空谈多，行动少：2023年的联合国安理会
前言
2023年，联合国安理会面临多边环境动荡的严峻考验。安理会正在应对俄乌战争的持续影响、中东冲突的急剧升级、反对联合国非洲维和行动的声音以及联合国的制裁问题。全球力量对比的变化、乌克兰入侵后关于全球优先事项的不同看法，以及西方对以色列在加沙行动的双重标准指控，加剧了安理会成员间的紧张关系，加深了不信任气氛，不仅如此，安理会还因无力解决违反《联合国宪章》的行为而不断遭受公众批评。
2023年9月在纽约联合国大会上举行的联合国安理会乌克兰公开辩论会。(英国政府https://www.flickr.com/photos/ukgov/53201483284/in/photostream/；CC By 2.0 DEED，
文章信源
波士顿评论Boston Review媒体介绍《波士顿评论》于1975年由胡安·阿隆索、理查德·布尔金和安妮塔·西尔维创立，当时名为《新波士顿评论》。波士顿评论是一个政治和文学论坛——一个讨论思想和文化的公共空间。独立且非营利，充满希望并致力于平等，其相信集体推理和想象力的力量可以创造一个更加公正的世界。”
媒体评级编者按：本文改编自《安理会报告》2024年1月的月度预测。
乌克兰冲突仍然是安理会议程中的一个固定项目，但鉴于俄罗斯与西方安理会成员间的紧张关系，就安理会决定达成共识的意愿下降。此外，2023年10月以色列和哈马斯之间的冲突升级成为安理会成员在今年最后一个季度的主要关注点。当选理事国带头尝试就安理会行动达成共识时，例如马耳他于2023年11月起草的呼吁在加沙地带紧急并延长人道主义停火和走廊的决议，常常受到美国这个拥有否决权的常任理事国的阻挠。安理会还努力解决在冲突中突然终止关键联合国和平与安全机制的问题。东道国政府突然终止了在马里和苏丹的两个和平行动，安理会随后也终止了这两个行动，并迅速缩编。马里的制裁机制因俄罗斯的否决而终止，另一个俄罗斯的否决则关闭了2014年建立的跨境机制，该机制旨在确保向叙利亚运送援助物资。
同时，安理会在其议程上的一些长期局势中面临多层面危机，包括中非共和国、刚果民主共和国、海地、缅甸、索马里和苏丹等地的局势。它还处理了朝鲜定期发射导弹以及亚美尼亚和阿塞拜疆之间的冲突。联合国在这些局势中的参与程度各不相同。例如，尽管缅甸局势在2023年迅速恶化，安理会却很少开会讨论这一问题：一次是根据2022年12月通过的决议召开的非公开会议，另外两次是磋商会议和"任何其他事务"会议。但随着苏丹局势的恶化，理事会在每年四次的例会之外又召开了七次会议。
通过2021年底启动的"妇女、和平与安全主席倡议"，肯尼亚、爱尔兰和墨西哥将这一问题作为其每月安理会主席工作的优先事项。2023年的大多数安理会成员，包括阿尔巴尼亚、巴西、厄瓜多尔、法国、加蓬、日本、马耳他、瑞士、阿联酋、英国和美国，承诺将妇女、和平与安全作为其每月主席任期内的优先问题。然而，这些承诺的参与程度并不均衡。2023年1月安理会会议上，一位女性民间社会代表介绍了马里的情况，但随后遭到了恐吓和报复，这影响了今年余下时间邀请女性民间社会代表介绍情况的意愿。
空谈多，行动少
2023年，联合国安理会的会议厅依然是全球秩序对立叙事的战场，因为各成员都在努力扩大自己的世界观。安理会举行了288次正式会议和124次非正式磋商，而2022年分别为292次和127次。和前一年一样，乌克兰问题在安理会议程中占主导地位，共举行了39次正式会议、一次闭门磋商会议和两次"任何其他事务"项下的磋商讨论。加沙冲突升级后，安理会在10月至12月底期间举行了14次会议，讨论"中东局势，包括巴勒斯坦问题"，此外还有关于该问题的每月例会。
总体而言，安理会的会议时间正在增加。与2021年相比，2022年的会议时间增加了100多个小时，达到650个小时，主要原因是乌克兰危机。2023年，安理会的会议时间比2022年增加了690多个小时，约6%。除了用于紧急危机局势的时间增加外，成员们往往在投票前后进行更长时间的解释。会议开始时的程序性争议也延长了会议时间。
尽管安理会的态势艰难，但在2023年之前的几年里，决议数量保持稳定。2022年，安理会通过了54项决议，而2021年和2020年都是57项。2023年，安理会仅通过了50项决议，是十年来决议数量第二少的一年。2023年一致通过的决议比例（70%）略高于2022年（67%）。虽然与冷战后的头二十年相比，一致通过的比例仍然较低，但各成员继续为达成协议做出了巨大努力，尽管谈判旷日持久，各成员往往愿意采纳建议，但并非总是能取得成功。在某些情况下，决议执笔者（起草和领导决议谈判的国家）与东道国政府（决议所涉国家的政府）之间关系的改善也可能使决议分歧减少。例如，在法国与刚果民主共和国政府关系改善后，启动联合国组织刚果民主共和国稳定特派团（联刚稳定团）缩编行动的决议于2023年12月获得一致通过。
与前一年相比，2023年因票数不足而被否决和未获通过的决议数量有所增加，尤其是后者。五项决议遭到六次否决，其中三项被俄罗斯否决，两项被美国否决，一项被中国否决。美国还否决了俄罗斯就加沙问题决议草案提出的修正案。投否决票的问题包括：对叙利亚的人道主义援助（俄罗斯在7月否决了一项草案）、马里制裁（俄罗斯在8月否决了一项草案）以及以色列和哈马斯之间的战争（三项被否决的决议草案，美国在10月否决了一项，中国和俄罗斯在10月否决了第二项，美国在12月否决了第三项）。2023年11月15日，安理会设法通过了一项由马耳他发起的关于加沙人道主义停火的决议，其中特别关注儿童问题。经过紧张的谈判，安理会于2023年12月22日通过了由阿联酋发起的第二项加沙决议，该决议要求秘书长任命一名高级人道主义和重建协调员，并要求协调员建立一个联合国机制，加快向加沙运送人道主义救援物资。(2023年10月对加沙问题的否决促使联大中东问题第十届紧急特别会议复会并通过了两项联大决议）。有七次决议草案或修正案因票数不足而未获通过。其中包括俄罗斯关于袭击北溪管道、向叙利亚提供人道主义援助、制裁马里以及两项关于加沙局势的草案。俄罗斯就加沙局势决议草案提出的两项修正案也因票数不足而未获通过，这是自1961年以来首次有七项或更多安理会决议因票数不足而未获通过。
主席声明是安理会的正式决定，与决议类似，但通常政治影响力较小，需要一致同意才能通过。2022年发表了七份主席声明，这是自1994年安理会开始以目前的前缀发表主席声明以来的最低数量。2023年的六份声明涉及跨国犯罪、饥饿与安全、利比亚、中东问题包括"巴勒斯坦问题"，以及刚果民主共和国（有两份此类声明）。这一历史最低数量反映了达成共识的困难，而共识是通过主席声明所必需的。
工作方法的政治化
俄罗斯入侵乌克兰后明显的程序性争论一直持续到2023年。自2019年2月以来，安理会成员首次未能就8月和9月的临时工作计划达成一致，当时美国和阿尔巴尼亚担任安理会主席国。俄罗斯阻止了这些方案的通过，因为乌克兰在方案中占有重要地位。(乌克兰会议通常由成员在当月提出要求，而不是在月初列入工作计划）。取而代之的是分发每日工作计划，并在主席国网站上公布。
2023年，联合国安理会的工作方法受到政治化的影响，具体表现在决定通报人或成员国是否参加会议的三次程序性投票上。3月，安理会就邀请自称为顿涅茨克人民共和国的人权专员达里娅·莫罗佐娃参加会议进行了程序性投票，结果反对莫罗佐娃参加。7月，俄罗斯反对乌克兰参加关于伊朗和防扩散问题的会议，安理会进行程序性表决，最终决定允许乌克兰参加。同月，安理会又就俄罗斯建议的民间社会简报人是否能够进行简报进行程序性表决，由于票数不足，该简报人未获准通报情况。此外，3月至7月间，因安理会成员反对，八次"阿里亚办法"会议未向公众播出。
2023年的"阿里亚办法"会议反映了乌克兰冲突对安理会活动的影响。这一年的22次会议中有8次与乌克兰有关，包括俄罗斯召开的所有6次会议。成员们在这些会议上对乌克兰冲突的各个方面发表了相互竞争的言论。例如4月5日俄罗斯召开的"儿童与武装冲突：乌克兰危机"会议后，阿尔巴尼亚、法国和美国与乌克兰一起召开了另一次会议，讨论武装冲突期间绑架和驱逐儿童的问题，特别关注乌克兰儿童。其他议题包括妇女、和平与安全、保护平民和气候与安全，涉及国别情况包括朝鲜和缅甸的人权状况。
积极的事态发展包括P3执笔者（法国、美国和联合王国）对与当选成员分享"笔"的态度更加开放。2023年，厄瓜多尔与美国在海地问题上成为共同执笔国，与法国在乌克兰人道主义问题上成为共同执笔国。阿尔巴尼亚与美国在乌克兰危机引发的政治问题上成为共同执笔国，阿联酋在马里制裁制度解体前与法国在马里制裁问题上短暂担任共同执笔国。当选成员的共同执笔人地位得以保留，日本和阿联酋在阿富汗问题上发挥主导作用，瑞士和巴西在叙利亚人道主义行动问题上发挥主导作用，加纳和瑞士在联合国西非和萨赫勒办事处（UNOWAS）问题上发挥主导作用。
2023年12月，安理会商定了关于执笔者的主席说明，规定了执笔者的一般准则。其中规定，任何安理会成员都应有机会担任执笔者或共同执笔者，并能在这方面增加价值，同时呼吁执笔者成员"以包容和尊重的方式进行谈判"。
反对使用强有力的工具
2023年，联合国和平行动面临巨大压力。马里的维和特派团（MINUSMA）被终止，刚果（金）的联刚稳定团（MONUSCO）开始缩编。苏丹的政治特派团（UNITAMS）也被关闭。秘书长任命了苏丹问题的个人特使，安理会将定期听取有关该国的报告。此外，预计联合国西非办事处（UNOWAS）的报告将扩大对马里的报道。
这些进展可能促使安理会成员在2024年9月的未来首脑会议之前认真思考和平行动的未来。在2023年7月发布的《和平新议程》中，秘书长建议成员国考虑更加“灵活、适应性强和有效”的替代特派团模式。
在此背景下，区域组织在解决本地区冲突中的作用预计将在2024年成为更多关注的焦点。由安理会的三个非洲成员（A3）起草并于2023年12月通过的关于资助非洲联盟领导的和平支持行动的决议可能成为区域组织与联合国之间未来和平支持伙伴关系的方向。
马里的制裁机制于2023年8月结束，一些成员国对联合国的制裁或制裁机制，尤其是专家小组及其独立、详尽的报告的不安日益加深。2023年凸显了成员国之间在制裁有效性以及何时应放宽对特定地区制裁的问题上的明显分歧。2023年3月，安理会为达尔富尔的制裁机制引入了潜在的“日落条款”，将在18个月内，即2024年9月前对该条款做出决定。在5月延长南苏丹的制裁机制后，安理会决定南苏丹当局不再需要向制裁委员会报告为执行和平协议而供应、出售或转让非致命性军事装备的情况。2023年7月，安理会在延长中非共和国（CAR）的制裁机制时，解除了对中非共和国安全部队的武器禁运。
2023年，专家小组受到了更加严格的审查和批评。2023年8月，俄罗斯对中非共和国制裁委员会的任命进行了为期六个月的暂停，禁止了该委员会的工作。俄罗斯否决延长对马里的制裁似乎与对其专家小组的报告不满有关。
未来一年
新成员阿尔及利亚、圭亚那、塞拉利昂、斯洛文尼亚和韩国将在关键时刻加入安理会。2023年的两大国际危机局势——乌克兰战争和以色列-哈马斯战争——一直持续到2024年。如果能找到和平解决方案，联合国可能有更多机会参与其中，包括安理会。围绕维和行动的未来和地区组织的作用亟需进行热烈讨论。随着刚果民主共和国和苏丹特派团的缩编以及马里特派团的结束，安理会成员将密切关注过渡进程。南苏丹等脆弱局势中的选举以及安理会议程上许多其他局势中持续的人道主义危机也值得关注。复杂的制裁谈判可能会导致对当前制裁制度的进一步调整，包括对中非共和国和达尔富尔的制裁。
安理会未能充分利用其掌握的工具来应对当今世界面临的交织威胁。为了在新出现的全球秩序中保持相关性，安理会需要采取更坚决的措施，与其他成员国机构接触，同时反思自身是否不愿或无法利用《联合国宪章》中的一系列行动可能性，尤其是第七章中应对威胁和平、破坏和平和侵略行为的工具。
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