王世强：政策执行理论视角下村规民约运作与效果——基于Z市的调查研究丨《民间法》第30卷
政策执行理论视角下村规民约运作与效果——基于Z市的调查研究
王世强
首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师
本文发表于《民间法》第30卷，于微信公众号同步推出，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。
推进村规民约工作是我国改进农村社会治理方式的一项重要政策。为调查村规民约在农村基层社会治理中的运作与效果，本研究对Z市村规民约政策执行情况开展访谈调查，基于政策执行理论的视角对调查结果进行分析。调查发现，在农村基层社会，Z市村规民约政策执行可以分为民间推动型、行政推动型和市场推动型三种不同模式，分别具有自治驱动、权力驱动和利益驱动的特征。为使Z市村规民约政策执行更富有成效，需要通过执行机构规范化、执行手段合理化、执行过程互动化、执行机制长效化四种路径予以完善和提升。
关键词村规民约；政策执行；基层自治；运作
目 次一、问题的提出与文献回顾
二、分析框架：政策执行理论视角
三、村规民约政策执行的模式选择
四、村规民约政策执行的完善路径
一、问题的提出与文献回顾
作为一种乡村历史传统的代际传承，村规民约的雏形可以追溯到春秋战国时期，最早的成文村规民约则产生于北宋时期。改革开放以后，村民的民主权利空间不断扩大，农村社会的内生活力得到极大地激发。1980年7月，广西宜山县三岔公社合寨大队果作屯村民自发制定了新中国第一个村规民约。此后，村规民约伴随着村民自治的蓬勃发展而在广大农村重新兴起。村规民约是依照法治精神，由共居同一村的村民在生产生活中根据习俗和现实共同制定、共信共行的自我约束规范的总和。在微观上，村规民约是农村民间社会成员的一种共同守则；在宏观上，推进村规民约建设则是国家的一项公共政策。村规民约政策的实施与农村社会关系的重新调整密切相关。以信念、风俗习惯、社会舆论为基础兼具有契约法理性质的村规民约可以与国家法律互为补充、相互作用。从机制设计上来看，村规民约是在农村基层践行社会主义民主制度的重要载体之一。
在经过了几十年探索之后，村规民约的建设与实施却开始面临着诸多困境：部分村规民约的作用未能充分发挥，村规民约制定程序和内容存在违法违规问题，前期制定的政策不能全面贯彻执行，存在着村规民约制度虚置的问题，部分地区的政策形式化问题严重。为给村规民约的建设提供工作指引，民政部等七部门在2018年12月联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，规范了村规民约的制定程序、制定内容、监督落实和组织保障，体现了国家对村规民约、居民公约等自治规范在基层自治中作用的高度重视。在这一政策的指导下，全国各地的村规民约工作得到进一步规范。新的村规民约运作机制的出现，为村规民约研究提供了重要的研究主题。
国内对村规民约的研究兴起于20世纪90年代，早期关注的重点主要是村规民约的合法性研究。姜彦君分析了村规民制定程序、内容、执行中的违法表现，认为违法的村规民约给村民造成损害，成了村干部违法行政的保护伞，影响国家法律、法规在农村的贯彻落实。孟刚、阮啸认为农村自治与国家统治存在二元对立，有必要通过司法审查方式监督村规民约的合法性，司法审查可通过行政诉讼和民事诉讼方式。高其才通过对法律、行政法规、部门规章等关于村规民约规范的文本梳理，认为法律、行政法规、部门规章重视村规民约在乡村社会治理中的作用。陈寒非从村民会议与村民代表大会、合法与违法、执约小组与村民委员会、乡镇政府与人民法院四个维度分析了村规民约推进乡村治理法治化中存在的问题。牟军、徐超从公权力与民族村寨、国家法与传统民族法律文化之间的互动关系出发，认为国家强势介入乡村社会后，本应体现民族法律文化特色的村规民约发生了“异化”。因此，村规民约虽然具有较强的灵活性、适应性，但其制定程序、内容和惩罚措施必须符合国家法律、法规和政策的要求。
功能与作用研究是村规民约研究的重点。周家明、刘祖云将村规民约看成是乡村的非正式制度，发挥着规范村民行为、调节乡村社会矛盾、稳定乡村社会秩序的作用。赖先进将村规民约在农村社会治理中的耦合协同作用机理分为多元主体之间、多种治理机制之间及多种制度工具之间的耦合协同。马敬将村规民约概括为：规范村民行为、维护村庄秩序的社会规范，在西北民族地区可以起到维护村内民族团结的作用。舒松以贵州黔东南苗族和侗族的实例说明，村规民约作为生态环保机制的组成部分，起到了提高生态环保效率和延续传统生态文化的作用。唐家斌将村规民约的作用理解为“实现乡村良治中文化价值重塑、秩序稳定的重要突破点”。任新民认为村规民约在社会治理中的作用体现在形式、内容、执行、程序、监督与法律的衔接等多个方面。学术界普遍认为村规民约的作用是多方面的，可以为乡村社会基层治理提供一种新的治理工具。
综上所述，学术界一方面是从法学视角对村规民约实践中的合法性问题进行研究，对村规民约为何需要与国家法律进行衔接以及如何构建规范化、法治化的村规民约体系进行了深入研究；另一方面十分重视村规民约在农村基层社会治理中的作用研究，在价值功能和实践路径方面的研究比较丰富。从中也可以发现，学术界对民族地区村规民约的研究较为系统，兼顾了民族地区法治建设和社会治理的多元视角。但是，现有研究聚焦的是国家与基层社会、法律与民间规则的关系，对于村规民约作为一种公共政策的执行以及由此产生的政策执行过程及其纠偏、完善，则缺乏深入系统的研究和分析。为了加强对政策执行理论视角下的村规民约研究，本文将聚焦于研究如下问题：在农村基层社会，村规民约政策执行都有哪些推动模式？村规民约政策实施过程中，影响其执行效果的因素主要有哪些？在政策环境、执行机构和目标群体的层面，村规民约在基层社会治理中是如何运行的？在不同的外部环境下，村规民约政策的执行取得哪些效果？本文通过对Z市村规民约的深入调查，试图在政策执行理论的框架下回应上述问题。
二、分析框架：政策执行理论视角
（一）政策执行理论的内涵及其在中国背景下的应用
“政策执行”最早是由美国学者普雷斯曼（J.Pressman）和韦达夫斯基（A.Wildavsky）于1973年引入学术研究。他们认为政策执行是政策转化为现实的政策目标之前的重要阶段，在一阶段可能会出现政策实施效果与政策目标之间的偏差。国外政策执行研究在经历了第一代、第二代政策研究之后，已经发展到第三代政策研究，建立了自上而下、自下而上、整合研究三种研究途径，形成了组织视角、网络视角、制度分析视角、阐释性视角等研究视角。新西兰学者史密斯（T.B.Smith）对政策执行因素进行了分析并提出“生态—执行”理论模型（也被称为“史密斯政策执行过程模型”），认为政策执行涉及理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境四个主要变量，该模型是一种综合分析政策执行多个影响变量所施加影响的理论模型，其分析方法已经成为公共政策分析领域中的一种重要理论框架。
中国需要在吸收借鉴西方政策执行理论的基础上，对其适用于中国的理论思想进行深入研究，在中国道路与中国经验的基础上进行本土化创新。首先，由于从政策制定到政策执行中涉及从中央到地方的多个层级、部门，政策在多个层级间的传递容易导致政策碎片化，这就要通过建立协作配合机制，避免或减少政策执行中“政策失真”“政策偏差”问题。其次，政策制定主体和政策执行主体之间的价值偏好或利益取向具有不一致性，引发了政策主体间进行合作的必要性。第三，政策目标群体的积极性在很大程度上决定了政策能否达到预期目标。
国内对政策执行理论的应用研究主要集中于腐败治理、治党等领域。刘兆鑫发现执行性腐败治理困境体现在决策与执行的复杂性、执行程序化与回应性的冲突。邹东升基于“史密斯政策执行模型”提出党纪执行效果是党纪党规、执行主体、执行客体、执行环境共同作用的结果。李钊则认为政策模糊执行造成政策阻滞，政策执行中精英俘获现象明显。总体来看，政策执行理论分析框架下的文献虽然众多，但是尚未有对广大农村基层广泛存在的村规民约开展研究的论文。因此，本文在政策执行理论视角下分析村规民约具有重要的理论价值。
（二）政策执行理论视角下的村规民约政策执行分析
村规民约作为深化乡村治理、推进基层民主的重要政策，其政策的有效实施是政策的根本目的。而村规民约政策的效果差异，则主要由政策执行的情况决定。政策执行随着政策环境、政策内容、执行机构、目标群体的不同而变动。乡镇政府作为基层地方政府，是村规民约政策执行的关键；村级组织作为社会治理的基本单元，是村规民约政策的基层执行机构。在农村基层社会，影响村规民约政策执行的有多种变量，其中的主要变量包括：政策内容、基层政府与村级组织关系、村级组织权威性、村民接受程度、乡村社会环境。这些变量作为村规民约政策的影响性因素，共同对村规民约政策的执行产生影响。
应当指出的是，在村规民约政策执行的过程中，并非所有变量都发挥均等化作用。在不同背景下的村规民约政策执行中，各变量发挥着直接的或间接的不同影响作用，对村规民约政策的实施起到促进或阻碍作用。实际上，各个变量之间也是相互影响、相互作用的，一个变量的反应情况将影响其他变量的推进进程和效果。正是这样的多元因素共同作用下，才使村规民约政策的执行呈现出不同结果。
本文通过经验研究来进行村规民约政策执行的分析。在我国农村基层政权体系中，乡镇政府和村民委员会是基层治理最主要的推动者，因此本文的研究对象也聚焦于这两个层级的工作人员。本文的经验材料来源于两类：第一类是笔者于2020年对Z市D区B镇、K区L镇和N区O镇组织科干部的深度访谈；第二类是笔者于2021年1月-7月对Z市B镇A村等三个村、L镇S村等四个村、O镇W村等三个村干部和群众的访谈。在本文的分析中，访谈引用内容以第二类材料为主；在论述过程中的某些政策措施和实践模式则以第一类材料为主，作为背景和进行研究的支撑材料。
三、村规民约政策执行的模式选择
在农村基层治理中，村规民约作为一种治理工具在1988年《村民委员会组织法》颁布后走上规范化发展轨道，逐步实现村规民约对村落的全覆盖。基层政府和农村自治组织在执行村规民约政策时往往与本地实际相结合，形成具有乡土特色的政策执行模式。在乡村治理体系中，治理动力机制在不同时期和不同乡村是不一样的。在不同推动力的作用下，村规民约不仅在内容和形式上存在差异，而且在执行主体认知、目标群体接受度和执行方式上都存在一定不同，导致村规民约在农村社会治理中发挥不同的作用。在这种“多元模式”状态下要推进农村基层治理，基层政府就要采取更具适应性的方法和策略来应对。
为了更好地分析村规民约政策执行模式，本文选取了Z市A村、S村、W村三个典型案例来探讨，并从案例调研中概括出村规民约政策执行的三种模式，即民间推动型、行政推动型、市场推动型。这些执行模式基本上代表了村规民约在基层的生成土壤。为此，我们将在政策体制与有效执行张力、行政力量与自治动力共同施力的情况下，探讨村规民约在基层治理中的运作与效果，在不同驱动情境下对村规民约政策执行的特点进行讨论，分析这些执行措施对村规民约政策执行效果的影响及作用。具体而言，本文将上述三种模式的效果概括为三个方面，即提高社会治理满意度、促进规范化和法治化、维护市场秩序及促进村民增收，并在不同的执行模式下分别进行政策执行效果的讨论。
（一）民间推动型村规民约的运作与效果
在乡村社会的发展历程中，习俗传承、共同信仰和历史积淀的共同作用催生了村规民约的产生，因而村规民约具有内生性、自主性和民间性的特征。中国乡村社会是典型的“熟人社会”，乡村体系一直有民主化和伦理化的治理基因，具有产生村规民约的土壤，并且随着时代的变迁而演绎出不同的表现形式。自北宋《吕氏乡约》千百年延续下来的村规民约，初期是由乡村的宗族首领、乡绅以及长者共同商讨制定，其中某些核心规定如“孝敬父母、睦邻乡里”一直沿用到现在，这种非正式制度成为解决我国农村社会治理问题的一大“法宝”。尤其是在基层自治工作开展较好、群众自我管理意识较强的乡村，村规民约在群众自治事务中的作用明显，并得到了基层政府的肯定与支持。一位村长说：
“因为当时村民们红白事大操大办、铺张浪费的风气严重，给村里的影响很不好，在村支书主持下，村两委代表、党员代表、村民代表一共19人参加会议，大家讨论了村里存在的实际问题，商议要制定一份村规民约。”（2021-05-11，对Z市B镇A村村长的访谈）
由民间自主推动的村规民约积极回应乡村社会发展中遇到的问题。在乡村之内，村民需要通过相互沟通协作来达成共识和解决问题，以集体协商的形式明确村民的权利和义务，决定乡村公共资源的使用和分配方式。例如B镇A村针对村民关切的“红白喜事”大操大办、邻里关系不和睦、建房损害四邻利益等问题，在村规民约中设置村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、环境卫生、社会治安等板块，内容以农民生活化语言的形式呈现，比如规定“不大操大办、不搭建大棚、不请吹请唱、不燃放鞭炮，不抛撒纸钱、不在公共场所焚烧纸扎冥币”，以非正式制度的形式维护村民及村民组织的利益。
运作方面，村委会组织村民对本村所面临共性问题进行集体讨论，共同分析解决问题的措施和方案，向每户征求意见，然后再经党员会、村民代表会和户主会表决通过，再提交镇政府备案，形成“自下而上”的村规民约制度建构机制。村民自治组织作为村民利益的集中代表，其权威来自于自身的威望、魅力和地位，在乡村自治制度建设中扮演着推动者的角色，以有效维护乡村秩序和谐稳定。乡村治理体系中非正式组织自主力的成长壮大，从而助于扩大基层社会的自主空间及自主性的强化，激发基层社会的生机活力。例如，随着城市化进程的加快，B镇A村中租房的外来人口增多所导致的治理问题突出，村委会带领村民修订村规民约，通过规定“凡是有房屋出租的家庭，租房人不分本地、外地户口，一律到村委会登记”，有效维护了乡村的社会治安秩序稳定。
民间推动的村规民约由所有村民共同制定，村民的知情权、参与权和表达权得到了充分保障。村规民约具有较强的村民“合意性”，广大村民对村规民约的各项内容较为熟悉，在日常生活中愿意主动地遵守村规民约，自觉维护乡村治理的制度权威，进而提高了自治制度的运作效率和效能。自我监督有助于防止自治制度失灵，对于维护村规民约的权威性具有重要意义。例如，B镇A村村民自发成立村规民约志愿监督小组，针对村规民约的不同板块设置相应的监督小分队，定期在村内进行巡逻检查，对不遵守村规民约的现象或个人进行记录，比如发现在房前屋后乱扔垃圾的、机动车乱停放的、散养家禽等问题，由监督小组先进行核实、劝导，劝导不了的再上报村委会。
效果方面，由于乡村的民风淳朴、文化底蕴深厚，村规民约中的传统“德治”思想对乡村治理仍然有较大影响。村委会带领广大村民维护村规民约的当代价值，有效传承原有的非正式权力网络，善于将传统文化元素融入乡村治理之中，实现了乡村治理从传统到现代的创造性演化。A村把对村委会工作的约束性规定也写进了村规民约，村委会干部在执行村规民约中以身作则、带头自律，村民积极响应村委会的号召，村规民约得到了村民的广泛拥护和支持。实践表明，村规民约的实施对于增强村民的自我保护能力、秩序调节能力和组织动员能力起到不可或缺的作用，不仅促进了社会治安案件数量下降，而且提升了村民对邻里关系、婚姻家庭和环境卫生等方面的满意度。
总体来看，民间推动型村规民约以“民主化”为价值追求，在制定之初就有明确的目标、方向和执行方式，内容制定和实际运行均由村民协商后确定，在政策执行过程中由民间自主推动，政府不直接介入。村民自治组织重视村民参与和民主协商是村规民约制定后能发挥作用的前提。村规民约运作体现了村民自治的逻辑，村级组织和村干部凭借其威望对村民产生影响力，同时重视村民教育和文化宣教的作用，发挥非正式组织在村民自律中的弥合作用，在执行中注重维护村规民约的权威性，从而提高了村规民约的执行效果。
本文所调查的B镇F村、I村的村规民约也属于民间推动型。民间推动型村规民约有三种形态：一是“自觉执行”，如A村由村干部及村民自发制定和执行；二是“民间组织运作”，如F村将村规民约的宣传、运作和监督工作交给民间组织；三是“文化熏陶”，如I村的村规民约完全依靠村民自觉遵守，村委会主要从精神层面提升村民的意识，对村规民约的具体实施过程不予监督。
（二）行政推动型村规民约的运作与效果
国家政权对乡村治理的深入程度和形式影响了基层治理的格局，由此展现出行政权力对基层社会的调控与影响能力。2018年，民政部等七部门联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》对规范村规民约工作起到了重要的指引作用。一些地方政府确立了推动村规民约的组织机构、发展规划和政策文件，规定了村规民约的制定流程、执行机制和保障措施，以强有力的国家力量建构着村规民约的规则体系。村规民约并非是普遍存在和显性存在的，一些乡村此前并没有制定过村规民约，地方政府基于对乡村治理规范化和法治化的重视，以行政力量推动乡村制定和实施村规民约。基于此，一方面实现村民自治制定与国家路线方针政策的动态衔接，另一方面纠正村规民约中的违法违规内容，确保村民自治基本手段的合法性。一些乡村由于没有制定村规民约的经验，需要政府给予支持和指导。
“当时是政府要求的，要在规定的时间内完成村规民约的制定，我们大家都没有什么经验，感谢镇政府对我们进行了培训指导，还给予了很多其他支持，让我们对村规民约政策更加了解。”（2021-05-13，对Z市L镇S村村长的访谈）
行政力量在村规民约制定过程中起到主导性作用，村规民约是依据乡镇政府向各村发放的村规民约模板而制定的，部分内容是政府要求必须写入的。例如，L镇要求列入关于计划生育、维护公共秩序、矿产水利资源等管理规定。乡镇政府对村民代表大会表决通过的村规民约内容进行审查，具体分为三个方面：一是合法性审查。村规民约的内容不能损害国家法律的统一性和基本效力，不能与党的路线、方针、政策和国家法律法规相抵触；二是形式规范。村规民约在内容结构、语言表述上符合统一要求，比如要求不能采用顺口溜式语言，而应采用比较正式的书面语言；三是动态更新。根据政府政策的阶段性变化对村规民约的条款进行增删。例如，近年来L镇S村在村规民约中增加了“美丽乡村建设”“新农村建设”“垃圾分类”“疫情防控”的相关规定。行政力量推动是一把“双刃剑”，一方面促进了村规民约规范性的提升，强化了国家政权对乡村社会治理的调控能力，确保民间法与国家法的协调发展；另一方面在一定程度上也消减了村民自我创造的积极性，难以造就村规民约的本土化特色，形成了同质化的村规民约治理体系。
运作方面，基层政府为了提升治理绩效，将村规民约工作作为“政治任务”下达给基层，要求乡村按照规定的程序规则制定村规民约，以确保村规民约制定程序的规范性、合法性。行政力量所带来的资源影响着乡村对村规民约工作的接受度，进一步强化了公权力对乡村社会治理的领导。一方面，提供平台资源。例如，L镇政府委托专业机构开发了本地区统一的村民文明行为信息系统，将村规民约各项条款细化为评价指标，对村民行为进行实时的积分式管理。村民积累一定积分之后可以在平台兑换书画、写作等兴趣活动参与资格，反过来又促进了村民文明素养的提升。平台发挥了对爱心商家、志愿者和服务对象的供需对接功能，通过链接社会资源满足村民的社会服务需求，促使其愿意主动配合村规民约的落实。另一方面，提供专业资源。政府通过整合法律和治理方面的专家，向乡村派出律师志愿者、垃圾分类指导员、网格化管理专员，为本地区村规民约工作的推进提供专业支持。
效果方面，“自上而下”的行政推动能够迅速普及村规民约，把乡村内部约定俗成的不成文规范转化为文本，村规民约中存在的违法性、越权性和滥设罚则等问题得以整治，保障法律规定村民的人身自由权利不受民间法的侵害。在社会治理现代化的背景下，政府对村规民约工作的推动解决了乡村自治缺乏抓手的问题，在国家与社会的动态博弈中实现国家法与民间法的协调及互动。国家政权依托村民自治组织，通过宣传倡导、组织贯彻和资源配置等多种方式，提高村民的配合程度。例如，L镇S村的村级组织和村民对村规民约的支持和配合，是村规民约得以有效实施的重要原因。
总体来看，行政推动型村规民约以“规范化”为价值追求，是由国家权力主导制定和推行，公权力机构对村规民约是否合法及其实施情况进行监督。政府的强力推进、专业指导和资源投入发挥了重要作用，但需要指出的是，村规民约工作不能只靠政府单方面推动，如果村级组织对村规民约政策精神缺乏领会，采取敷衍和消极态度，政策将会面临失效的问题。村民是村规民约的目标群体，如果村民对村规民约缺乏配合和遵从，村规民约的各项规定只能流于形式。
本文调查的L镇E、H、M村的村规民约也属于行政推动型。行政推动型村规民约有三种形态：一是“社会吸纳”，如S村有效激发社会活力，村民积极性得以充分调动；二是“党建引领”，如E村将村规民约的落实与基层党建相结合，以党组织和党员引领村规民约的实施；三是“专业指导”，如H村和M村的上级政府主管科室业务水平较高，在专业指导的实施上较为有效。
（三）市场推动型村规民约的运作与效果
在乡村振兴的背景下，提升农村经济建设质量成为确保农村社会稳定发展的重要基础保障，而建立有序的农村经济管理体制有赖于治理规则的完善。一些地区以发展农村市场经济为目标，充分发挥村规民约在壮大集体经济、规范农产品市场和整合农村旅游资源方面的作用，不断创新推动农业经济管理的发展路径。随着农村市场经济的发展，人际关系中的理性化、契约化因素不断增强，对经济利益的考量代替伦理因素成为村民首要的着眼点。现代化经济体系是乡村振兴的重要组成，要求建立与社会主义市场经济相适应的村规民约。农村市场体系中存在着管理不到位、服务不规范的问题，对市场经济的可持续发展造成不利影响，进而导致广大村民经济收入的减少。对此，一些乡村以村规民约的形式进行规范。
“当时制定村规民约是为了规范经营，把农家院、宾馆都规范起来，提高村民的服务品质和服务意识，打造旅游接待服务的一张名片，从而吸引更多游客来我们村，为村民们增加收入，镇政府对我们的想法也比较认可。”（2021-06-26，对Z市O镇W村村长的访谈）
市场机制是村规民约制定过程中的推动力量，村规民约内容的重心是市场秩序、依法经营、统一标准和服务意识等方面，要求农村市场主体和经济组织依法经营、公平竞争，严禁假冒伪劣。例如，O镇W村地处风景名胜区，旅游接待是乡村主要收入来源，村规民约要求村民按照统一规格建设民居，保持好公共卫生和村容村貌。实践表明，村两委对村民发家致富的引领效能影响了村规民约的推行，在乡村生态保护和经济协调发展的态势下，整个乡村日益成为经济利益上的共同体。村民的切身利益受乡村整体经济发展态势的影响很大，广大村民愿意支持村民自治组织关于村规民约的决策，通过约束自身行为来提升乡村的整体形象。
运作方面，村民自治组织以推动乡村经济可持续发展为目标，通过制定村规民约促进农村经济与社会治理的融合、协调发展。由于市场规则的完善程度关系到所有市场主体的利益，因此全村上下较容易形成一致观念，即村规民约的执行情况状况关系到经济前景和村民生计。村民自治组织主要通过两种形式推动村规民约实施：一是使用经济奖惩措施来推动执行。例如，O镇W村的村规民约对按照统一风格建设民居的、开办农家院或农家宾馆的、年终依法经营评分优秀者的给予奖励或补助，对对乱扔乱倒垃圾者进行罚款，进而完善对旅游资源和设施的管理，提高乡村旅游的服务质量；二是动员服务对象监督。将村规民约面向市场经营者的所有服务对象公示张贴，公布监督方式随时接受客户投诉。
效果方面，市场规则完善和服务意识提升带来了服务对象满意度的提升，促进了更多的市场交易，从而增进了村民的经济利益。村规民约的实施对广大村民的长远利益是有益的，村民维护自身利益要依赖村规民约的共同遵守。市场经济条件下的经营环境日益复杂，驱动着行业内的经营主体不断提高服务品质，乡村经济发展之后，乡村治理又能获得很好的治理资源和基础，从而形成乡村振兴与乡村治理互相促进的良性循环。例如，O镇W村的村规民约实施以来，年均游客人数增长达5%以上，村民的年均收入增长达8%以上。
总体而言，市场推动型村规民约以“市场化”为价值追求，主要是为了促进乡村经济发展，以经济利益的诱导带动村规民约的实施。一些乡村之所以能通过经济奖惩方式推动村规民约实施，与乡村雄厚的经济实力是分不开的。这些乡村的集体企业众多，村级组织掌控了较多经济资源，能利用所掌控的经济资源对村民施加影响，如果村民违反村规民约则会被剥夺获得奖励的资格，从而通过经济利益上的影响对村民形成较强约束力。
本文所调查的O镇G村、J村两个村的村规民约也属于市场推动型。市场推动型村规民约有三种形态：一是“经营规范”，如W村以村规民约规定农家旅游企业的市场经营；二是“利益分配”，如G村的村规民约规定了土地征用实施办法，以货币化安置的分配机制形成对村民的约束激励；三是“集体经济”，如J村的村规民约涉及发展村集体经济的相关规定，包括资金筹集和奖励方式。这三种形态都是在市场经济机制下，通过经济利益的驱动使村规民约得以有效实施。
综上所述，在当前的社会管理体制下，基层政府负责村规民约政策的推动、指导和监督，村民自治组织负责具体制定和实施村规民约。民间力量、行政力量和市场力量都是村规民约的重要推动力，在不同背景的乡村，他们呈现出的力量大小不一样，在有的乡村是由这种力量推动，在其他乡村则是由另一种力量推动。民间推动型村规民约所在乡村的村民自主性强、村级组织凝聚力强，有提高社会治理满意度的效果，但面临着村规民约不规范、监管机制不健全的问题；行政推动型村规民约所在乡村政府强力推动、政府调配资源，有促进规范化和法治化的效果，但面临着村级组织敷衍消极和村民配合度低的问题；市场推动型村规民约所在乡村的市场竞争意识强、激励机制明确，有维护市场秩序及促进村民增收的效果，但也面临着分配及奖惩不公、受市场波动影响大的问题（见表1）。
表1 村规民约政策执行的模式比较四、村规民约政策执行的完善路径
在政策执行的分析框架之下，本文基于对Z市村规民约的实证调查，分析了不同推动力量的村规民约在政策执行中的运作情况和取得成效。在民间推动型村规民约中，村委会和村民自发制定和执行村规民约，村规民约的实施具有较强的内在动力，但这种模式对村级组织权威性和村民凝聚力要求较高，使之不容易直接推广复制；在行政推动型村规民约中，政府对村规民约工作进行了专业指导和规范建设，并为村规民约的执行提供多种资源，使村规民约工作得以迅速推进，但部分村级组织在政策执行中也存在敷衍的问题；在市场推动型村规民约中，市场竞争成为村规民约工作的推动因素，以村规民约的方式保障和提升村民的经济利益，但部分村级组织在政策执行中存在奖惩不公和腐败的问题。
上述村规民约政策执行模式的不同，体现了Z市村规民约政策执行中的不同机制，即在不同的政策环境和政策资源下，不同的乡村选择了适合自己的执行方法。在本次调研的10个乡村中，村规民约政策的执行或多或少都遇到一些困难。不过，这些乡村的村规民约政策执行仍是相对成功的，它们呈现出某些共性特点：高度重视村规民约的“执行”环节；选择与自身能力与资源相匹配的执行方式；树立村级组织权威，积极听取村民意见。
为了进一步推进村规民约政策的执行，使村规民约的政策执行更加有效，需要充分借鉴执行机构规范化、执行手段合理化、执行主体互动化、执行机制长效化四条路径。
执行机构规范化是对政策执行机构进行规范，提高政策执行机构的公信力和权威性，以提高政策目标群体对政策执行机构的信任度。乡镇政府和村民自治组织作为具体负责执行村规民约政策的机构，应当正确认识和理解村规民约政策，按照规范、健全的民主议事程序，公平、公正地执行村规民约政策。政策执行机构应提高自身公信力和权威性，将村规民约政策执行透明化，接受村民和社会的监督。实践中，可以把规范村干部权力行使的内容纳入村规民约。
执行手段合理化是政策执行机构为达到政策目标，在政策执行中选取与政策环境和政策资源相适应的政策执行手段。村规民约政策执行受一定的外部环境影响，其执行手段的选择应考虑到执行结构形成的历史背景以及组织所处的权力地位。村规民约作为建立在合意基础上的农村基层共同守则，本身具有民主、参与、协商的基本属性，乡镇政府在推进这项工作时应考虑选择适当的执行手段。政府应积极培育民间力量，以民间自发手段推动村规民约实施，由乡村自主进行社会关系调试；在缺乏规范和指导的情况下，政府可适度介入村规民约工作，以行政力量推动和保障村规民约实施；在市场经济充分发展的情况下，应鼓励发挥市场机制对村民自治的调节作用。
执行过程互动化，则是对政策制定者与政策执行机构、政策执行机构与目标群体之间进行积极互动的要求，为村规民约的有效执行奠定基础。政策执行理论的“自下而上”模型认为，政策执行活动参与者之间互动形成的执行结构对政策执行有效性产生重要影响。在村规民约实践中，执行过程互动化既包括政府与村民自治组织之间的互动，也包括村级组织与村民之间的互动。无论是哪种主体作为推动力量的政策执行模式，都必须在互动的基础上来制定和运作村规民约，使政策执行各主体的意志和利益得到兼顾。村民自治组织可通过座谈调研、上门走访等多种形式倾听村民意见，提高村规民约与居民需求的契合度，促使村规民约的内容规定更贴近实情。不过，在互动化的同时，也要注意维护政策制定者的权威，避免因为过于追求自由裁量空间而偏离村规民约政策的初衷。
执行机制长效化，其本质是促进村规民约在农村社会治理中持续发挥作用，实现治理效能的最大化。根据雷恩（M.Rein）和拉比诺维茨（F.F.Rabinovitz）提出的政策执行循环模型，村规民约应强化制定政策、配置资源和监督管理三个阶段的循环流通，一方面基层政府要加强村规民约政策的贯彻落实，尊重村民自治组织在政策执行过程中的主体地位，对农村基层的村规民约工作进行引领和指导，调动和整合必要的资源给予支持；另一方面要分析村规民约政策具体执行中存在的问题，针对村规民约制定程序和内容中的违法违规问题，及时进行督导纠偏。
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