宏观求“稳”，结构求“进” ——2021年《政府工作报告》解读（长江宏观 于博）
1、经济增速目标为6%以上，财政赤字中隐含的名义GDP增速目标为9.8%，目标不高；
2、城镇新增就业目标为1100万人以上，城镇调查失业率目标为5.5%左右，回归常态；
3、广义财政赤字仅小幅下调，减税持续推进，重点领域支出有保障；
4、货币政策灵活精准惠及小微企业，合理适度保持杠杆率、汇率稳定；
5、政策发力结构优化，打造有效市场，促进产业发展，推动均衡发展。
增长目标：迎接挑战，平稳衔接。2021年经济增速目标不高，兼顾了两方面考量：一是为推进改革创新、推动高质量发展；二是与今后目标平稳衔接。
就业目标：重回常态，聚力增效。2021年两大就业目标均回到2018、2019年水平，也不再提及登记失业率目标。就业是经济的里子，我们认为，2021年“三保”支出仍将是财政支出的重点保障对象。
财政目标：更可持续，提质增效。2021年财政赤字率目标、地方专项债小幅下调至3.2%、3.65万亿元，不再发行抗疫特别国债。广义财政赤字将从2020年的8.51万亿元回落至7.22万亿元，剔除1万亿特别国债的影响后，较2020年仅相差2900万元。具体政策方面，减税仍将持续推进，重点领域支出是保障重点。
货币政策：精准小微，杠杆合理。“灵活精准”的落脚点在于，“小微企业融资更便利、综合融资成本稳中有降”。“合理适度”主要体现为保持流动性和社融与名义经济增速匹配，进而保持宏观杠杆率和汇率“基本稳定”。
有效市场：一手简政放权，一手压实监管。简政放权上，打破制度壁垒释放发展潜力，推进市场对要素配置的决定性作用。监管上，对平台经济反垄断问题提出四点要求。
有为政府：支持创新，发展先进制造业，迈向碳中和。一是，加大科技创新，尤其是基础研究的支持力度。二是，发展先进制造业，推出财税支持和信贷支持政策。三是，为迈向碳达峰、碳中和，设定短中长期目标，推出产业支持政策，着力构建碳市场。
有序社会：地产定调“三稳”，促进均衡发展。地产调控强调房住不炒，提出“稳地价、稳房价、稳预期”目标。乡村振兴支持力度不减，产业政策进一步细化。
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2021年经济增速目标为6%以上。相比之下，2018、2019年经济增速目标分别为6.5%以上、6-6.5%，而2020年因为全球疫情和经贸形势不确定性较大，未提经济增速目标。而财政赤字和财政赤字率目标隐含的名义GDP增速目标则为9.8%，也并算不高。我们认为，6%的经济增速目标，兼顾了以下两方面考量。
一是为推进改革创新、推动高质量发展。报告指出，今年是“我国现代化建设进程中具有特殊重要性的一年”，“我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化”。而“十四五规划”各重大任务中，前两项也正是：着力提升发展质量效益、坚持创新驱动发展。
二是与今后目标平稳衔接。2020年受新冠疫情影响，GDP增速明显下滑至2.3%，低基数效应使得市场对2021年的GDP增速预期较高。而经济增速目标设定在相对较低的6%，不仅兼顾了中国经济潜在增速下台阶的客观现实，也与2010年的情形颇为相似——受金融危机冲击，中国GDP增速从2007年的14%迅速下滑至2008、2009年的9.7%、9.4%，而2010年GDP增速目标依然维持在8%。
2021年城镇新增就业目标为1100万人以上，城镇调查失业率目标为5.5%左右。受疫情冲击影响，2020年新增就业目标从2017-2019年的1100万人下调至900万人，调查失业率目标从2018、2019年的5.5%上调至6%，而2021年两大就业目标均回到2018、2019年水平。
我们认为，2020年保就业压力较大，但仍然圆满完成目标，而2021年不仅就业目标重回常态，也不再提及登记失业率目标，缘于“就业是最大的民生”。报告指出，“十四五”时期要“实施就业优先战略，扩大就业容量”，而2021年“就业优先政策要继续强化、聚力增效”，并且财政总支出规模比去年增加，重点仍是加大对保就业、保民生、保市场主体的支持力度。
2021年财政赤字率目标、地方专项债小幅下调至3.2%、3.65万亿元，不再发行抗疫特别国债。财政部长刘昆在“部长通道”采访活动中指出，2021年财政赤字总额3.57万亿元。这意味着，广义财政赤字将从2020年的8.51万亿元回落至7.22万亿元，剔除1万亿特别国债的影响后，较2020年仅相差2900万元。
我们认为，广义财政赤字仅作小幅下调，印证了“不急转弯”、“更可持续”。去年底中央经济工作会议强调，政策“不急转弯”，“积极的财政政策要提质增效、更可持续”。而在今年的《政府工作报告》中，也再次出现了这两个表述。我们认为，积极财政政策“提质增效”主要体现在以下几个方面。
其一是继续减税，“放水养鱼”。报告强调要“继续执行制度性减税政策”，包括：延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限；将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元；对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，再减半征收所得税。
其二是保证重点领域支出。包括：中央对地方一般性转移支付增长上升至7.8%、财政资金直达机制进一步常态化；中央本级基础研究支出增长10.6%；中央预算内投资安排6100亿，继续支持促进区域协调发展的重大工程，推进“两新一重”建设；新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。
2021年稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。这一表述与去年底中央经济工作会议和四季度央行货币政策报告保持一致。相比之下，2018-2020年的表述分别为：“保持中性、松紧适度”，“松紧适度”，以及“更加灵活适度”。2021年货币政策更强调精准和合理。
“灵活精准”的落脚点在于，“小微企业融资更便利、综合融资成本稳中有降”。报告强调要“进一步解决小微企业融资难题”，包括：延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策，延长小微企业融资担保降费奖补政策，大型商业银行普惠小微企业贷款增长30%以上，以及适当降低小微企业支付手续费。
而“合理适度”主要体现为两个“基本稳定”。包括：“货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配”，从而“保持宏观杠杆率基本稳定”，以及“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”。
全面深化改革开放，推动政府职能转变，让“看得见的手”更有效率。自2020年5月《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》印发以来，不论是反垄断还是制度性对外开放，各项重要改革措施都能在《意见》中找到对应内容。在有效市场建设方面，政府工作报告重点布置了两方面工作。
一方面，“放手”简政放权，激发市场活力。一是，打破制度壁垒释放发展潜力，如：放开汽车、电子电器等行业的准入限制、缩减投资负面清单、破除制约民企发展的各类壁垒、破除二手车交易的不合理限制。二是，推进市场对要素配置的决定性作用，如：扩大电力市场化交易、推进注册制改革、推动退市机制常态化。
另一方面，“紧抓”市场监管，促进经济健康发展。在平台经济反垄断问题上，今年的政府工作报告提出四个要点：1）继续强调强化反垄断和防止资本无序扩张；2）强调金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监管的前提下进行；3）金融机构要坚守服务实体经济的本分；4）引导平台企业合理降低商户服务费。
产业政策聚焦三大方向，锚定远期发展目标。今年的产业政策及相关支持政策依然保持积极，并且将发力方向瞄准十四五、二零三五远景以及“碳排放30·60”目标，提出了锚定远期成果的众多计划。2021年作为新发展阶段的开局之年，在高质量发展上有望迎来新气象。
一是，加大科技创新支持力度。报告提出重要规划，财税支持和相关财政支出目标：1）谋划“科技创新2030－重大项目”；2）延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%，用税收优惠机制激励企业加大研发投入；3）大幅增加（基础研究）投入，中央本级基础研究支出增长10.6%。
二是，发展先进制造业，推出财税支持和信贷支持政策。报告提出：对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额，提高制造业贷款比重，扩大制造业设备更新和技术改造投资。
三是，勾画政策全景，迈向碳达峰、碳中和。目标设定由近及远：1）今年北方地区清洁取暖率达到70%，制定2030年前碳排放达峰行动方案；2）十四五期间，二氧化碳排放降低18%。产业政策注重扩能增效：1）推动煤炭清洁高效利用，大力发展新能源，在确保安全的前提下积极有序发展核电；2）扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围，促进新型节能环保技术、装备和产品研发应用，培育壮大节能环保产业。制度建设围绕“碳价”展开：1）加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度；2）实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具。
重视可持续均衡发展，着力解决突出问题。我们认为，除了建设有效市场，推进产业发展以外，政府工作报告格外关注影响经济社会可持续发展的议题。在诸多议题中，我们认为报告在两大问题上的表述比中央经济工作会议的表态更为具体，政策路线更为清晰。
一方面，强调房住不炒，提出“三稳”目标。在房地产市场的调控上，政府工作报告首次提出“稳地价、稳房价、稳预期”，明确了地产调控的核心目标。在重点群体的住房问题上，报告强调解决大城市住房问题，关注新市民、青年人住房困难，提出增加保障房和共有产权住房供应，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担等政策选项。
强调乡村振兴，扶持力度只增不减。在3月5日的部长通道上，财政部部长刘昆指出乡村振兴衔接转向资金安排相比2020年脱贫攻坚专项资金多安排100亿元。同时，农业农村部提出今年新增1亿亩高标准农田建设的目标，高于去年。政府工作报告还明确了两项涉及土地经营权的新政策：1）稳步推进（乡村产业）多种形式适度规模经营；2）提高土地出让收入用于农业农村比例。总的来看，政策支持乡村发展的力度不减，且乡村产业有望成为经济发展中的结构性亮点，从而促进乡村生产消费提质升级。
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