锚定5.5%，稳增长如何落地（长江宏观 于博团队）
作者：于博，刘承昊
摘要
在本期专题中，我们聚焦2022年地方两会，关注地方两会释放出的稳增长政策信号。定性地看，相较2021年，稳增长已成为更多省级政府的首要工作；定量地看，绝大多数省份GDP目标增速均不低于5.5%，仅有北京将目标增速定在“5%以上”。考虑到往年经验地方平均增速通常较全国目标偏高，我们认为，今年中央政府的GDP目标增速或将在5.0%-5.5%。
在具体抓手上，地方政府主要靠基建促进稳增长：交运、电力、水利、市政等传统基建项目被提及的比例较大；新基建项目主要集中在后发地区；棚改旧改力度减弱，但保障性租赁住房成为新增量。此外，地方政府促消费主要着眼于新能源车消费和家电下乡。
我们认为，地方两会稳增长决心坚定，在基建领域发力概率较高，将有助于承托经济中其他主体的信心。考虑到地方政府的局限性，我们认为春节后仍可期待总量层面涌现更多政策利好。
目录
以下是正文
中央经济工作会议为2022年定调，“稳增长”成为今年经济工作主旋律。回顾前期专题，我们已经从部委会议视角分析梳理了“稳增长”的抓手。在本期专题中，我们将重点关注地方两会所释放的稳增长信号。
29省已召开两会，经济目标与工作重点陆续公布。2022年1月，各省份陆续召开地方两会，总结2021年经济及社会发展工作，制定2022年经济目标，并部署2022年省级重点工作。截至1月23日，已有29个省份召开了地方两会（天津市两会延期，吉林省将于月末召开两会），各地经济工作的方向已初露端倪。
地方政府承担支出责任，应重点关注。从我国的治理体系来看，各部委组成的“条”和地方政府组成的“块”同样重要，都是政令传达与落实的必经路径。更重要的是，地方政府承担了更多的“事权”，也就是说，占政府支出的“大头”。因而，分析地方政府的规划至关重要，将为我们观察“稳增长”提供新的视角。
2021增长目标基本实现，但较疫情前均有所下滑
在分析各省如何规划2021年经济工作之前，我们先来回顾2021年至今，各省在经济增长上的表现。
从目标达成情况上来看，近8成省份达成了2021年年初定下的GDP目标。其中，东部省份普遍表现突出，江苏、上海、浙江、广东为代表的传统经济强省GDP增速均超出年初目标2个百分点或以上，或缘于2021年出口形势较好，承托了GDP增速。而资源型省份表现普遍不理想，云南、青海均未完成年初GDP目标，而河北、陕西也仅实现了预期目标。
从两年平均增速来看，绝大多数省份经济增速相较2019年滑落明显。除了海南、山东、山西、江苏四省以外，其余省份GDP两年平均增速均较2019年回落。从排名来看，呈现出两个特征：一是受到严重外生冲击的省份，经济增速回落明显，例如河南与湖北；二是资源型省份及中西部省份经济增长动能减弱，例如云南、内蒙古等。
稳增长重中之重，地方政府普遍锚定5.5%以上
兼顾短期要求与长期目标，止住经济增速长期下滑的趋势都十分必要。
从短期要求来看，2021年四季度经济艰难企稳，2022年中央任务明确。从增速来看，四季度GDP两年平均增速虽小幅反弹至5.2%，但显著低于2019年四季度同期。中央经济工作会议提出经济面临三重压力，李克强总理在多个场合提出经济努力“爬坡过坎”均指向经济下行压力不容忽视。同时，由于2022年将迎来党的二十大，中央经济工作会议要求各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，推出有利于经济稳定的政策，胜利迎接二十大。由此可见，稳增长的迫切性并不仅限于经济层面。
而从长期目标来看，实现2035年翻一番也需要减缓经济增速下滑的加速度。在2020年末的十九届五中全会上，习总书记提出到2035年实现经济总量或人均收入翻一番的目标。中财办原副主任杨伟民曾撰文[1]指出，实现这一目标需要2021-2035年GDP年平均增速保持在4.73%。考虑到随着经济规模的成长，经济增速客观上将会缓慢下台阶。因此，尽可能减缓经济下行的加速度，是提高远景目标达成概率的必要选择。2021年经济两年平均增速录得5.1%，较2019年GDP增速下滑0.9个百分点，且86%的省份两年平均增速低于2019年，这一下滑趋势值得重视。
定性地来看，在2022年地方两会中，稳增长工作的优先级显著提高。2022年有39%的省份将“稳增长”工作作为今年省重点工作的首要目标，相比2021年提高了23%。2021年聚焦科创的江苏、安徽、山东、湖南等6省将今年的重点工作聚焦在稳增长上。而聚焦其他首要目标的省份，绝大多数也在重点工作中明确提出了稳增长、扩内需的举措。
定量地来看，除北京外，其余省份的经济增速目标均在5.5%及以上。从已经公布增速目标的29个省份来看，相较于2020年，有24个省份下调了2022年GDP目标增速，占比达83%，另有河北、内蒙古、甘肃、宁夏、河南5省维持GDP目标增速不变。但从关键省份来看，广东和上海将目标都定在5.5%左右，而北京将目标定在5%以上。考虑到往年地方加权平均目标往往高于中央目标，我们认为，中央政府经济目标增速或在5.0-5.5%。
换一个视角来看，86%的省份所定GDP目标增速高于2021年两年平均增速，凸显地方政府稳增长的决心。其中，有41%的省份将GDP目标增速定在高出2021年两年平均增速0-1个百分点的区间内，28%的省份定在高出2021年两年平均增速1-2个百分点的区间内，17%的省份定在了高出2021年两年平均增速2个百分点以上。这反映出地方政府希望止住经济下滑趋势的态度与落实稳增长工作的决心。
稳增长如何落地，传统基建是关键抓手
决心固然重要，但实现GDP目标增速仍需落地的抓手。相较于消费和出口，政府扩大内需的主要抓手在投资。
在提出固定资产投资目标的18个省份中，67%的省份提出的投资增速目标都高于其2021年投资两年平均增速实际值。其中，相较于2021年的投资目标，有黑龙江、安徽、河南、四川、甘肃、宁夏共6省提高了固定资产投资目标，反映出各地稳增长的决心。
更进一步地，我们发现大多数省份都在基建领域部署了重点项目，发力姿态明确。从行业分布来看，交运、电力、水利、市政项目被提及的比例较高，符合政府主导投资的特点。此类项目的工程进度也相对可控，一季度基建集中发力或是大概率事件。
相较于传统基建而言，提及新基建建设的省份更为集中，主要集中在后发地区。我们认为，这或是源于产业政策的引导。在“东数西算”和“西电东送”等国家级战略安排的引导下，大型数据中心或将更多地布局在经济后发地区，而中西部地区或也将成为可再生能源电源的重要基地。
此外，在地产方面，棚改和旧改力度减弱，保障性租赁住房成为主要增量。对比2021年，虽然各地仍在推进棚改与旧改工作，但力度普遍有所减弱，这主要是源于存量的客观减少（需要说明的是，从行业归类来看，旧改属于市政工程，归属于基建投资）。而在中央与住建部的推动下，部分省份推出保障性租赁住房筹建规划，或成为政府主导的地产投资的主要增量。
而相较于投资，各地促消费的方法主要集中在提振新能源车消费和家电下乡。从各省表述上来看，政府促进消费的方式还是以取消行政性的限制和适度补贴为主要形式。我们认为，相较于稳投资，政府主导促消费的成效或较为有限。
决心比增速更重要，政策利好仍可期待
总结而言，从地方两会来看，地方政府稳增长的决心毋庸置疑，主要抓手仍是政府主导的传统基建投资。这一结论本身和部委视角观察的结论基本吻合。
从经济发展的客观现实出发，有为政府和积极财政的关键作用主要体现在两方面：1）在总需求不足时，主动创造需求，防止需求进一步萎缩；2）兼顾长期与短期目标，通过政策创造合理的激励机制，引导经济结构向符合长期规划的方向发展。
稳增长的作用属于前者，关键在于逆转“颓势”，相较于具体GDP增速，政府以决心承托市场信心的意义更为重大。同时，在高质量发展的要求下，稳增长也需要兼顾长期目标，其产业发展方向必然沿着十四五规划和二〇三五远景目标的轨迹前进，政府主导的十四五重点项目将是地方政府的重要抓手。
地方政府作为市场主体之一，其作用也有局限性。从激发整体市场主体的活力来看，更多地仍需宏观政策加大力度。我们认为，春节后宏观政策加大力度释放利好的可能性仍高，更多全国层面、总量性政策的利好仍然值得期待。
[1] 杨伟民：《构建新发展格局：为什么，是什么，干什么》，载于《比较》