【长江宏观于博团队】留抵退税历史进程、节奏及影响——积极财政系列2

Original 于博，宋筱筱于博宏观札记

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作者：于博，宋筱筱

核心观点

什么是留抵退税？

所谓留抵退税，是把增值税期末未抵扣完的税额退还给纳税人。当纳税人前期进项税额大于销项税额时产生留抵税额。留抵税额形成的原因主要有两个：一是纳税人进项税额和销项税额在时间上不一致；二是在多档税率并存的情况下，销售适用税率低于进项适用税率。国际上对于留抵税额一般有两种处理方式：一是允许纳税人结转下期继续抵扣；二是申请当期退还。

留抵退税历史进程如何？

留抵退税制度确立始于2018年，并沿着从存量到增量、降低门槛和提高退还比例、扩大行业范围、从结转下期到当期退还等四条思路不断完善。（1）留抵税额退还逐步从存量扩展到增量。2018年6月仅针对先进制造业、现代服务业、电网企业等退还存量留抵税额，2019年3月起逐步建立增值税增量留抵退税制度，2022年留抵退税涉及行业是存量和增量同时退还。（2）增量留抵税额退还门槛和退还比例在部分行业不断优化。2019年3月增量留抵退税设有数量门槛要求，退还比例仅为60%。2022年无论是小微行业还是非先进制造业，均阶段性取消留抵退税数量门槛，且所有行业退还比例提高至100%。（3）留抵退税涉及行业范围显著扩容。疫情冲击之下2020-2022年留抵退税行业范围持续扩大，2021年主要针对先进制造业在增量退税上进行扩容，2022年则主要在存量退税行业进行扩容。（4）退还方式从结转下期过渡到当期退还。2022年留抵退税政策改为购进退税，提前退付，极大减少对于现金流的占用时间。

当前留抵退税进度如何？

3月以来，疫情冲击对于经济和财政的冲击逐步显现，财政部多次加快留抵退税进度。财政部分别于4月20日、5月17日两度提出“加快增值税期末留抵退税政策实施进度”的要求，并于5月30日提出研究扩大行业范围、新增额度的要求，6月7日正式明确新增批发零售等7个行业。从实际退税节奏来看，4月、5月中下旬是大幅退税窗口，截至6月上旬已完成留抵退税1.55万亿，退税进度达到88%，目前还有约2150亿退税尚未完成，占全年额度约12%。

2022年留抵退税有何影响？

从对财政的影响来看：（1）2022年新增留抵退税1.64万亿，占一般公共预算收入的7%。（2）中央和地方留抵退税承担规模占一般预算收入的比例为13.4%、1.6%，中央财政补助达到76%。（3）青海、宁夏、云南、西藏、新疆等省份留抵退税对地方实际财力的补充作用较大。原定于结转2023年的4000亿转移支付提前至5月下发，侧面印证财政收入压力不容小觑。

从对企业的影响来看：（1）虽未增加新的现金流，更多是原有现金流的返还，但对于今年企业营业成本的降低、利润表的修复均有一定支撑。（2）预计制造业、批发零售业、农林牧渔业留抵退税规模接近千亿，对单季度分行业增加值的贡献在3%-6%左右，全年贡献约0.7%-0.9%。

展望未来，如若在留抵退税政策上开发新的增量政策，或主要集中于存量退税的行业范围扩容。目前存量尚未退税的行业共有7个，若后续留抵退税扩容至所有行业，预计还有3000亿空间。但值得注意的是，尚未进行存量退税的行业在本轮疫情中受到的冲击相对较小，紧迫性不强。

一、什么是留抵退税？

二、留抵退税历史进程如何？

三、当前留抵退税进度如何？

四、2022年留抵退税有何影响？

以下是正文

一、什么是留抵退税？

所谓留抵退税，是把增值税期末未抵扣完的税额退还给纳税人。增值税留抵退税政策是国家落实减税降费的具体举措之一，目的是缓解市场主体资金压力，增加企业现金流。那么留抵退税是如何缓解企业现金流压力的呢？根据财政部2022年3月8日发布的“增值税留抵退税政策解答”，我们可以从三个方面来理解这一财政工具的作用。

首先，我们来了解什么是留抵税额？增值税留抵税额是指纳税人前期进项税额大于销项税额后两者的差额。其中，销项税额是指按照销售额和适用税率计算的增值税额；进项税额是指购进原材料等所负担的增值税额。当进项税额大于销项税额时，未抵扣完的进项税额会形成留抵税额。

其次，导致留抵税额产生的原因又是什么呢？留抵税额形成的原因主要有两个：一是纳税人进项税额和销项税额在时间上不一致造成的，如集中采购原材料和存货，尚未全部实现销售，或者投资期间暂时没有收入等；二是在多档税率并存的情况下，销售适用税率低于进项适用税率，也会形成留抵税额。

最后，通常情况下如何退还留抵税额呢？国际上对于留抵税额一般有两种处理方式：一是允许纳税人结转下期继续抵扣；二是申请当期退还。其中当期退还留抵税额可以有效缓解缴税对于企业现金流的占用。值得注意的是，允许退还的国家或地区，也会相应设置较为严格的退税条件，如留抵税额必须达到一定数额；每年或一段时期内只能申请一次退税；只允许特定行业申请退税等。通过调整留抵退税的方式、范围和比例等，可以达到扶持重点企业、小微企业的政策效果。

二、留抵退税历史进程如何？

国内留抵退税始于2018年，沿着从存量到增量、降低门槛和提高退还比例、扩大行业范围、从结转下期到当期退还等四条思路不断完善。财政部曾分别于2011、2016年对于集成电路重大项目、大型客机发动机研制项目等相关领域进行存量留抵退税；2018年6月，财政部和税务总局发布《关于2018年退还部分行业增值税留抵税额有关税收政策的通知》，国内首次正式发布增值税留抵退税政策文件，意味着留抵退税进入新的阶段。2018年仅针对先进制造业、现代服务业、电网企业等部分行业，以纳税人2017年底期末留抵税额为上限，一次性退还存量留抵税额。随后在2019、2021、2022年不断优化和完善，调整方向主要集中于从存量到增量、降低门槛和提高退还比例、扩大行业范围、从结转下期到当期退还等四个方面。

（1）留抵税额退还逐步从存量扩展到增量。国内自2016年全面推行营改增，如果说2018年6月留抵退税退还了部分行业2015-2017年的存量留抵税额，那后续面临的首要问题是如何解决试行行业每年的增量退税，这个问题在2019年得到解决。2019年3月，财政部和税务总局发布《关于深化增值税改革有关政策的公告》，逐步建立增值税增量留抵退税制度，自2019年4月1日起，符合条件的一般性行业均可申请退还增值税增量留抵税额[1]。

2022年留抵退税涉及行业是存量和增量同时退还。根据2022年3月国务院和财政部发布的关于实施大规模增值税留抵退税的政策安排等政策文件，主要涉及留抵税额退还的小微企业和六大行业（制造业、科学研究和技术服务业、电力热力燃气及水生产和供应业、软件和信息技术服务业、生态保护和环境治理业、交通运输仓储和邮政业）均是存量和增量同时退还。

（2）增量留抵税额退还门槛和退还比例在部分行业进一步改善。2019年3月，针对一般性行业的留抵退税设有门槛要求和退还比例：一是要求连续六个月增量留抵税额大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元；二是只能退还60%的比例限制。但为了加大对先进制造业的支持，2019年9月，符合条件的先进制造业不再设六个月的数量门槛，且将60%的退税比例调整为全额退还。2020年，疫情防控重点保障物资生产企业享受和先进制造业同等门槛和退还比例。

2022年增量留抵税额退还门槛进一步降低，退还比例提高至100%。一方面，3月21日国常会明确提出阶段性取消“连续6个月增量留抵税额大于0、最后一个月增量留抵税额大于50万元”等退税条件；另一方面，本轮涉及到的退税行业，无论是小微行业还是非先进制造业，均自4月1日起按月全额退还，不再要求60%退还比例。

（3）留抵退税涉及行业范围持续扩容。2018-2019年的政策是对于留抵税额存量和增量部分行业的试点，当制度成熟之后，将留抵退税推向更多的行业则是下一步任务。2020年以来的疫情对国内经济造成冲击，如何在不增加更多债务负担的前提下，给与受疫情影响的企业更多政策支持，成为财政领域的重要命题，而留抵退税这一财政工具恰逢其时。2021、2022年留抵退税行业范围持续扩大。具体来看：

2021年，主要针对先进制造业进行扩容。先进制造业留抵退税包含的行业新增“医药”、“化学纤维”、“铁路、船舶、航空航天和其他运输设备”、“电气机械和器材”、“仪器仪表”等行业，留抵退税方式保持不变。

2022年，主要在存量退税行业进行扩容。存量方面，在2018年“先进制造业、现代服务业、电网企业”的基础上，新增“所有行业的小微企业、按一般计税方式纳税的个体工商户”，以及“制造业”、“电力、热力、燃气及水生产和供应业”、“交通运输、仓储和邮政业”、“科研和技术服务业”、“软件和信息技术服务业”、“生态保护和环境治理业”等六大行业。2022年6月7日，进一步拓展至“批发和零售业”、“农、林、牧、渔业”、“住宿和餐饮业”、“居民服务、修理和其他服务业”、“教育”、“卫生和社会工作”和“文化、体育和娱乐业”。

（4）退还方式从结转下期过渡到当期退还。3月24日，财政部副部长在国务院政策例行吹风会介绍增值税留抵退税有关情况时强调，不同于以前留抵退税采取结转下期抵扣的方式，今年实施的留抵退税政策改为购进退税，提前退付，也就是说，不再等企业产生销售之后再去抵扣，而是购进设备时按月退还进项增值税。提前退还极大减少缴税对于现金流的占用时间。

三、当前留抵退税进度如何？

3月以来，疫情冲击对于经济和财政的冲击逐步显现，财政部多次加快留抵退税进度。3月22日，财政部与税务总局发布《关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》，首次明确不同企业、不同类型留抵税额退还的节奏。但由于美联储加息和疫情冲击，货币手段受限背景下，财政手段的重要性再度凸显，急需进一步发力。财政部分别于4月20日、5月17日两度提出“加快增值税期末留抵退税政策实施进度”的要求，并于5月30日提出研究扩大行业范围、新增额度的要求，6月7日正式明确新增批发零售等7个行业。

从实际退税节奏来看，4月、5月中下旬是大幅退税窗口，截至6月上旬已完成88%。一季度，财政部和税务总局继续实施此前已出台的增值税留抵退税老政策，共退税1233亿，这部分并不属于今年1.5万亿的新增额度。4、5月分别退税约8105、5385亿。截至6月9日，已有15483亿元退税款退到纳税人账户，退税进度达到88%，也就是说目前还有约2150亿退税尚未完成，占全年额度约12%。

四、2022年留抵退税有何影响？

1、首先，留抵退税直接减少税收收入，影响实际财力。2022年留抵退税规模1.64万亿，占一般公共预算收入的7%。2022年3月15日财政部在2022年预算安排中预计全年留抵退税规模1.5万亿；5月30日，全国财政支持稳住经济大盘工作视频会议中提出预计新增留抵退税1400多亿元，今年出台的各项留抵退税政策新增退税总额达到约1.64万亿元。而今年全国一般公共预算收入23.34万亿（含调入资金及使用结转结余），占比约7.0%，预计对于全国一般公共预算收入增速的拖累在7.7pct。

进一步的，中央和地方承担的留抵退税规模占一般公共预算收入的比例各在13.4%、1.6%。2019年10月，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，明确增值税留抵退税保持中央与地方“五五”分担比例不变。如果按照中央、地方各50%的分担比例，那么各自承担退税规模约8200亿，分别占各自一般公共预算收入的7.6%、6.5%。但是考虑到地方财政今年因为地产低迷，土地转让收入存较大缺口，地方综合财力本就承压，因此财政部根据央行及特定机构上缴的利润结存安排6200亿专项转移支付，作为留抵退税政策专项资金。考虑转移支付后，留抵退税对于中央和地方一般预算收入的占比分别调整至13.4%、1.6%，中央财政补助达到76%。

分省份来看，青海、宁夏、云南、西藏、新疆等省份留抵退税规模对地方实际财力的补充作用较大。财政部分别于3月21日、5月25日下达“支持基层落实减税降费和重点民生”专项转移支付额度各4000亿，其中留抵退税领域分别为3042、3158亿。

值得注意的是，5月15日下达的额度原为中央政府性基金结转下年使用，但却提前发放，仍列入2023年预算。参考财政部3月制定的留抵退税进度，制造业等行业大型企业原定于10月进行申请，预计在4季度退税，彼时发放2023年专项转移支付提前批较为合适。然而疫情冲击之下企业经营承压，财政为了承托经济加快留抵退税节奏，原计划结转下年的资金提前在今年5月下达，侧面印证当下财政收入压力不容小觑。

进一步的，我们来看分省份获得的留抵退税转移支付规模。从绝对规模来看，江苏、广东、山东、浙江、北京、上海、四川等省市获得转移支付规模均为300亿以上，处于较高水平。而从对地方财力的补充作用来看，也就是留抵退税规模占地方一般公共预算收入的比例，青海、宁夏、云南、西藏、新疆等占比相对较高，均处于8%以上。

2、其次，对于企业经营来说，虽未增加新的现金流，更多是原有现金流的返还，但对于今年企业营业成本的降低、利润表的修复均有一定支撑。3月21日，国务院常务会议明确“今年增值税留抵退税规模约1.5万亿元”，其中“所有行业的小微企业、按一般计税方式纳税的个体工商户退税近1万亿元”，也就是说，制造业等六大行业的中大型企业存量和增量退税约5000亿。5月30日，全国财政支持稳住经济大盘工作视频会议提出要“研究将更多行业纳入按月全额退还增量留抵税额、一次性全额退还存量留抵税额政策范围，预计新增留抵退税1400多亿元”，也就是说，批零等七大行业的中大型企业存量和增量退税约1400亿。

经简单测算，预计制造业、批发零售业、农林牧渔业等行业的中大型企业留抵退税规模接近千亿，对单季度分行业增加值的贡献在3%-6%左右。目前制造业等六大行业、批发零售等七大行业增加值占GDP比重约为68%[3]，根据不同行业增加值占GDP比重，我们来简单估算不同行业留抵退税规模。从绝对规模来看，其中制造业最高，约为2631亿，批发零售业和农林牧渔业次之，分别约为918、704亿。从相对规模来看，留抵退税对于单季度分行业增加值的贡献约在3%-6%左右，其中农林牧渔业、住宿餐饮、交通运输业贡献较高，分别为6.1%、4.1%、3.9%；对全年分行业增加值的贡献约在0.7%-0.9%左右。

进一步的，根据《工业企业数据库》中披露的2012年制造业分行业企业留抵退税占比情况，且考虑到2018年已经退还新一代信息技术、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、生物医药及高性能医疗器械等先进制造业的存量留抵税额，因此本轮制造业内部退税规模较大的行业或集中于化学原料及化学制品制造业，黑色金属冶炼及压延加工业，以及纺织业等行业。

3、展望未来，如若在留抵退税政策上开发新的增量政策，或主要集中于存量退税的行业范围扩容。2018年以来，留抵退税惠及实体的程度随着行业扩容、门槛降低、退还比例提升也不断扩大，目前增量退税的数量门槛阶段性取消，退还比例也提至100%，往后看，如果仍要在留抵退税政策上寻找增量空间，则主要是进一步扩大存量退税的行业范围。目前存量尚未退税的行业共有7个，主要包括采矿业、建筑业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业等。根据分行业增加值占比，如果后续留抵退税行业扩容至所有行业，预计全年退税规模约9697亿，还有3297亿元的想象空间。但值得注意的是，尚未进行存量退税的行业在本轮疫情中受到的冲击本身相对较小，所以紧迫性不强。

注释：

[1]此处的增量留抵税额是指与2019年3月底相比新增加的期末留抵税额，来自财政官网：关于深化增值税改革有关政策的公告(mof.gov.cn)

[2]这里的退税门槛特指数量门槛，申请退还增量留抵税额除了有数量门槛外，还有质量门槛，例如：（1）纳税信用等级为A级或者B级；（2）请退税前36个月未发生骗取留抵退税、出口退税或虚开增值税专用发票情形的；（3）申请退税前36个月未因偷税被税务机关处罚两次及以上的；（4）自2019年4月1日起未享受即征即退、先征后返（退）政策的。

[3]采用2015-2021年度以及2022Q1季度增加值计算占比的均值；部分行业没有2021及2022Q1数据的，采用2015-2019年度均值计算；其中生态保护和环境治理业以水利、环境和公共设施管理业替代。