熊婧：村民委员会职能履行的现状、困境与应对——以湖南、河北等地区6个乡镇的田野调查为样本丨《民间法》第30卷

村民委员会职能履行的现状、困境与应对——以湖南、河北等地区6个乡镇的田野调查为样本

熊婧

湖南大学法学院博士研究生

本文发表于《民间法》第30卷，于微信公众号同步推出，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

摘要

村民委员会是基于村民自治实践产生的特别法人，其特别法人的制度设计也应着眼于村民委员会履职实践需要。对湖南、河北、江西、河南等地区6个乡镇的田野调查结果表明村民委员会职能履行存在村民委员会社会公权力滥用与自治性淡化的困境，这是源于村民委员会政经职能混同、《村民委员会组织法》监管制度脱离实践、行政协助边界模糊，以及对基层人民政府物质依赖等综合因素的结果。应当调整、修改《村民委员会组织法》，分离村民委员会经济职能，重构村民委员会与农村集体经济组织的新型合作关系，规范其行政协助职能，完善组织制度规定，同时确立修改后的《村民委员会组织法》为村民委员会法人章程的主要内容，注重权力限制与权利保障。

关键词

村民委员会；特别法人；职能履行；自治权利；村民委员会组织法

目  次

一、问题由来及调研进路

二、村民委员会职能履行的现状

三、村民委员会职能履行的困境及成因

四、村民委员会职能履行困境的应对

五、结 语

一、问题由来及调研进路

我国农村已进入了深度发展与现代化治理的新时期，习近平总书记在党的十九大报告中提出“实施乡村振兴战略”，要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。村民委员会作为基层群众性自治组织担负着我国基层自治与乡村治理的重要使命，因此对村民委员会为代表的社会组织的治理涉及到政治、法律和政策的诸多方面，如何发挥社会组织的积极作用、实现治理的科学化也是私法领域需要考虑的问题，《民法典》的编纂也对基层自治工作给予了极大的关注，2017年《民法总则》第96条、第101条确立了村民委员会的特别法人地位，2020年《民法典》第96条、第101条延续了这一规定，这一立法是立法者立足于法人职能国家预设、宏观管控社会制度的“私法援助”，是功能主义法人类型创设，“为在传统法人结构性分类中无处安放的公法组织在功能性目录下寻获位置”。

作为中国特色乡村治理体系的重要内容，村民委员会特别法人制度的构建还处于探索阶段。基于其特殊性，村民委员会特别法人制度既需要落实细化村民委员会作为民事主体的具体规定，更重要的是其职能履行方面的规范架构，因为作为公法人，其整体制度的设计倚重于其公共管理任务的执行，实践中村民委员会职能履行的社会公权力滥用与自治性淡化等问题层出，在对河北唐山G乡镇发放的500份问卷中关于“村民委员会有没有开过村民会议，如何开的”问题中，98%的村民都选择了“没开会”、“形式主义，未按流程决议”，在湖南华容B乡镇的调研访谈中，随机访谈的村民30人中有28人不认为村民委员会有真正通过村民会议做出过决议，分别表示“他们只是做做样子”、“村长说了算”。河南濮阳地区的村居法律顾问与江西赣州地区的驻村干部也表示村民委员会越权决议的行为十分普遍，“村务监督也是形同虚设，他们内部自己的。”对于村民委员会自治性淡化问题，接受访谈的村民委员会成员无一例外的反映“没有时间做自己的事情”、“主要做政府摊派下来的任务。”可见村民自治仍是基层治理的薄弱环节，在村民委员会特别法人制度构建之际，考察村民委员会职能履行现状、困境问题以提出应对策略，根据实践需求修改并调整《村民委员会组织法》，对其特别法人制度架构具有重要意义，如此，以保障村民委员会组织性与自治功能的实现。

实证是制度构建的有效途径，鉴于中国各地经济水平发展程度不同，即便是同一个地区，城中村型村改居新型“居民委员会”、地处近郊的与纯乡村型的村民委员会法人运行情况也不一致，笔者选取了城中村型村改居新型“居民委员会”、近郊型村民委员会与纯乡村型村民委员会为研究类型，于2018年-2021年期间对湖南华容、湖南宁乡、湖南张家界、江西赣州、河南濮阳、河北唐山等地区6个乡镇进行了调研。访谈了江西赣州D乡镇的驻村干部、湖南华容B乡镇的村民委员会主任、河南濮阳地区的村居法律顾问、湖南慈利X乡镇的财政所工作人员、湖南宁乡H乡镇村民委员会的会计（共计30人），并以实习的形式在河北唐山G乡镇人民政府与包村干部一起工作了半个月，与该政府的综合治理部门、信访部门、经管站、财政所的负责人进行了数次访谈，围绕着“村民委员会日常做些什么”“村民委员会有哪些行政协助职能”设置了15个问题，访谈过程中根据实际情况有取舍的提问，包含受访谈人员自由发挥的无结构式访谈。对资料的搜集本着“能得便得，多多益善”的做法，搜索到了500余份政府文件材料。通过多种资料的对比佐证确认研究对象的真实性，在对村民委员会的行为解释时，广泛的资料提供了更多解释路径，笔者及时记录了当时当地的工作与调查情况，完成了3万余字的《村民委员会法人田野调查工作笔记》。同时，对河北唐山G乡镇28个村发放了500份问卷，调研对象包括村民与村民委员会主任，设置了“村民委员会日常做些什么”“村民委员会怎么开会的，流程是什么”“村民委员会签过什么合同”等24个问题。虽然调研未囊括全中国所有地区的情形，但是这6个乡镇地区的考察结果也能以小见大，为村民委员会特别法人制度整体架构背景下的职能履行法治化应对提供研究价值。

二、村民委员会职能履行的现状

村民委员会的职能散见于多部法律法规及规章文件中，《宪法》第111条规定村民委员会为基层群众性自治组织，设“人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会”作为下属机构，基本任务为“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”该条文位于章节“国家机构”的最后一条，如此排篇布局易让人误认为村民委员会就是行政机关，曾有学者提出这是《宪法》上的“逻辑疏漏”。《村民委员会组织法》第2条则进一步明确了村民委员会的职能，即“自我管理、自我教育、自我服务”，第5条还规定了需“协助”国家机关开展工作，《物权法》《土地管理法》《土地承包法》等法律规定了村民委员会代为发包等土地管理职能，但这些职能规定较为抽象，需结合田野调查，在实践基础上将村民委员会的职能具体化，经梳理，村民委员会的职能主要分为自治职能、经济职能与行政协助职能。

村民委员会自治职能为其基础职能，贯穿于村民从出生到死亡，小到为村里新生儿的出生证明盖章、为没有法定监护人的孤儿担任监护人、调解村民之间纠纷，大到村民选举、兴修水利、道路、学校等基础设施、指导村民建设住宅等公益事业、公共卫生、医疗卫生服务，召集村民会议并向其报告工作，都离不开村民委员会的参与。从调研结果看来，不同地区、不同类型的村民委员会在自治职能上具有共通性，主要在于管理村民与服务村民，在河北唐山G乡镇（城中村）发放了500份问卷，回收了有效问卷498份，其中关于“村民委员会平时做些什么”，选项“换届选举”、“本村公益事业、基础设施建设”、“民间纠纷、治安事件”、“医疗卫生与计划生育”、“向政府反映村民诉求”的选中率为99%（见图2.1）。在湖南华容B乡镇（包含纯乡村型村民委员会与近郊型村民委员会）与10位村民委员会主任的访谈笔录中，当地村民委员会自治事务主要是“河流沟渠治理”、“广场、健身器材等公益设施的添置”、“民间纠纷调解”。湖南慈利X乡镇财政所的工作人员在访谈中表示村民委员会的自治事项主要是“环境卫生的治理”、“基础设施建设”。

图2.1  村民委员会的自治事项

村民委员会的经济职能主要是农村集体经济组织的职能，村民委员会法人的确立正是来源于村民委员会普遍代行村集体经济组织职能时对独立民事主体身份的需要。笔者调研地区的农村集体经济组织普遍是虚化的，村民委员会与当地农村集体经济组织是一套人马，两幅牌子。与村民的访谈笔录中也多次出现“村民委员会就是村集体经济组织”的表述，既是因为日常在称谓上少有区分，也是因为同一套人马让村民产生了误解。农村集体经济并未普遍发展起来，河北唐山G乡镇经管站一位L姓的负责人在访谈中表示：

 “清产核资后虽然成立了村集体经济组织，但是都是有聊胜于无，不是说我们搞形式主义，而是制定规则的人并不是真正落实的人，他们并不知落实的难处，很多村民都不同意村集体经济组织拿着集体资产去经营，因为总是亏损，早些年的村办企业都赔了，倒闭了。我们这儿的农村集体经济组织实际上就是村委会，那些股份也都是虚拟的，自己造的，上面有要求，下面就‘诌’一个交上去。”司法所C姓所长更是表示“许多村集体经济组织连自己的公章都没有，就是村委会的章。”农村集体经济组织事实上与村民委员会是交织在一起的，并且“历经人民公社、联产承包责任制等时代变迁，‘形’已灭但神还在，不存在成立与否的问题”。《土地法》《民法典》等多部法律法规中也明确规定了农村集体经济组织的职能可由村民委员会“代为”履行，由于农村集体经济组织也是特别法人，因此此处的“代”应作代理解释。

村民委员会的经济职能主要是对土地的发包，其他集体资产、资源的经营、租赁与投资，发展合作经济等。江西赣江D乡镇的驻村干部在访谈中谈到“当地宅基地的划分包括分区、合作社的挂靠形式，都离不开村委会的影子。”城中村的村改居型“居委会”的经济职能更加广泛，需要代为处理集体土地征地拆迁事宜，以及村埠、门面房的出租、人员就业安排等管理行为（见表2.1）。

表2.1  村委会的经济职能

村民委员会的行政协助职能占据了村民委员会工作的绝大部分内容，笔者在河北唐山G乡镇实习期间，发现当地乡镇政府的综合治理、环境部门、信访办、经管站、财务所等部门与当地村民委员会“交道”频繁，村民委员会的行政协助工作在农村熟人社会的环境中有着存在的必然性，信访办的负责人在访谈中表示“村委会的人对当地更加知根知底，很多事情，我们去了村民也不认，更认村长。”村民委员会行政协助工作的“接受”也十分“便利”，综合治理L姓负责人在“村民委员会如何协助你们工作”的访谈问题中谈到“我们跟村委会的人建了QQ群，微信群，有什么需要做的，就直接发通知。”

村民委员会的行政协助工作主要有协助政府舆情工作、宅基地上报审核职责、出具未违反计划生育政策的证明、开具婚姻登记所需证明、协助办理户口登记，与“留痕”工作。其中的“留痕”工作占据了村民委员会行政协助工作的主要部分，不管是湖南华容B乡镇村委会成员，湖南宁乡H乡镇村委会成员，在访谈中都表示“被大量的留痕工作忙昏了头”（见图2.2）。

图2.2  村委会的行政协助职能

三、村民委员会职能履行的困境及成因

（一）村民委员会职能履行的困境

通过整理田野调查访谈与问卷资料，村民委员会职能履行在实践中整体呈现出自治权力滥用与自治性淡化问题，其中自治权力的滥用情况在城中村型村改居“居委会”尤为显著。村民委员会的职能履行中贯穿着权力与权利的行使，村民委员会职能在以村民为对象时，体现为自我管理的权力属性。职能的履行本身带有天然的“管理”属性，无论是自治职能与经济职能的行使都涉及村民委员会对村民土地经营等权益的处理，村民委员会与村民之间的法律关系近似大陆法系公务法人与其内部人员的特别权力关系，村民委员会与村民处于相对不平等的位置，农村天然封闭的环境为村民委员会滥用社会公权力提供了便利，尤其是城市化进程中“村改居”型“居委会”在政经合一的职能环境下，“贪腐”现象更为严重，极大的损害了村民的集体利益。村民委员会在以基层人民政府等国家公权力机关为对象时，其职能体现为基层自治的权利属性，大量的行政协助工作使得村委会成员无暇顾及自治职能的履行，村民委员会逐渐偏离了基层群众性自治组织的法律定位。

1．村民委员会社会公权力的滥用。

村民委员会职能履行中社会公权力的滥用主要表现为不经村民会议越权做出决议、村务监督架空与滥用经济职能。经济职能的滥用多发生于城中村的村改居“居委会”，贪占、私分拆迁和征地的补偿款，或低价出售村集体资产，以至村集体资产流失十分严重。

河南濮阳地区的村居法律顾问在访谈中表示“村民委员会越权决议的行为大量存在，而且对于村民委员会越权决议的效力在法庭上认定不一，村民委员会越权的行为愈发严重。”在湖南华容B乡镇的调研访谈笔录中，村民委员会成员与村民对于“村民委员会怎么开会的，会议流程是什么”有着截然不同的回答，村民委员会的成员基本回答的都是“经过议事会提议召开，重大事项都经过四议两公开程序。”随机访谈的村民30人里有28个人的回答不认为村民委员会有真正通过村民会议做出决议，分别表示“他们没开过会”、“做样子的，都是村长自己说了算”、“很多决定不知道怎么做出来的”，只有2个村民表示“好像是开过会”、“不清楚”（见图3.1）。对河北唐山G乡镇发放的500份问卷关于“村民委员会如何开会、有没有开过村民会议”的问题中，G乡镇的村委会成员都选择了“定期召开村民会议”，而98％的村民都选择了“没开会”、“形式主义，并没有按流程决议”，仅有2％的村民没有做选项（见图3.2）。这一系列结果表明，村民会议实际上沦为了某种形式。村民委员会在职能履行中也缺乏真正有效的监督，虽然组织法确立了村务监督委员会和村务公开制度，实践中也被架空，通过整理河北唐山G乡镇政府信访部门的信访材料，笔者发现2/3以上的矛盾冲突都与村集体资产监督机制的缺失有关，主要是量化分配、检举贪污腐败、村账务不清、集体资产流失等。接受访谈的江西赣州地区驻村干部则表示“监管是空的，起码可以说是虚设，收益就是他们内部自己的了”。

图3.1 湖南华容B乡镇重大事项村民会议召开情况

图3.2 唐山G乡镇村民会议召开情况

甚至有些地区村民委员会人员与乡镇人民政府官员从根源上对村集体所有的认知就与法律规定明显不符，他们认为村民委员会“代为经营管理”的就是村民委员会自己的财产，进一步促使了权力的“膨胀”。对于“村民委员会有没有财产，有哪些财产”，在湖南华容B乡镇访谈的30个村委会主任中，有26个人都认为村民委员会有自己的财产，细问，其答复却是认为“村集体的就是村委会的”，有2个表示村委会“没有自己的财产”，仅有1个村主任表示“村委会没有自己财产，都是村集体的”。湖南宁乡市人民政府的官员在访谈中也认为村民委员会所管理的村集体财产“就是村委会自己的财产。”（见图3.3）

图3.3 湖南华容B乡镇村委会主任财产认知情况

诉讼领域的数据也反映了村民委员会社会公权力膨胀的现状。笔者检索了《村民委员会组织法》在威科数据库的法律法规引用情况，到2021年9月29日止，《村民委员会组织法》被援引次数最多的两个法条是第24条和第27条，相关案例分别是15439件和16096件，这两个法条正是关于村民会议决议事项的特别规定。援引《村民委员会组织法》法条的案件一共44257件，这两条占据了71.25％。诉讼领域村民委员会的涉诉事由更加广泛，主要是村民委员会侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利。（见图3.4）

图3.4  《村民委员会组织法》在威科数据库的法律法规引用情况

2.村民委员会的自治性淡化。

村民委员会的本职工作原本应当是对本村的公共事务和公共事业进行管理。然而现实运行中村民委员会自治性微弱，充斥着大量行政任务，资金上也依赖财政拨款，与乡镇人民政府呈现出松散耦合的关系。在湖南华容B乡镇与村主任访谈关于“村民委员会日常做一些什么事情”、“村民委员会的钱用于哪方面比较多”，答：“主要是帮政府做事，大量的留痕工作，少部分环卫工作”、“钱主要是财政拨款，用于行政经费、计划生育、安全生产、党建和环卫，尤其是党建、行政经费与环卫占了经费的主要部分”。湖南宁乡H乡镇村民委员会会计在访谈中表示“一天下来忙得昏头，很少有时间看手机，通常是第二天说有检查，就要熬通宵做材料。”笔者调研的河北唐山、湖南华容、湖南慈利、山西晋中等地区无一例外的呈现出了村民委员会自治性微弱的问题。（见图3.5）

图3.5 村委会日常工作职能占比

基层人民政府的工作人员对于村民委员会的认知也围绕在“下一级办事员”上。湖南华容B乡镇、江西赣州地区乡镇政府办事人员在访谈中谈到“自治本身就与我们的行政管理相违背，不现实，村委会更像我们的下一级办事员”。调研后阶段笔者去河北唐山G乡镇调研时曾提出想去与村民委员会打交道最多的部门，结果该乡镇的每个部门都有村民委员会的参与，信访办的工作人员表示“村里相关的事儿大多都是交代村委会的人办，他们认识当地人，好办”。

此外，大量立法也违背了《宪法》规定的村民委员会基层群众性自治组织的法律定位，有些省市的地方性法规中并没有村民委员会自治职能的表述，反而规定村民委员会可以接受乡镇政府的委托办理行政管理事务，并为村民委员会规定了诸多行政任务。典型的例如计划生育、婚姻登记和收养登记要以村民委员会的证明为前提等，村民委员会越来越扮演着类似于行政机关内部科室的角色。

（二）村民委员会职能履行困境的成因

村民委员会社会公权力的失治与自治性微弱是多方面因素综合导致的结果。政经职能混同使村民委员会这一基层群众性自治组织承担了原本不属于它的经济职能，一定程度上诱发了村民委员会的权力寻租，《村民委员会组织法》组织制度部分规定脱离现实情况使得监管架空，村民委员会职能的履行缺乏有效的制约，这一系列因素使得村民委员会职能履行过程中权力不断膨胀，悖离了基层群众性自治组织公共管理与服务的宗旨，极大的损害了村民的合法权益。村民委员会的自治性微弱的原因也是多方面的，从法律规范上看，其自治职能与行政协助职能之间界限不清，对于如何行政协助也缺乏行政合同的调整与规范，加之中国农村集体经济发展极不平衡的现实条件下村民委员会对国家财政的物质依赖，使得村民委员会的行政化趋势愈加深化。村民自治权利行使空间的极度逼仄，与当前福利国家、积极服务为诉求的“社会国家”的主题不相符。

1．村民委员会社会公权力滥用的成因。

首先，从现有法律制度来看，村民委员会政经职能规定的混同是致使村民委员会权力膨胀与滥用的主要原因。村民委员会作为基层群众性自治组织，政经职能混同使得村民委员会偏离了原有的功能定位，公法性组织沾上了经济利益色彩为村民委员会社会公权力失治提供了便利的腐败环境 。“随着中国由传统社会向现代社会的转型中，国家权力不再是统治社会的唯一权力了，……村民委员会享有的权力其实就是一种社会权力，不受制约的权力必然产生权力专横和腐败”。此外村民委员会既非社团组织，亦非财团组织，而是具有中国特色的籍合组织，其成立之初虽然是民间自发成立的，但其全国化的推广是国家公权力力量的驱动，不似其他法人组织因人合或趋利而结为团体，因此缺乏凝聚为团体以谋发展的基本动力，加之村民委员会成员素质良莠不齐，难以在巨大的经济利益面前“自省”，村民委员会“监守自盗”“权钱交易”的不良现象屡有发生。

其次，《村民委员会组织法》组织制度的不足使得村民委员会社会公权力的行使缺乏有效监管。前文列举的田野调查数据表明村民委员会的民主监督与管理实际是架空的，《村民委员会组织法》组织制度脱离实际，操作性不强，使村民委员会的社会公权力并未受到有效制约。村民委员会组织制度的核心条款——《村民委员会组织法》第17条、第20条、第31条-32条、第36条选举、监督的组织制度规定在一定程度上脱离了村民委员会的实际情况，或存在监督部门推诿产生监管的盲区、或规定过于概括，无法真正有效制约村民委员会的社会公权力。

《村民委员会组织法》第17条第二款规定的对不正当当选破坏村民委员会选举行为的村民权利救济途径有两个，即“向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”，这为权利救济机关留下了推诿的余地。因为此法条规定的两个监督主体——乡级的和县级的，现实中往往这两个机关“踢皮球”。河北T市纪委的工作人员的访谈笔录有提到这一现状，“村民上访事情每天都有，诉求无非就是对当地村主任私占土地赔偿金、贿选等村内违法或违规的举报，而当地有关部门大多都想法子推掉了”。而且从“相互勾结”的角度来看将县级政府机关也确立为村民选举权的权利救济主体也难以实现真正的公平正义。因为在村民委员会出现贿选的情形中，所在地乡镇人民政府个别乡镇干部往往就是该村民委员会的“庇护伞”，甚至有些地方的村民委员会本身就是乡镇干部有意挑选的“亲信”，难以起到真正的监督作用。

《村民委员会组织法》第32条虽然明确了村务监督委员会的成员不得由村民委员会成员及其近亲属担任，而且其中应当有具备财会、管理知识的人员，但是实际运行中有些为了以权谋私的村民委员会有意将自己近亲属安插到了本村的村务监督委员会中，甚至有些人员根本不具备财会、管理知识，反而成为了个别村干部对抗民主监督的傀儡。

第36条是对村民委员会或其成员做出的决定侵害村民合法权益时的救济，受侵害的村民既可以申请人民法院予以撤销，并由责任人承担法律责任。此条在实务中涉及最多的是村民委员会与村民签订“城中村”改造拆迁补偿安置协议的性质、村民委员会自认实施强制拆迁行为的责任认定。有的法官认为这符合《村民委员会组织法》第36条，应属于村民自治范畴，但是第36条并未说明这类案件应属于行政诉讼受案范围还是民事诉讼受案范围，因此此款实际处于“休眠状态”，未能对村民委员会权力滥用的行为匹配有效的“制裁方案”。

最后，随着村民委员会特别法人身份确立的制度背景下，《村民委员会组织法》中缺少对村民委员会法人身份的衔接，缺乏对于村民委员会成员权利、义务具体的管理规定，也没有类似分红的奖励机制，村民委员会成员对“村集体”利益缺乏归属感，《村民委员会组织法》亟需更新。

2．村民委员会自治性淡化的成因。

首先，村民委员会行政协助职能与自治职能界限不清在一定程度上促使了村民委员会自治权利行使空间的限缩，自治性逐渐淡化。《村民委员会组织法》并没有明确界定村民委员会的自治职能与行政协助职能，相反，《村民委员会组织法》中随处可见国家公权力的影子。村民委员会的设立、撤销、范围调整、监督、村规民约、自治章程、村民委员会成员的经济责任审计均有当地基层人民政府的参与。基层人民政府对村民委员会的“指导、支持和帮助”过于抽象，难以做到不干预村民委员会的自治。

其次，村民委员会自治性微弱、过度行政化的根本原因在于村民委员会从物质基础上对乡镇人民政府有依赖性。村民委员会过度依赖政府，二者间松散耦合的关系使得村民委员会难以实现真正的自治。村民委员会的物质来源主要是国家财政拨款、社会捐资，在农村集体经济发达的地区，农村集体经济组织还能反哺村民委员会的建设。然而实践中往往出现农村形象工程建设过度，资金不足的现象，社会捐助此时也往往难以弥补亏空。财政拨款必须专款专用，农村集体经济普遍弱化，全国除了沿海城市农村集体经济比较发达外，普遍都没有自己的农村集体经济实业。全国多数地方的农村集体经济组织自身人员都是由村民委员会同一套人马兼任，谈不上对村民委员会经济的供给。此外，国家财政拨款作为村民委员会财产主要来源是由乡镇政府的经济管理站和财政所代为保管，实行“一支笔”财务审批制，村民委员会主任只在几千元以下有自主决定权。从人与资的关系看，村民委员会也是依赖于乡镇政府的。

四、村民委员会职能履行困境的应对

《村民委员会组织法》既有对自治权利的保障，又有对自治权力的约束，也在相当长的时期内对村民自治起到了重大的指导作用。但随着城市化进程推进，村民心态也在发生着潜移默化的变化，《村民委员会组织法》的一些规定也逐渐架空，当制度脱离实际就无法真正起到规范作用。为应对职能履行困境与提高村民自治成效，应从《村民委员会组织法》规定的修订着手，重新厘定村民委员会的自治职能，实现政经分离；并修改组织制度中选举与监督制度的规定；构建村民委员会与农村集体经济组织的新型合作关系；通过确立村民委员会的自治职能清单和行政协助清单，引入行政合同规范村民委员会的行政协助职能，保障其自治职能的实现。

（一）分离村民委员会经济职能并构建村民委员会与农村集体经济组织的新型合作关系

从《村民委员会组织法》立法上剥离村民委员会的经济职能。回归村民委员会“自我管理、自我教育、自我服务”的自治职能，以防止村民委员会既自治又管理三资，滋生权力的腐蚀导致监守自盗的情况，正本清源。而且有些村民委员会成员为了“肥水不流外人田”，阻止其他外地人参加本村村民委员会的选举，进一步形成了职能履行的内部闭环，使得权力成为了谋求不法私利的手段。虽然政经合一的现状难以改变，对于剥离经济职能确有困难的地区，也应在当地村委会内部设置专门负责农村集体经济组织职能的专职人员，引导村委会与农村集体经济组织各司其职，提升村民委员会自治职能的专业度。并且使村民委员会与农村集体经济组织账目与财务管理的分离，“村民委员会与农村集体经济组织必须分设账目，并根据会计制度和《农村集体经济组织账务公开规定》进行账务管理并及时公开财务数据，以便集体经济组织成员监督。”

构建村委会与农村集体经济组织的新型合作关系，既为村委会自治性提供物质基础，又要引导村委会帮助促进农村集体经济组织发展。“乡村经济发展不平衡，会导致村民自治发展失衡，基层民主制度的实践无法脱离经济支持，基层自治组织一旦失去基本的经济基层，自治就形同虚设。”村委会的“去行政化”需要农村集体经济的经济支持，同时，随着农村集体经济组织法人化的确立，村委会也应帮助推动农村集体经济组织成为独立的法人主体。村委会依法开展群众自治，做好公共服务，农村集体经济组织的运营与其分离。

（二）规范村民委员会行政协助职能

规范村民委员会的行政协助职能，以提高村委会履职自治性，减少行政权扩张带来的影响。首先应列明村委会的自治职能清单和行政协助清单。在《村民委员会组织法》第7条至第10条职能的概括规定后，列明属于自治职能的事项，包括并不限于：村民福利补贴事项、使用、分配村民集体土地征收款、发放土地补偿款、集体土地收益款的分配、土地承包经营、土地租金、青苗费的分配发放、宅基地使用方案、农村集体经济组织成员身份的认定、因村集体公益事业的兴办方案产生的纠纷、自我服务事项（如提供供水设施）。并设立兜底条款，界定“是否为村民委员会自治职能”的标准，即“是否与本村及本村村民有直接利益关系，是否主要在于服务村民”。

在《村民委员会组织法》第5条村民委员会协助乡镇人民政府开展工作后面对行政协助清单做补充规定。将村委会履行的与“协助管理农村资源、资产、资金”相关的职能事项明确列为行政协助事项，行政协助清单事项包括并不限于：宅基地上报审核职责、出具“未违反计划生育政策”的证明、开具婚姻登记所需证明、国家计划生育政策的落实、协助办理户口登记、村民户籍的变更、水电费及其他有偿服务费的收缴、优抚、救灾救济、扶贫助残等款物的发放、宅基地的使用、村民的土地承包经营、征用土地等各项补偿费、安置补助费的发放、村集体经济收益的管理和使用、村公益事业的经费筹集和建设承包、村集体经济项目的立项、承包、产业结构调整、经济职能中的这部分行为也要确立为行政诉讼被告：违法收取乡镇统筹、村提留、违法要求承担劳务、摊派、集资行政管理行为。尤其是宅基地拆迁补偿和强制拆迁，诉讼实践中往往争议很大，公权力机关否认为行政协助行为，村民委员会“自认”为自治行为，侵犯了村民的权益，这些事项本身就包含公共管理因素，目前基层干部人员良莠不齐的素质难以应对这些事项的抉择，将其确立为行政职能，一则有利于法官的认定标准，二则有利于限制村民委员会自治权的滥用，从而保障村民的合法权益。

其次，将行政合同作为村民委员会履行行政协助职能的要式行为。村民委员会基于职责和目的的公共性，当属“准公法人”，从地域性上类似法国的市镇法人，从职责履行上看类似公务法人。市镇法人权力来源于分权，治理结构贯穿以权力与权利的博弈状态、均衡发展，强调对权力的监督与制约。公务法人治理结构强调意思自治的灵活性，而且在协助公务时以行政合同为基础规范权利、义务与责任。行政协议不仅能为公权力的渗入提供基准线，又明确了双方的权利义务和责任，利于公务法人充分实现意思自治的活力优势，以提高执行效率，也可以防止公权力的扩张。村民委员会与国家公权力机关的行政合同中应明确协助部门、协助内容以及协助时限。设定国家公权力机关与村民委员会在公法上的权利义务，并将行政合同纳入行政诉讼范围，一方面监督国家公权力机关依法履行职责，防止国家公权力机关以订立合同的方式规避法律，另一方面可以强化对国家公权力机关的监督，防止侵害村民委员会的自治权，这是平等主体之间的民事诉讼无法顾及的。

（三）完善组织制度

完善《村民委员会组织法》第二章至第五章的组织制度以提高组织制度与自治实践的契合度，使组织制度起到真正的调整、监督作用。具备包括修改《村民委员会组织法》选举制度的第17条、第20条，监督制度的第31条-32条、第36条。

如前文所述，应将不正当选举举报的处理权和监督权只交由县级人民代表大会常务委员会和人民政府。所以应当将《村民委员会组织法》第17条第二款改为“村民有权向县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由县级人民政府负责调查并依法处理”。同样，《村民委员会组织法》第20条将村民委员会换届选举的工作移交由乡、民族乡、镇的人民政府，监督部分规定也宜修改为“由县级人民政府监督”。《村民委员会组织法》第31条规定当村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主观部门反映。同样，为了防止政府部门相互推诿和基层村干部彼此勾连，此处也应修改明确“由县级人民政府及其主管部门调查核实，依法公布。”

《村民委员会组织法》第32条规定中村务监督委员会的人员身份和专业评估应当作硬性规定，要求村务监督委员会必须有1至2名具备财会、管理知识的人员，并对村民委员会违法违规安插自己近亲属的行为予以行政责任的规定。属于恶意安插亲信，以权谋私的，应引入贪污罪。其实我国立法部门早已流露出这特定事务范围内将村民委员会视为具有国家机关属性的立法意向，2000年通过的《关于中华人民共和国刑法第93条第2款的解释》规定“村民委员会组织成员在从事救灾抢险、土地征用补偿费用管理、计划生育等领域工作时，属于依照法律从事公务的人员，能够成为贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的犯罪主体”，2018年通过的《监察法》第15条又将基层群众性自治组织中从事管理的人员纳入监察对象。

对于村民委员会不当行为侵犯了村民合法权益的救济，应做好《村民委员会组织法》第36条与《土地管理法》第66条之间的衔接，以第36条为基础的条件下，做补充规定，将拆迁安置协议与拆迁行为确立为行政诉讼受案范围，一是因为有现成的《土地管理法》第66条已经规定了村民委员会以安置补偿方式收回宅基地使用权的行为视为法律法规授权实施的行为，可以作为行政案件处理。二是诸多上访事宜都涉及强拆行为引发纠纷，不宜将《组织法》第36条的模糊规定作为村民委员会规避侵权追责的避风港。三是因为村民委员会职权的“准公法性”，相对于村民处于优势地位，将此类案件确立为行政诉讼受案范围，更能实现侵权现象发生时对村民委员会的强力制约。

最后，还需在《村民委员会组织法》第二章村民委员会的组成和职责中增加村民委员会成员权利、义务管理规定和奖惩规定。借鉴《公司法》高管分红方式，从农村集体经济中提取相应比例作为村民委员会委员会的奖金分工，提升村民委员会成员自身利息相关性，培养其使命感，从而更好的为村民谋福利，从思想根源上减少权力寻租的不正之风。

（四）确立修改后的《村民委员会组织法》为村民委员会法人章程的主要部分

   “章程者，法人之组织也。”法人章程作为法人组织体的宪法性文件，是法人组织机构存在和活动的基本准则，也是法律组织机构行使及其职能的具体蓝图，更是法人内在机构和整体机能的全面反映与记载。村民委员会职能履行中社会公权力的膨胀与自治权利行使不充分种种现实困境都需要法律化的章程予以限制权力、保障权利。而且村民委员会公法人的属性也决定了其章程法律化的必要性，“内部治理应依据法律或行政法规”。《村民委员会组织法》的内容本身就是调整村民委员会组织的法律，其职能、任务、组织构成及各机构权力义务等内容已经涵盖了村民委员会法人章程应当具备的要素。从合理性角度看，《村民委员会组织法》的内容科学地反映了村民委员会组织性本质，遵循了村民委员会各机构的内在逻辑，而且效力也比一般法律级别高，作为人大常委颁布的宪法相关法对于村民委员会自治职能的实现能提供强有力的公法保障。因此应当将修改后的《村民委员会组织法》作为村民委员会公法人章程的主要部分，注重权力限制与权利保障。

五、结 语

随着乡村振兴战略的推进，对农村基层组织提出了组织振兴的要求。村民委员会作为基层群众性自治组织，是国家公权力机关以外社会治理的重要力量，也是组织振兴的重点。无论是公法领域还是私法领域都对村民委员会等村级基层组织给予了极大的关注，随着村民委员会等特别法人身份的确立，开启了中国基层自治实践的本土化创新，为世界提供了中国基层自治探索的成果与样本。

特别法人身份的确立不代表其只具有单一的民事主体身份，可以说，村民委员会特别法人制度的目标更在于明确其村民自治体的执行机关的属性与公共管理任务的完成，民事主体身份也是服务于其职能的履行。村民委员会的职能行使中贯穿以权力与权利，当前社会公权力的膨胀与自治性微弱的自治困境需要在特别法人制度的整体规范构建中高度重视其职能的履行，通过修整《村民委员会组织法》职能与组织制度等规定，并将其确立为法人章程的公法规范主要内容，以应对基层的复杂性。村民委员会特别法人制度设计还应结合村民委员会职能履行的实践情况，制定出村民委员会民事主体的具体规范以充实村民委员会特别法人制度的私法规范。鉴于全国经济发展的不平衡，村民委员会类型多样化发展，其特别法人制度的构建应建立在调研更多具有代表性的地区的资料基础上，结合实践中职能履行情况制定出更加贴合实际的规范，如此，才更具有指导意义。

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