跟踪问效问责。（2）农业信贷担保与保险增信、分险、赋能。2016年国家农业信贷担保联盟有限责任公司成立，33家省级农担公司组成了全国农业信贷担保体系，是全国唯一政策性担保体系，专注支持农业、专门培育新型农业经营主体，利用“财政+金融、政府+市场”担保工具，采取“农担、银担、政担”支持新型农业经营主体不断发展壮大。目前，担保项目近380万个，累计担保金额已超1.2万亿元，在保余额已超4千亿元，占全行业涉农融资担保余额60%左右，成为担保支农领域的重要力量。《关于金融支持全面推进乡村振兴 加快建设农业强国的指导意见》明确，加强农业绿色发展金融支持，创新信贷、产权抵押产品。《中国保险业标准化“十四五”规划》积极支持农业保险扩面、增品、提标，加快完善绿色保险相关标准建设。《关于印发绿色保险业务统计制度的通知》把生态农业、种植业、林业、绿色畜牧业、绿色渔业、生态保护和修复纳入绿色保险统计制度。
（二）我国农业绿色发展面临的挑战与难题
从国际看，发达国家农业绿色发展制度较为完善，法律法规、政策标准、科技支撑体系较为健全，从农户到农企、从田间到餐桌绿色化、标准化、规范化全生命周期生产流通体系已经形成，尤其是大企业绿色竞争优势突出，带动、控制效应显著。四大跨国粮商——ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚，利用资本、技术与先发优势，在原粮、研发、加工、储运、销售、贸易等领域推进纵向一体化、横向一体化和运营金融化。
从国内看，大国小农是我国的基本国情农情。农业绿色发展成效显著，难题仍需持续解决。一是现有法规对农业绿色发展的激励与约束需要健全。《环境保护法》《农业法》需要将新发展理念、大食物观、高标准农田建设等纳入法律规范，完善强制性约束。农业绿色发展涉及部门、领域、环节相对较多，信息互通共享协调难度较大，执法能力、执法手段略显不足。二是高标准农田建设资金投入、参与主体、绿色生态需要加力。由于投资主体是国家、省、市、县四级政府，村集体和农户一般只是协助第三方做好建设，只是利益相关者，作为使用主体实质性参与不足。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系需要完善。三是农业绿色认证体系与市场需求仍有距离。如有机肥源多、缺标、价高、代难。由于“三品一标”农产品规范、监管问题，产品公信力、竞争力受到影响，绿色农产品难以实现优质优价，影响农户积极性。四是联农带农绿色利益联结机制稳定性持续性不足。绿色农产品产销互动存在薄弱环节，主销区与主产区省际横向利益补偿机制缺乏，农业科技绿色联带机制潜力有待挖潜，产业链联带稳定性持续性需加强。
四、农业绿色发展的国际经验
（一）欧盟共同农业政策推进农业绿色发展的演进
1957年欧洲六国签订《罗马条约》，确定建立共同农业市场。1962年制定共同农业政策（CAP），以增产为目标，实行价格和市场支持政策。经过30年的运行，农产品结构性过剩、预算压力增大、环境污染增多等棘手问题陆续显现。
绿色生态发展的转折与深化。针对CAP实施过程中的问题，1992年欧盟批准《麦克莎利改革方案》，创造性实行对农民的直接支付替代价格和市场支持政策，促使CAP向绿色生态转型，一些产品的直接支付与生态环境指标挂钩，如土地休耕和造林补贴等。1997年欧盟委员会通过《2000年议程》，支持农村地区协调发展和环境保护，强调共同农业政策目标是促成农业多功能性、可持续性和竞争性。自此，共同农业政策的“两支柱、三领域”框架形成。2003年对《2000年议程》中期评估时，以绿色生态为导向的“费歇尔第二次改革”，实行农民遵守环保法规的交叉遵守义务，生产者按照食品安全、动物福利、农业环境保护等技术标准生产，方可申请对应直接补贴。实施了与当期生产状况脱钩的单一农场直接支付方式，迫使以危害生态环境获取补贴的增产方式加以转变。2005年设立农村发展基金，注重农业的社会、生态环境和文化等多功能性。为检验其改革成效，2008年的健康检查制度，促使脱钩支付改革全面推行。两个七年周期持续提升。2013年，共同农业政策框架（2014—2020）首次采用绿色直接支付（占强制性直接支付的30%），鼓励将自愿性直接支付用于农业或农村的环保与发展。加强了农村发展资金对农村的环境保护，明确成员国必须将农村发展资金的30%用于应对气候变化和土地管理。经过符合《欧洲绿色协议》的2021—2022年过渡方案，2021年6月欧盟各方对CAP2023—2027（新CAP）改革达成一致，并于2023年实施。新CAP将CAP2013支柱一之直接（强制+自愿）支付调整为“脱钩+挂钩”支付，把绿色（强制）直接支付调整为生态计划（脱钩、不得低于本国直接支付的25%）支付，更加市场化，更加符合WTO之绿箱标准。支柱二之农村发展资金至少35%（CAP2013为30%）用于环境和气候目标，更加注重绿色生态目标。只有达到“活跃农民”要求，才能获得欧盟各项补贴。
从增产导向30年到绿色转型30余年，欧盟共同农业政策由单一增产向绿色生态导向等多元组合转变，把环保政策与农业政策融为一体。
（二）日本农业绿色发展的制度机制
法律法规政策体系保障农业绿色发展。综合法+专门法相结合的模式，立法先行，依法推行。在土壤与自然方面，《农用地土壤污染防治法》到《土壤污染对策法实施细则》，《自然农法技术纲要》到《发展自然农业条例》，倡导农业生产的自然农法，对农田进行改良。在农业农村发展方面，《新的食物、农业和农村政策基本方向（新政策）》提出发展“环境保全型农业”，颁布《食物、农业、农村基本法》替代历时38年的《农业基本法》，政策法规重点由“农业”拓展到“食物、农业、农村”，重视利用农业多功能性和自然循环功能。1999年，日本“农业环境三法”《持续农业法》《家畜排泄物法》《肥料管理法（修订）》开始实施，《持续农业法》对高持续性生产方式给出规定，推行“生态农户”制度。21世纪以来，日本着力发展有机农业，并强化农业生产加工的标准化。《肥料取缔法》《农药取缔法》的颁布、实施和修订，促使农业化学品投入减量增效及有机品投入的替代。
土地改良制度促使农业绿色可持续发展。1949年实施《土地改良法》，引导农户合作开展农田水利建设、耕地整理和土地改良等。制定“土地改良计划”，已经完成四个10年期和四个5年期共八个改良计划，第九个（2021—2025）正在实施中。《土地改良法》规定以土地改良区为单位实施土地改良，土地改良区是由农民自愿（15户以上）组成的公益性、非营利性的经济合作型组织。改良经费由国家、都道府县、市町村政府及受益者四方共同分担，改良工程竣工后交给受益者使用，并由“土地改良区”进行管理，增强了农户土地管理的责任。2003年《新土地改良长期计划》首次在改良事业中纳入环境与区域协调对策，2005年把畜产环境综合整备事业融入改良事业。
完善绿色认证制度体系，推进市场化社会化。生态农户认证的示范带动。《持续农业法》第4条规定，农户依据都道府县“采用高持续性农业生产方式指南”，申报实施计划，认定后成为“生态农户”，给予财税、金融等政策支持。生态农户是日本农业绿色发展的主力军，是推行“环境保全型农业”的主体，由1999年的13户增加到2011年最高峰的21.6万多户。严格绿色农产品认证。依据《特别栽培农产品标识指南》《有机农产品的农林规格》等进行农产品认证及标识，促进市场和消费者的认可和接受。认证机构由官方机构、私人机构和非营利机构相互平等竞争、规范运营，促成了认证制度的国内认同与国际互认。
官民（消）产研（学）一体协同推进的合作机制。日本的社会学术团体是联结生产者、消费者和学者的桥梁，日本有机农业研究会提出著名的“产销连携”理论，在1988年对有机农业重新定义，为统一认证标准提供了重要参考。《生态农业推广法》明确政府必须推进消费者对生态农业的了解，适时听取生产者的建议。《促进有机农业发展基本方针》要求构建有机农业交流平台，促进官产学研协同开发病虫害物理防治技术。在官民产研协力合作下，农场与农户获得了法律保护、政策支持、技术支撑、社会服务和消费者的信赖，并形成了相互依赖的责任共同体、利益共同体，拓展稳定了绿色农业全国统一大市场。
五、我国农业绿色发展的路径选择
（一）健全农业绿色发展的法律法规制度体系
健全“综合法+基本（专门）法+配套法”相结合的专项法规体系。欧盟以共同农业法案将支持农业绿色发展财税与金融政策以完善立法的方式渐次上升到法律法规高度。日本农业从“基本法”到“新基本法”、《土地改良法》（修改11次），从聚焦农业生产到实现农业生产、农村生活与生态环境协调并进。为增强我国农业绿色发展制度的权威性和强制性，需出台、修订、完善相应的专门法和配套法规。如修订《农业法》，将食品、农业、农村与生态环境保护相挂钩的财税、金融、资源集约节约及循环利用等政策内容加以完善和补充。以《高标准农田建设条例》《肥料管理条例》等，保障农田节水、节电、节肥、节药及有机质的高标准。用制度规范稳定农户预期，用执法的严肃性增强制度的强制性、约束力。欧盟从1962年增产导向到1992年绿色生态导向至今，把提升CAP效力与改革作为重点。值得借鉴的是对政策跟踪问效，加强政策实施效果的阶段性评估，不断改进，保持政策的目标取向性、可持续性和可预期性。
（二）完善高标准农田绿色建设制度
党的十八大以来，我国从2012—2024年中央一号文件连续12年强调“加强高标准农田建设”，出台《全国高标准农田建设总体规划》《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》两个10年规划，为保障1.3万亿斤粮食稳定供给、农业绿色发展奠定了坚实的耕地基础。由于时间短、任务重，需要：（1）加大高标准农田建设投入力度。运用财税政策（补贴、贴息）的杠杆效应、政策性金融（绿色信贷、专项债、保险）的长期效果，引导、汇聚多元资金投入。（2）激发村集体、农户参与和自治的积极性。借鉴日本土地改良区经验，科学确定高标准农田建设自行申报单元（农户数量），将集体经济组织和农户纳入耕地保护的责任主体，构建利益共同体和责任共同体，解决目前农户尚未实质参与的问题。（3）加强长期性战略性规划与制度约束。高标准农田建设具有战略性、长期性，在两个10年规划大规模建设的基础上，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，适时调整建设周期（如5年），突出政策定向激励与约束，增强建、管、用的科学性、精准性和可持续性。
（三）严格农业绿色认证制度
我国从2017年开始实施“国家农业绿色发展先行区”创建工作，取得了一些经验。在推进中还存在参差不齐的现象，参与的农户主要是具有或正在申请绿色产品认证的生产主体等，不少农户心有余而力不足。借鉴日本农户认证（生产方式）+农产品认证（生产过程控制）“双认证”制度经验，试点、推广生态农户自主申报与认证，用生态农户点线面示范带动效应，弥补整县（区）推进的不足。日本政府及农协把具有一定规模、技术、经营优势的生态农户作为农民技术培训、绿色农产品示范、绿色农业观光旅游等基地，从而增强其辐射带动效应。我国有超过400万个家庭农场、222万家农民合作社，是生态农户的申报主体。有超过107万个农业社会化服务组织，是服务生态农户的重要社会力量。同时，对认证机构及农产品实施严格的市场准入—规范运营—市场退出机制，确保生产者从认证到生产经营都按照申报标准持续进行。
（四）构建更加稳健的联农带农绿色利益联结机制
深化“三变改革”，完善“企业+合作社+基地+农户”机制，让2.3亿小农户有机衔接大农业，是实现乡村振兴、农业绿色发展的创新之举。（1）健全绿色“产销连携”新机制。为绿色农产品标明产地和生产者，增强消费信任度，增加 “偏好溢价”。借鉴日本“地产地销”的“路边站、直销所、店中店”等方式，利用绿色农展会、订单农业、农超对接—便利店、超市、高速公路、高铁站、机场服务区，设置展销区，有效拓展绿色消费市场。建立“主产区+主销区”省际横向利益补偿机制。促进主销区对主产区生态环境恢复和保护补偿，如生态移民、农业污染综合治理、流域综合治理等。建立省际横向补偿基金，投向与农村生态治理、农田生态改造等基础建设指标挂钩。主销区支持主产区构建粮食产业链、生产性服务网络—政策激励企业到主产区投资兴业，共建农业绿色加工园区、绿色营销网络、多功能农业，提高主产区粮食、生态资源就地加工转化增殖能力。（2）完善科技绿色联带机制。整合科研院校、科技特派员、科技推广等资源，以科技创新、成果孵化与推广形成新质生产力。从绿色种源—土壤改良—化学品投入—生产加工—绿色食品等全生命周期加强研发与推广，联带园区、企业、合作社、农场、农户等构建产学研利益共同体。以法规支持科技人员与农民、合作社等结成风险共担、收益共享的创新联合体，如科技小院、科技特派员等，长效服务，为农业绿色发展探索更多“科技+产业+企业+农户”新路径，培育绿色发展从“新农人”到“兴农人”。（3）产业融合绿色联带机制。目前，有些生产者存在“石油农业”路径依赖，需要“三变改革”等外部力量，通过产业融合与利益链接，助推小农户等加入生态低碳循环农业产业链。农业企业尤其是大企业作为产业链中的核心主体，有较强的绿色技术与产业基础，充分发挥政府、协会、学会等社会组织作用，优化财税、金融、投资、价格政策和标准体系，支持生态农户—绿色产品—绿色供应链—绿色园区产业循环，不断把农村资源优势、生态优势、文化优势转化为产品优势、产业优势、经济优势。
（责任编辑 夏梦丽）
原文刊发于《江淮论坛》2024年第1期，编发微信时有删减。
原文引用：曾凡银.农业绿色发展的制度保障与路径选择[J].江淮论坛，2024（1）：13-20．
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