扬·佩特洛夫：民粹主义对欧洲人权法院的挑战丨《民间法》第30卷

民粹主义对欧洲人权法院的挑战

【文】扬·佩特洛夫

马萨里克大学法学院司法研究所研究员

【译】范继增

山东工商学院法学院副教授

郭于羲

四川大学法学院2020级人权法学研究生

本文发表于《民间法》第30卷，于微信公众号同步推出，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

摘要

本文从近期欧洲出现的非比寻常的民粹主义浪潮的视角分析欧洲人权法院的现状。笔者发现如果欧洲人权法院司法审查与民粹主义意识形态发生冲突，那么后者将会对前者形成严重和特殊的挑战。民粹主义独特性威胁的根源在于它将民粹主义意识形态的基础、广泛地对诉求和煽动民众以及民粹主义者倾向消除对自身权力的限制。针对最后一个特征，本文将介绍民粹主义对抗人权法院的技术手段分类，并且要全面分析欧洲人权法院的机构设置。笔者在结论部分认为尽管欧洲人权法院在财政预算和法官人员的遴选等事务中尚未达到完美的境地，但是尚能抵制民粹主义者对其结构性特征和司法人员的攻击。但是，民粹主义者包括用“责骂叙事”的手段在内，采取了强有力的反人权法院的措施，即通过去合法化途径逐渐削弱人权法院的权威性与合法性。由于人权法院在过去十年中不能很好地应对合法性挑战，所以民粹主义的策略切中了人权法院的要害。因此，面对民粹主义的挑战，人权法院需要注意管理自身的社会正当性。

关键词

民粹主义；欧洲人权法院；反法院技术

目  次

一、前言

二、作为意识形态与宪法规划的民粹主义：对国际人权法院的威胁？

三、盘点与分析欧洲人权法院维护独立裁判能力的措施

四、结论

一、前言

《欧洲人权公约》（以下简称为《人权公约》）和欧洲人权法院（以下简称“人权法院”或者“斯特拉斯堡法院”）被誉为“世界上最有效的人权保障体制”或是“所有保护公民权利与政治权利最好的司法机构桂冠上的宝石”。然而，一段时间以来，人权法院在批评和抵制的浪潮中承受着巨大的压力。并无任何的迹象显示当代欧洲社会和政治的发展会在短时间内缓解压力。特别是“民粹主义大爆发”已经给人权法院带来了巨大的压力，民粹主义的异常崛起是欧洲自冷战结束以来最大的政治转型。的确，民粹主义的领袖们将欧洲人权法院描绘为“对欧盟人民安全的威胁”，无用的“欧洲马戏团”，和“贪婪的怪物”。尽管如此，民粹主义对欧洲人权法院的挑战尚未得到充分的研究。本文的写作目的是解释民粹主义为何以及如何挑战和逐步威胁欧洲人权法院的独立性、权威性和合法性。

本文认为由于民粹主义的意识形态基础，民粹主义者的沟通方式以及他们的诉求得到普通民众响应等因素的结合，导致民粹主义对人权法院的挑战。这些特征都预示着近期民粹主义的兴起将对欧洲人权法院形成前所未有的紧迫挑战。考虑到民粹主义的意识形态无法与欧洲人权法院匹配以及民粹主义领袖们希望借此消除自身权利的限制，本文将进一步研究人权法院如何抵挡民粹主义的持续性攻击。笔者的结论是欧洲人权法院可以有效地抵制两类民粹主义的进攻策略：限制人权法院参与特定的议程（例如，剥夺欧洲人权法院的司法管辖权，瘫痪人权法院等策略），以及通过攻击特定的审判法官以达到“驯服”人权法院的目的。尽管人权法院的状况尚不完美，尤其是预算和司法人员遴选领域中的问题非常严重，但是人权法院却可以很好的武装自己免于受到民粹主义者对其结构特征和司法人员进行持续性的攻击。当然，这要归功于《欧洲人权公约》采纳了分散式的司法审查体系，才缔造了高水平的司法自治和制度性的司法独立。

但是，民粹主义时代出现了另一种间接性的策略手段。这种方式的威胁性在于逐步削弱其在缔约国内的权威性和社会正当性，从而使人权法院地位逐渐边缘化。民粹主义意识形态和政治风格的结合恰是实现削弱人权法院权威性的力量。民粹主义的意识形态导致了对当下欧洲自由民主的宪法制度结构的批判和阐释如何实现“真正”民主的宪法性视野。进而，民粹主义者倾向于将国际人权法院作为“责骂叙事”（blame of narrative）的对象，用以解释谁应对当前人民的问题负责以及如何解决这些问题。民粹主义者的叙事解决了人民因缺乏对政治权力的控制而担忧失去社会经济和身份地位，从而获得了一般民众的共鸣。通过谴责人权法院并激发人民对其仇恨情绪，民粹主义者掌握了动员人民的巨大能力，这种能力甚至具有跨国性的影响，并对人权法院的判决内容进行攻击。这些手段是扭曲和破坏人权法院独立性和权威性的社会与政治的根源。显然，这对人权法院具有极高的威胁性。民粹主义将其主要火力集中在过去十年中人权法院的脆弱面——合法性挑战。换句话说，民粹主义浪潮对欧洲人权法院的最大挑战是改变了欧洲范围内对人权案件裁决的社会政治观念。

本文的新颖性贡献体现在三个方面：首先，通过分析民粹主义的概念表达基础和民粹主义对人权法院实际挑战的路径，笔者解释了欧洲的民粹主义和国际人权管辖机构的矛盾和表现。其次，本文限制司法权和规训人权法院的新颖技术种类，并且通过这类技术中内含的不同内容研究人权法院应对策略和方法。因此，可以证明民粹主义不仅是对法治参与者的威胁，而且也威胁着人权法院的特定制度设计。最后，本文的分析结果表明当面临民粹主义的挑战时，正式的独立司法制度机制无法足够达到保障法院结构特征和司法人员的标准。文章详细阐述了人权法院受到民粹主义去合法化策略的影响，导致其逐渐丧失权威基础，所以笔者论证了民粹主义时代下人权法院巩固其社会正当性具有极为重要的意义。

本文其余部分涉及以下内容：笔者为了在第二部分展现为何民粹主义会反对国际人权裁判机构的司法独立，所以将民粹主义重构为一种意识形态和宪法规划（constitutional project）。由于执政的民粹主义领袖们企图巩固他们的地位以及消解对他们权力的限制，所以笔者将在第三部分将分析新的反人权法院的技术，研究人权法院的机构设置，并评估了人权法院的制度设计应对民粹主义挑战的风险和应对资源。第四节将是本文的结论部分。

二、作为意识形态与宪法规划的民粹主义：对国际人权法院的威胁？

在政治话语体系中，“民粹主义”的帽子经常被政客们用于羞辱政治对立者并指责他们参与煽动叛乱或者为他们贴上“机会主义”的标签。然而，民粹主义的概念远大于此。部分学者将民粹主义描述为一种特殊的政治风格，政治运动，策略或话语。在这种情况下，民粹主义与具有动员民众强大能力的魅力式政治领袖相结合，通过追求政治情感因素的激进性和寻求借助“大多数无组织追随者的直接，无中介渠道和无制度性支持”途径行使权力。

除此之外，在研究过程中民粹主义还被视为一种独特政治意识形态。但是，相比于传统的自由主义或者社会主义意识形态，民粹主义意识形态基础较为薄弱，尚不能提供一张展示其内容的全景图。民粹主义仅提供了一系列关于“民主可以和应当如何运行，领导人可以和应当如何与人民相联系”。因此，凯斯·穆德（Cas Mudde）提出了的民粹主义定义具有影响性：“一种将社会最终将被分为两个同质却相互对立的意识形态，即‘单纯善良的人民’与‘腐败的社会精英’两个群体，并认为政治的本质应该是人民公共意志的表达”。

同样，其他作者指出民粹主义强调提升人民主权、多数人统治、增强人民的同质性和对精英阶层的敌视。然而，除这些共同特征外，民粹主义还呈现出其它多种形式。民粹主义就如同变色龙一样，与不同政治思想的结合导致不同形式民粹主义。本文所提及的民粹主义的概念是指现今欧洲政治生活中占主导地位的版本，也是欧洲人权法院最为急迫所解决的问题，即民粹主义与重要的排他主义，民族主义和反多元主义的因素相结合。反多元主义导致了他们宣称人民和人民意志的代表享有排他性的权威：“民粹主义者宣称只有他们才能代表人民”。正如下面所展示的反多元主义具有反自由主义的含义。因此，笔者在本文将“民粹主义”特指其它学者界定的带有威权色彩的民粹主义（authoritarian popularism）。

（一） 建构民粹主义意识形态大厦的基石

民粹主义的意识形态是建立在对宪法立法和政治理论基本概念的特定性理解之上的。民粹主义者将特定的人民形态、人民意愿以及政治与宪法特征概念相结合，导致其形成无法与制约民意相融合的新的宪法规划。为了使读者能更好理解民粹主义对人权法院的挑战和建构我的观点，首先应该从民粹主义视角研究这些概念。

民粹主义观念下的“人民”具有反精英，反多元和反个人主义的特征。民粹主义意识形态的起点是将社会分为对立的两极——“我们”与敌对的“他们”。社会因此分为了不同的两类人群：普通、平常和真实的人民与社会精英。因此，并非所有的社会成员都是民粹主义概念里的人民。精英被广泛定义为控制国家和社会的统治阶级，政治、经济、文化和媒体中的社会精英摧毁了真正人民的意志。凯斯·穆德（Cas Mudde）和克里斯托堡·霍维拉·卡特瓦泽（Cristóbal Rovira Kaltwasser）认为民粹主义中的“人民”的概念具有对立统一的辩证关系。其目的是动员和团结大多数群众对抗共同的敌人——社会精英分子。但是，民粹主义下“人民”的概念是模糊的，甚至是一种虚构。人民的概念通常是指被政治权力排除在外的不特定群体——即感觉到被社会精英压迫的人民。模糊的定义使得民粹主义者可以在不同的社会群体中形成统一战线，并创造他们共同的身份特征。此外，道德性的诉求进一步加剧了社会的分歧。普通百姓被视为拥有纯粹的道德，而精英则被视为一群腐败之徒。

普通民众同质化的观点是民粹主义对人民意志概念化的基础。它的本质具有一元性，即拥有一个团结的人民，一种利益和一个意愿。由于民粹主义领导人了解人民的唯一意志源于人民共同的意识——常识，所以将其视为人民同质化的政治意志。换句话说，政治就是依据常识解决普通民众的问题。因此，民意内容并非总是通过宪法正式确立的民主程序被发现，也产生于无权力民众的直觉中。民粹主义者赋予人民意志最高的规范与道义效力。

实践性政治要求以真正的方式（authentic way）认知和执行人民的意志。民粹主义认为政治的主要任务是使通过人民意志所表达的意见与国家政府表达的意见享有同等的权威性。因此，民粹主义对于民意的解释呈现出一元论、自证性、道德正确性以及要求真正实施人民意志。实现人民意志的真实性将我们引入到了民粹主义意识形态的下一个要素，何为“政治”的概念？

民粹主义者批判自由民主的结构和宪法程序解构了人民的意志，并且剥夺了其真实性。他们认为宪法民主制度和程序导致了“政治”被单纯的“行政管理”所取代。结合政策选项严格地限定在从国际法规范或者自由主义下的政治正确性话语中进行选择，自由主义的宪法结构将国家政体变成“缺乏选项的民主政体”。

民粹主义的目的是将真实的人民意志带回到政治之中并且使公共领域重新政治化。这种目的是建构在卡尔·施米特（Carl Schmitt）的政治概念之上，形成两极化的政治对抗。这就意味着民粹主义意识形态下政治的核心驱动力是人民与社会精英的相互仇恨。没有对立，就不存在政治，仅存的是行政管理。因此，民粹主义的宪法规划拒绝了自由立宪主义下的“无休止的诉讼”和宪政民主设计中的权力限制。民粹主义者也用相同的观点反抗国际法层面对权力的限制。总之，民粹主义宣称政治优先于法律。此外，民粹主义倾向于忽视普通性政治和宪法性政治的差别，导致了将人民意志置于宪法之上。施米特主义的思想再次被引用——人民不仅永远享有制宪权，也可以直接行使制宪权：“在民主政体中，人民就等于主权。人民的意志可以打破整个宪法规范体系的束缚”。

民粹主义思想的另一个核心要素是宪法特征（constitutional identity）。根据加里·雅各布森（Gary Jacobson）的说法，宪法特征“是国家先前的政治愿望和承诺混合性的政治表达，也是社会中希望超越过去形态的人们意志与决心”。所以，宪法特征成为在特定政体中建构社会和法律关系的基础。同样，米切尔·罗森菲尔德（Michel Rosenfeld）认为宪法特征是对任何需要构建“有特点的自我形象”的想象共同体的反映。宪法特征概念承担了“解释和叙事的框架，使共同体演变为有组织的想象共同体”。对民粹主义而言，建构一个等同于宪法特征的特殊叙事对民粹主义非常重要。普通民众的同一性意味着政治共同体有着一致性的宪法特征。这种宪法特征通常采取类似于神话的历史叙事方式描述人民的伟大。为了回应和对抗全球共同主义（cosmopolitanism）的兴起对于民族特征的影响，民粹主义的宪法特征通常表述为“地方主义对全球共同主义的反击……，即只有前者才能代表特定的政体，地区或社区‘真实’身份”。

民粹主义意识形态的核心是宪法特征的历史和身份认同维度常与笔者所说的“责骂叙事”相联系。民粹主义经常源自人民对现实生活的不满，并由于人们的沮丧、焦虑和对未来的恐惧而逐渐恶化。因此，需要一种对抗现有制度的政治力量。作为民粹主义意识形态供给者的民粹领导者们用简单的语言叙述了民粹主义产生的缘由和人民焦虑的后果：“这就是正在发生的事实，也可以解释为什么人民要对你们（社会精英）这样做”。因此，民粹主义意识形态下的宪法叙事常常是以敌对性为基础。这个过程试图识别出并归咎于那些引起普通民众焦虑的罪恶。

（二）民粹主义的宪法规划：反对法院、技术官僚和超国家法律制度？

倘若我们将民粹主义意识形态下的四种要素相结合，我们就会发现民粹主义很难与源自于宪法和国际法的分权与制衡原则相匹配。民粹主义的意识形态无法容忍对民粹领导者确认的人民意愿的约束。

自由主义模式下的宪法结构义重视限制政府权力和防止出现暴政的制约与平衡的宪法价值，增强治理社会的技能，确保政府政策的合法性。制约与平衡的宪法机制还通过建立分散式（decentralization）和耗时性的制定决策体系确保人们免于对激情导致的错误可能付出代价。民粹主义者既不认为这些价值是可取的，也不相信制约与平衡的宪法机制会产生如此功效。在民粹主义者看来，承担约束权力的机构和个人会抑制人民表达真正的意志。而且，由于民粹主义认为解决普通百姓的问题方法具有明显且简单的性质，所以制约与平衡宪法设计本身就不具有必要性和有效性。因此，从概念的视角分析，威权民粹主义的宪法规划的基础是反对约束普通民众的意志，并且趋向于拒绝多元化和不赞同设置保障少数群体的权利和制度。民粹主义者利用民众的恐慌，用“责骂叙事”批判这些法律结构和制度。出于同样的原因，民粹主义通常是反对技术官僚和非多数人优先的政治制度。民粹主义者将其描述为“制度化的精英主义与对民主的威胁”。

在这方面，司法权涌入了我们的视野。全球范围内针对议会立法的司法审查使得国家的宪法法院或最高法院成为民主立法的重要参与者之一。少数服从多数不再是决定某些特定问题的方法，反而法官可以对这些问题享有管辖权。同样，尽管普通法院缺乏违宪审查权，但是却可以通过对行政行为的司法审查权和审查国内法是否符合国际人权公约和欧盟法的途径影响公共政策。由于法院和法官通常在民主治理体系中具有更大的影响力和话语权，所以许多民粹主义领导人在掌权后，就企图控制法院。

除了通过国内法院用司法权控制政治之外，近期的历史发展还产生了另外一种趋势——国际司法机构不断扩展其管辖权。各种国际性法院（IC）旨在影响国家行为，并促使国家转向尊重国际法。在过去的几十年中，许多国际性法院都经历了巨大的变革。学者们甚至提到了国际性法院创造和使用范式的变化。至少某些“新”的国际性法院已经掌握更大的权力，并且其承担了远远超出了解决国家间争端的司法角色。求助于国际法院的解决问题的范围越加广泛，也推进了国内法院吸纳国际法院判决的进程，并且某些国际性法院从具有高度地独立于国家控制的地位。结果，国际性法院的权威（最为突出的就是欧洲人权法院）以及对国内政治的改变都得到了显著的提升。随之产生的问题是民粹主义对国际人权法的不满，尤其是对普遍性的期许抱有愤恨。尤其是民粹主义者将国际人权规范视为对人民意志和宪法特征的非民主性和个体化的障碍。结果国际性人权法院和准司法机构，以及对将人权案件提交到上述国际性机构的国际性非政府组织刺激了民粹主义者的神经。

国际性法院的崛起展现了一种普遍的态势——即对限制多数人治理模式的国际化。民粹主义认为全球化和国际组织，国际非政府组织和跨国公司不断提供的影响力是不受控制的国际精英阻碍实现国内真正人民意志的外部障碍。因此，民粹主义者通常包括国际参与者和支持他们进行责骂叙事的国内领导人。在欧洲，民粹主义经常与欧洲怀疑论者统一战线，共同对欧洲一体化的精英和非民主代议的性质进行批评。

波斯纳认为近期的事件甚至表现冷战后形成的自由国际主义（liberal internationalism）可能已经走到了尽头。全球化的利益分配不均，许多人感到全球化和国际机构将其利益抛弃。民粹主义领导人认为国际范围的决策者不是为了普通老百姓利益着想，而是服务精英者利益。结果，“国际机构成为民粹主义轻易抨击的目标，部分国家领导人也成为民粹主义的支持者。民粹主义者已经可以通过批评全球化和国际法带来不安全和经济异常的途径削弱构建国际主义秩序精英的权威”。

总体而言，反对自由主义模式的分权与制衡的宪法设计和反对限制权力的理念是民粹主义常见的意识形态内容，也是常见的民粹主义强人政治模式。但是，并不是所有的民粹主义的支持者都赞同这一点：“即使不同意民粹主义领导人提出简单化解决方案的选民，也可能会在面对那些长时间不属于政治话语的议题时会找到欣慰”。亚沙·穆克（Yascha Mounk）认为人民对于未来的忧虑和担心失去其当前的身份、经济和社会地位驱动了他们对于民粹主义者的支持。从这个视角分析，我们有理由承认民粹主义找到了自由主义宪政民主政体长期所忽视和沉默的问题，尤其是一方面个人主义与世界共同主义之间的张力，另一方面则体现了集体主义和特殊主义（particularism）间的张力。因此，本杰明·阿迪蒂（Benjanmin Arditi）将民粹主义比作为醉酒后而向其它人提出无理问题的“受邀囧客”。然而，这些问题可能针对重要的隐藏性难题。

国际性法院或者欧洲人权法院如何才能符合当下的要求呢？司法性与国际性治理下的民主与身份认同缺陷属于被忽视的问题。可以说，欧洲人权法院对很多领域都行使了司法管辖权，这包括了人民最关注的道德和政治领域中的核心问题（例如安全或移民）。尽管有很多支持欧洲人权法院介入这些领域的良好论证，但行使司法管辖权是“是有代价的”。我们应该承认国际性法院对这些问题的司法审判可以形成去政治化的解决方法，但是这也导致人民对缺乏管控上述棘手问题的控制措施而感到焦虑。因此，尽管有着人不认同民粹领袖提出的简单化解决方案以及国际治理是精英们的阴谋叙事，但是考虑到国际性法院的裁判导致了国内人民焦虑和担忧的事实，就会有助于我们了解为何人民支持民粹主义者提出的解决方案。这就意味着民粹主义者“责骂叙事”对许多人产生吸引力的同时，也对欧洲人权法院产生了威胁。

非常明显的是国际性法院，尤其是欧洲人权法院一直受到民粹主义的挑战。最近，欧洲人权法院受到了包括缔约国政府，法官，学者和主流媒体的批评。尽管这些人有时利用了民粹主义的逻辑思维对人权法院提出批评，但笔者认为民粹主义对欧洲人权法院构成了严重的挑战。尽管民粹主义的意识形态建构还尚处于薄弱阶段，但是民粹主义对应该如何运作民主提供了复杂的看法。民粹主义对上述概念的解读形成强烈性的涵义，并因此导致了特殊的宪法视野。这种视角与独立有效的国际人权管辖机制形成了鲜明的比较。国际人权法院的巨大影响性被认为是不合适的，无效的或缺乏民主正当性。民粹主义提供了批评欧洲人权法院行使管辖权是不道德的和敌视人民和民主的基础。因此，提出了一个取代泛欧自由主义制度的宪法规划。民粹主义的另一个基本特征是其广泛的吸引力和动员群众的能力。有关国际性法院正当性议题通常是由来自法律和政治领域的精英人士。但是，民粹主义将其提升到另一个层次。民粹主义的叙事必须围绕着人民的意志。利用民众对社会经济地位和身份认同的关注似乎比单纯利用主权观念或者批判国际性法院反对多数人决断的判决能更好地动员和团结人民。甚至，这种模式具有跨国的影响力。

但是，掌权的民粹主义者用工具主义观念看待政治和法律制度。民粹主义当权者仅反对和攻击那些不符合他们自身利益的制度。扬-维尔纳·穆勒（Jan-Werner Müller）认为“民粹主义者只反对那些特定的制度，即他们认为不能产生道德正确性政治结果的制度。但是，这种形式的‘反制度主义’（Anti-institutionalism）只有在民粹主义者反抗时才能清楚地表达出来。掌握的民粹主义者只对他们自己的制度满意”。可以明显地从威权民粹主义者行动中看出，他们根据自身宪法视野想调整制度结构。在全世界范围内，我们可以发现掌权的民粹主义者在努力消除宪法制度对行政权的制约，努力地改变选举规则，并限制独立媒体和非政府性的民间组织的活动，倘若这些团体未能产生民粹领袖所希望的结果。如果它们跨越的民粹领袖们设置的利益红线，法院通常是反对制约与平衡宪法设计的民粹主义者首要攻击的目标。即便如此，掌权的民粹主义者并不需要废除法院。限制司法机构约束行政机构的方法也可达到他们的追求。最常用的两种策略是：限制法院审查给定行政议程的能力（例如，剥夺管辖权，使法院瘫痪），以及通过攻击司法人员和要求其作出符合民粹主义目标的判决，从而实现“驯服”法院。

民粹主义的意识形态基石和民粹领袖们对国际性司法机构的攻击对欧洲人权法院有何种影响呢？实际上，民粹主义对强势的国内法院的反感也会影响到欧洲人权法院。人权法院通过动态性解释欧洲人权公约条款的方法提升欧洲人权保障标准。人权法院的判决法理渗透到国内法院的判决之中，进而影响了国内法律和宪法的解释和内容，并改变了国内政治进程。特别是在“新兴”的欧洲民主国家，欧洲人权法院的判决已经成为国内机构的人权保障的说明书，成为巩固民主发展和防止倒退的工具。

此外，人权法院的判决与民粹主义意识形态的基础呈现出相悖的价值观。人权法院判决的法理基础建立在保障个人权利、社会多元主义、普遍主义和保障少数群体之上。实际上，人权法院已经开始实施了对抗民粹领袖的一些政策。仅举几个例子，在2005-2007年间波兰民粹主义盛行时期，欧洲人权法院裁定莱希·卡钦斯基（Lech Kaczynski）禁止在华沙举行声援同性恋权利游行违反了人权公约的义务。最近，欧洲人权法院在土耳其政变未遂后处理了一系列限制表达自由的案件。欧洲人权法院部分判决也已经关注了匈牙利政府总理奥尔班的民粹主义路线，特别是针对其移民政策和免除安德拉斯·巴卡（András Baka）匈牙利最高法院院长职务的事件。

所有这些方面都暗示了欧洲人权法院与民粹主义会产生冲突。考虑到上述提及的威权民粹领袖倾向于消灭限制他们政治计划的既有宪法制度，笔者将在下面的部分点明和分析人权法院应对民粹主义的方法和策略。本文的第三部分将通过民粹主义常使用的反对法院技术的视角检验欧洲人权法院的设置，并试图找到人权法院制度设计存在的风险隐患和应对民粹主义挑战的资源。

三、盘点与分析欧洲人权法院维护独立裁判能力的措施

强烈反对国际或者国内法院不是新现象。纵观历史，反对司法权的人一直都在尝试用各种反法院（anti-court）的技术来限制或控制国内和国际的司法机构。这一部分将通过民粹主义适用反法院技术的不同内容检验欧洲人权法院的制度设计。笔者基于限制司法权力和规诫国内和国际法官的二手资料，整理了新颖的“反法院的技术手段”的分类。不同类型技术的共性是努力降低法院的权威和否定法院判决的效力。可以根据这些技术手段针对的对象将其分为三类：法院的结构特征，法官和社会合法性。有些技术手段并非是民粹主义的专利。任何隶属于其它政治派别的人也可以使用它们。因此，该分类可以适用于分析任何法院面临的各种挑战。但是，由于第2节已经指出民粹主义对法院的攻击可能会造成对欧洲人权法院的明显威胁，因此我们需要在这里评析欧洲人权法院体系的优势和劣势，并且找出欧洲人权法院如何通过改善制度设计的途径抵御这些技术手段的攻击。

表1：反法院技术手段

（一）针对欧洲人权法院结构特征的攻击

针对司法机构攻击的目的之一就是限制法院介入干涉民粹主义计划的能力。最直接的方法是废除法院或者用一个新的机构取而代之。也可以用“剥离管辖权”（jurisdiction stripping）的方式缩减司法权限。另一种用于阻止法院判决特定案件的技术方法就是更改法庭受理案件的规则。增加法院受理案件的难度就可以控制法院审理案件的事项。能够瘫痪法院的有力方法就是改变程序规则并干预法院的内部运行。例如，在决定是否实施某种政策时，提高多数表决的门槛数量或者在处理案件的秩序过程中引入严格的规则，这些方法都可以减低法院处理问题的效率。减少法院预算是另一种控制法院的方法。国家或者国际组织可以用约束法院预算的方法处罚或者奖赏法院判决和运行。除此之外，预算不足还会导致法院因无法有效履行职权而陷入瘫痪。预算支持对法院完善工作条件有着重要的影响。这包括互联网技术的支持、设备、建筑物维护，人员数量等内容。

除预算外，欧洲人权法院在面对攻击时有着很完善的保障措施，可以抵御外界对其结构特征的攻击。人权法院的强大之处在于其实施分散性的司法审判体制，这也成为事实上夯实人权法院基本特征的基础。同时，司法自治（Judicial Self-governance）也是其维护自身力量的关键。这两者使得许多上述列举出的反法院技术无法得以实施。

笔者用“分散性”一词表示司法治理者的多元性。欧洲人权法院是欧洲理事会（Council of Europe）的一部分，该委员会的47个国家是《欧洲人权公约》的缔约国。人权公约本身规范了人权法院最为关键的结构性特征问题，例如人权法院的内部结构、管辖权和权限、受理案件规则等。因此，缔约国必须面对极高的改变欧洲人权法院结构性特征的门槛。他们面临着“联合决策陷阱”。关于人权法院事务的高层级决定结果可能会遭到的低层级的欧洲理事会成员国的抵制。这意味着人权公约直接规定的人权法院结构特征具有事实上的稳定性。

人权法院可以依据此种路径免受对其结构特征的直接攻击。废除《欧洲人权公约》，剥夺管辖权以及改变受理案件的程序规则皆需要对人权公约本身进行修改。考虑到缔约国的数量较多以及政治生态的多样性，不可能没有否决权来阻止此类攻击。但是，这并不意味着个别国家或志趣相投的国家集团不能发起针对法院的运动，并通过政治渠道非正式地影响法院的运作。

第二个重要特征是人权法院在内部工作方面具有高度的自治性。《欧洲人权公约》规定了人权法院的基本内容。然后，人权法院的法官可以对欧洲人权法院内部工作程序的具体内容作出决定。人权法院实施的《法院规则》包含了程序性的规则。这些规则最终可能被滥用，从而对人权法院进行攻击。例如，影响处理案件的程序、投票和必要的多数人决定权的门槛。因此，由于采用分散性司法模式和司法自治制度，试图通过改变程序规则瘫痪人权法院的做法将会变得非常复杂。

分散性司法和司法自治的结合也避免了外界对合议庭组成的干预以及对立案庭法官的攻击。《欧洲人权公约》规定欧洲人权法院由大审判庭和合议庭组成。而且，应设有立案庭，设置一名立案庭庭长和一至两名副庭长。行使司法自治权意味着欧洲人权法院由法官自行设立合议庭，选举院长、副院长、立案庭庭长和副庭长，并依据《欧洲人权公约》第25条自行制定法院规则。然后，法院规则具体规定了人权法院院长和立案庭庭长内部职权，合议庭的组成与职权、审判委员会和独任法官的构成以及法院的年度事务和需要考虑的具体事项。

缩减预算的反法院措施仍是人权法院需要解决的难题。人权法院没有单独的预算；它的预算是整个欧洲理事会预算中的一部分，该预算需要经过欧洲理事会部长委员会的（Committee of Minister）批准。欧洲理事会有47个成员国资助。每个成员国缴纳的数额的计算公式是固定的，需要考虑该国的人口数量和国民生产总值。因此，由于不同成员国担负的数额不同，这也为分散性治理模式带来了严重的问题。主要的成员国拒绝担负欧洲理事会的财政可能会严重伤害欧洲人权法院的状况。此外，兰伯特·阿德尔贾瓦德（Lambert Abdelgawad）认为根据人权法院接受案件的案件数量，人权法院显然面临着“资金不足”的状况。自从欧洲理事会重要的资助国之一的俄罗斯于2017年宣布将停止向欧洲历史会捐款以后，情况变得更加糟糕。此外，土耳其也决定不再担任欧洲理事会的捐助国。这些事态发展可能进一步加剧欧洲人权法院资金不足的问题，并严重损害人权法院履行职权的有效性。

(二)对人权法院司法人员的攻击

由于人权法院是由对判决有着至关重要影响的个体法官组成，因此许多反法院的技术途径旨在“驯服”司法人员。这主要存在两种方法：安插入新的忠诚于国家立场的法官或者迫使现任法官忠诚于国家立场。任命忠诚的法官的前提是罢免不忠诚的法官，或者重新“包装”法院，即扩大法院的规模，即让忠诚者担任新的职位。

可以通过弹劾或滥用纪律处分等各种方式罢免法官。一个不太直接的方式就是降低法官的薪水或者法院机构的开支。这可能会迫使一些法官辞职。另一种可能是降低法官的强制退休年龄。最后一种手段是对个别法官进行恐吓威胁。给法官本人或家人打威胁电话，甚至对其进行人身恐吓都可能造成恐怖气氛，导致法官的辞职。一旦职位出现空缺，旨在达到驯服法官意图的政客便可以任命忠诚于自身理念的法官候选人任职。但是，有时候他们不必费尽心机地去罢免现任法官，而是重新通过增加人数的方式“包装”法院，并用忠诚者来填补新职位。

驯服法院是另一种途径是迫使现任法官忠诚于政府立场。这可以通过威胁罢免法官的技术方法得以完成。但是，用胡萝卜而非大棒的手段也可以很好地完成工作。例如，可以向现任法官发出其可以晋升到更高法院的承诺，升任审判庭庭长或法院副院长的职位。或者，可以向现任法官保证给予更高薪水，甚至给予直接贿赂。重新任命相同的法官是一项重要且会引起争议的技术途径。一些法院（主要是宪法法院和国际性法院）规定了有限但可以续任的条款。在这种情况下，政治行为者可以利用其重新任命法官的权力，使法官朝向他们希望的方向做出判决结果。最后，即便法官不能获得连任，这些法官也可能非常在意自身未来的职业发展。因此，他们在很大程度上要依靠政府的力量保住他们相对好的地位。可以利用这一事实向法官施加压力。鉴于国际法官制度本质就是审判人员的有限任期和旅居国外。本国政府提出的一些吸引条件会在国际法院的背景下更加具有诱惑力。

欧洲人权法院的制度设计可以相对较好地防止或抵抗外界对司法人员攻击的手段。这个体系的主要优势体现在分散性和对司法独立的有力保障、遴选法官机制中的司法自治，以及在法官的晋升和纪律方面显著的司法自治。

结合《欧洲人权公约》体系事实性固化了人权法院法官可以自行管理自身的纪律性事项，滥用纪律性动议将变得非常的困难。因此，通过影响解雇程序从而对人权法院施加影响是不现实的。对司法实践的观察可以证实这点。到目前为止，人权法院尚未启动纪律性的解雇机制。关于减薪的可能性，司法人员的薪资与驻法国的欧洲委员会的职员薪资等级挂钩。2016年，薪金净收入为每月16613.78欧元，且薪水无需缴纳个人所得税。这种收入安全性似乎足以保证司法独立。相比于其它地区性国际人权法院，这种保障体现地更加地明显。例如，由于美洲人权法院法官的职位并非是全职的，所以法官没有固定薪资，只担负“为了体现和保障其重要性和独立性的酬金和旅费”。

分散性逻辑适用于降低人权法院法官退休年龄的尝试。司法人员履职的年龄上限是70岁，这一点直接“确立”在人权公约第23条第2款中。但是，《欧洲人权公约第15号议定书》更改了此规则。第15号议定书引入了一项新的要求，候选法官的年龄不得超过65岁，这意味着法官退休的年龄不可能高于74岁。这表明修改《欧洲人权公约》并非没有可能，人权法院亦会受到控制。但是，缔约国可以阻止带有恶意的公约修正案的通过。为了解决最后一种反法院技术手段带来的麻烦，也就是法官将受到不可避免的威胁。至少应该给予欧洲人权法院的法官外交豁免权，只有人权法院的判决方能剥夺法官个人的权利。这种豁免权应保护欧洲人权法院的法官免于受到国内法律程序的威胁。

也存在迫使现任法官忠诚于政府决定的另一种技术手段。已经确定了四种主要技术手段——连任，承诺晋升职称，未来职业机会的承诺和贿赂。保障独立司法的措施与司法自治的结合很好地保障了人权法院法官免于受到外在压力的驯服。

在重新任命法官的问题上，在政府多次指责自己国家派出到人权法院的法官作出“错误”的判决，并且扬言对其进行报复以及对该法官判决进行学术批评后，该法官就失去了获得重新任命的可能性。自2010年以来，欧洲人权法院法官的任期为九年，不可延续任期。然而，续任并非是缔约国政府向现任法官提出的唯一激励性措施。国际性法院的法官（尤其是无法延长任期的法官）必须处理卸任后的职业问题。因此，政府可以通过向人权法院现任法官提出其可以在其它机构中任职的方式对法官施加压力。很难阻止这种反法院的技术手段在欧洲理事会层级上实施。但是，一种与之相对应的预防措施是养老金体系。加入退休金计划并至少任职5年的人权法院法官，在年满65周岁后，便有资格从欧洲人权理事会获得退休金。由于养老金机制提供给人权法院法官退休金保障，所以会部分性强化人权法院法官的独立性。但是，各缔约国可以采取其它的技术方法影响人权法院的判决。例如，一些国家允许前往欧洲人权法院的法官先行暂停在国内法院的职位，并可以选择在人权法院任期结束后返回原岗。

由于人权法院握有司法自治的特权，所以缔约国无法通过向法院允诺晋升的方法驯服法官。法院院长和副院长以及普通审判庭庭长的选择权掌握在大审判庭手中（依据《欧洲人权公约》第25条）。尽管违反刑法，但是贿赂是影响法官的另一种方式。腐败的可能性始终存在，没有任何正式的规则可以阻止腐败的发生。人权法院机制在这方面的优势是人权法院的法官享有相对安全的物质保障。但是，为了防止可能发生的腐败丑闻，应该建议人权法院尽可能的谨慎和透明，否则将会对人权法院判决的合法性产生非常有害的影响。

从比较视角分析，驯服法院的常用方法是重新包装法院（court-packing）。但是，在人权法院情境中实施这种技术的可能性非常低。同样，这是由于人权法院体系是分散性模式以及《欧洲人权公约》第20条事实上固定了法官的人数。但是，旨在驯服人权法院的缔约国政府可以尝试将忠诚于本国政府的法官安插在人权法院法官的位置上。但是从理论上讲，这并非易如反掌，特别会受到两种措施的挑战：遴选法官咨询专家小组和欧洲理事会议会联盟对法官的选举。咨询专家小组就入围的法官候选人是否符合要求向各成员国和欧洲理事会议会联盟提供建议。但是，它的观点只具有建议性。人权法院法官最终由欧洲理事会议会联盟选举产生，该机构成员由来自欧洲理事会所有成员国的代表组成，因此是采取了分散性决策的逻辑。然而，在实践中，分散性决策的论点并非很强烈。正如柯亨·莱门斯（Koen Lemmens）所说，“只要人权公约机制允许民主选举出的法官，我们就必须接受这种遴选机制的另一面：游说，政治游戏，国际推销和交易”。最重要的是，由于欧洲理事会议会联盟成员相对较少地参与投票，所以游说的门槛较低。选举过程应该解决这一缺陷，因为通过个别法官控制欧洲人权法院在特定时候变得十分关键。缺乏能力和带有偏见法官的当选会在很大程度上损害法院的合法性和声誉。此外，在欧洲人权法院的情境下，个体法官有着极大的影响力。他们可以在判决中发表不同意见，并且可以在独任制法庭中决定提交的案件因明显缺乏依据而驳回诉讼请求。

（三）通过话语转变和去合法性的途径渐进性腐蚀人权法院

目前所谈及的两种攻击法院的主要策略都是以直接的方式显现。攻击法院的结构特征旨在限制法院介入案件的机会。通过驯服法院的司法人员可以迫使法院在更大程度上赞同政府机构，使法院判决与政治行为者的偏好保持和谐一致，并最终剥夺法院所拥有的事实性否决权。就人权法院而言，这两种反法院的技术手段似乎不具有可行性。尽管现实的情况并不足够完美——财政预算和法官遴选问题比较突出——但是由于去中心化的结构，司法机构自治以及司法独立等制度保障措施的存在，人权法院可以很好地保障自己免于外界的攻击。

但是，绝缘于外界攻击的司法制度设计并不意味着人权法院不会受到民粹主义者的挑战。特别是在国际人权司法制度的情境下，还存在另一种攻击法院的方式——通过转变对法院的话语和对法院去合法化途径使其边缘化，这将会导致欧洲人权法院的权威性逐渐地降低。虽然，这种途径稍显缓慢和缺乏直接性，但是对于欧洲人权法院而言，这是更为现实和危险的情景。尽管前两种策略需要多个政府采取一致性行动或实施代价更为高昂的政治措施，但是更为可能通过去合法化的方式攻击人权法院。

社会合法性的衰退对人权法院构成威胁。去合法性的技术手段可以转变对法院的话语描述，并由此引发危险循环——较低的合法性意味着法院可能会在未来的审判过程中降低法院行使权利的有效性。这构成了对法院有效行使司法权的重大威胁，并增加了其被边缘化的风险。从政治视角分析，这种模式很有可能以更小的代价攻击法院的制度框架和司法人员。换句话说，由于法院具有的社会合法性及其广泛的底层支持是维护独立司法的堡垒，因此丧失或者减少这些优势将为民粹主义者攻击人权法院提供机会。

为了改变话语内容并剥夺国际性法院的合法性，反法院势力可以使用一系列技术手段。这些技术主要分为两个类别：退出国际性法院和发出批评的声音。退出机制是使政府直接摆脱国际性法院约束的方法。各国可以退出国际刑事法院的管辖权，也可以退出由国际性法院所维护的国际机制。由于其影响后果的范围更为广泛，退出机制可以被视为一种去合法性的策略手段。最为重要的是，它倾向于降低法院的社会合法性与权威性，最近围绕国际刑事法院的退出谈判就是明显例证。此外，如果一个缔约国想到了退出，或者甚至正在认真考虑退出选项，这可能会导致连锁的滚雪球效应，鼓励其它国家同样选择退出。此外，部分缔约国的退出可能导致其它缔约国限制国际性法院的管辖权，以防其它国家后续地退出。即使一个国家最终没有选择退出，就可以用退出威胁国际性法院并发出强烈的不满信号。

退出威胁可能成为言语上批评国际性司法机构的常见策略措施。对法院发出批评性声音是一种强有力的言语工具，最终在众多的遵守国际性法院的缔约国中伤害其权威性。尤其是在言语传播的过程中，它可能成为具有强大实力国家反抗国际性法院的有效工具。利用公众舆论反对法院是一个具体对抗法院的方法。一方面，国际性法院一直是被批评的对象。但是，对国际性法院来说这不必然是一件坏事。质疑国际性法院的结论并且提出其它的国际法解释结果是重要的反馈渠道。国际性法院不应该绝缘于一切批评意见。对国际性法院判决的公正质疑有助于国际法的发展。而且，如果特定的国际性司法机构表明它真的在倾听这些批评意见，那么会带来对增强合法性的丰硕成果。因此，并非所有对欧洲人权法院的批评都应视为民粹主义者不正当的造谣生事。虽然很难在其中找到一条清晰合理的界线，但以下因素可能帮助我们区分两者。尽管是批评的意见，但是公平地挑战人权法院的判决意味着批评者接受了《欧洲人权公约》体系的重要制度理性——即超越国家主权范围的人权保障——并且尊重欧洲人权法院的独立性。此外，富有建设性的批评意见应该是呈现出允许容纳双方不同观点的语言为导向，而不应是使用谴责和威胁与谩骂的语言。

最后一种技术手段是不遵守司法判决。尽管劝导缔约国遵守判决并非是国际性法院的唯一目的，但它依旧是维护国际性法院有效性的核心措施之一。倘若国际性法院的判决会被经常性或者公开性地忽略，那么法院就会失去合法性。需要说明的是在国际人权法院的判决中，缔约国部分或延迟地遵守司法裁决似乎成为一个标准性结果。但是，这也可以用来挑战国际性法院判决的正当性。换句话说，缺乏专业知识和机构能力导致的不能履行人权公约行为和故意地“废弃公约效力的策略”有明显差异性。大规模地不遵守司法机构的判决会使得法院失去有效性，这可能导致失去正当性和稳固的支持力。即使是单一的强大国家发出的“拒绝遵守判决的吵杂声音”也可能对法院的合法性造成破坏性后果。

欧洲人权法院应对上文所提及的去合法化的挑战存在缺陷。实际上，这些领域也凸显了人权法院的最大弱点。在过去的十年中，人权法院面临着前所未有的批评，也包括上述所列举的许多去合法化技术手段。尽管欧洲人权法院自成立以来一直受到批评，但近期对其批评的火力越来越强烈，并且出现了“针对人权法院进行抨击”的新流派。除了聚焦对人权法院判决的法律质量以及人权法院法官的司法道德以外，对欧洲人权法院的挑战主要集中在人权法院是国际性司法机构，缺乏干涉国内政策的正当性。这一批评呼应对国际机构的主权性批评和对司法审查性质的非民主性批评。人权法院已被描绘成不具有评估国内法律实践地位的外国法院。另外，也曾有人质疑非民选的外国法官对国内议会立法进行二次审查的司法权力的正当性。在英国，针对人权法院的批评在敏感的政治领域判决（例如驱逐恐怖分子和囚犯的投票权）中不断地被激化。这种现象随后转移到了其它国家，俄罗斯就是一个典型案例。

在围绕着讨论欧洲人权法院长远未来的2012年布莱顿会议的活动中，就呈现出对欧洲人权法院抵制的声音。在会议召开之前，英国政府就将其所持立场的文件泄露给媒体。《布莱顿宣言》草案包含了一些“试图削弱人权法院实质管辖权”段落。结果，“对人权法院的抗拒成为整个会议的主导氛围”。但是，《布莱顿宣言》的最终版本却体现了较为温和的结果。不能忽略的是如米克尔·麦德森（Mikael Madsen）所言，《布莱顿宣言》体现了不同寻常的意义。与以前的文件相比，这份宣言公开地提及了欧洲人权法院未来的政治层面（而不仅仅是技术层面）的问题，并伴有极其负面的评论。这是欧洲理事会历史上第一份旨在限制而不是增强人权法院权威的措施。

同时，遵守欧洲人权法院判决的比率也在恶化。尽管1990年代欧洲人权法院院长罗尔夫·里斯达尔（Rolv Ryssdal）表示人权法院的判决应该“永远地被遵守”，但是今天人权法院却面临着种种问题，包括由于拖延而产生的部分遵守和不遵守的问题以及对人权法院判决的原则性排斥。因此，学者们讨论了《欧洲人权公约》体系中的实施危机，并强调了法院承担的案件数量压力和合法性对人权法院的破坏性影响。

所有这些进展可以阐释欧洲人权法院在应对合法性挑战时的脆弱性。在过去的十年中，《欧洲人权公约》体系中出现了退出《欧洲人权公约》的提议、对欧洲人权法院声誉的质疑、试图削减其权威和原则性拒绝实施人权法院的判决。这些都对欧洲人权法院产生了巨大地影响。可以说这些新现象的发展导致《欧洲人权公约》体系的重力中心转向缔约国法律和政治方向。部分学者将这个现象描述为欧洲人权法院的判决进入了辅助性和程序性嵌入时代。其他学者则认为由于各缔约国为了支持传统的公约模式而抵制人权法院的判决，所以人权法院会受到更大地约束。麦德森表明了欧洲人权法院倾向给予缔约国更为宽泛的边际裁量空间。奥义韦德·斯蒂安森（Øyvind Stiansen）和埃里克·沃藤（Erik Voeten）支持这个结论，并指出自布莱顿大会以来，各缔约国也倾向任命更为克制的法官。然而，这种方式显然并没有阻止国内不断增长地对人权法院的反抗。

为什么关于欧洲人权法院的话语非常重要？对人权法院的公共性话语会严重影响人们对于欧洲人权法院的感知。这也是人权法院社会合法性的决定性因素。正如康斯坦丁·泽特西亚乌（Kanstantsin Dzehtsiarou）所说，“如果人们对人权法院的认知是非法的，那么人权法院将无法有效运作”。同其它任何（国际性）法院一样，欧洲人权法院需要合法性的支持，以确保其适当和有效的运行。合法性，即认为法院权威具有正当性，乃是法院效力和触发法律变革的能力的关键要素之一。法院需要公众的广泛支持以进行合法有效的权力运作。但是，公众广泛地支持并不取决于人们在短期内对于法院判决的满意程度。

由于欧洲人权法院的最大弱点遇到了民粹主义者的最大长处，所以后者的兴起使得情势更加地糟糕。民粹主义可以通过包括“责骂叙事”在内等手段对人权法院实施去合法性攻击。民粹主义的意识形态为反法院攻击提供了正当理由，而民粹主义的政治风格使得人们容易被它攻击人权法院的方式所吸引。的确，如下面内容所示，最近民粹主义言辞对人权法院的挑衅是愈演愈烈。

在使用去合法性技术手段的过程中，民粹主义行为者经常站在主权的立场批判欧洲人权法院，并强调欧洲人权法院干涉了国内政策并限制人民的选择，这导致了国际性法院的司法审查权与人民主权的矛盾。法国民粹主义政党——国民联盟（以前叫“国民阵线”）的领导人玛丽娜·勒庞（Marine Le Pen）表示：“欧洲人权法院干涉了国内的法律秩序，我们必须在这一领域夺回主权”。2014年，因为欧洲人权法院一直在向法国政府强加“人民拒绝的观点”，所以勒庞建议法国退出《欧洲人权公约》。同样，荷兰民粹主义者盖尔特·怀尔德斯（Geert Wilders）也阐述了他所在政党的立场：“如果你支持民主的法治国家，那么就应该永远不要支持欧洲人权法院”。他的政党反复建议荷兰政府退出《欧洲人权公约》。通常被视为民粹主义的瑞士人民党 支持民粹主义的立场——“支持瑞士法律，反对外国法官”。提出这一口号的目的是避免瑞士的法律受到国际法，尤其是避免欧洲人权法院的影响。民粹主义者认为应该采用修宪的途径达到这一目标。采取这种模式可能会加速瑞士退出《欧洲人权公约》的步伐，但是民粹主义者的目标最终未能实现。

重要的是，民粹主义者经常使用非常富有外在表现力和道德性的语言批评人权法院，并将其描述为一种威胁。当下荷兰民粹主义政党——民主论坛——的领导人，蒂埃里·鲍代（Thierry Baudet），将欧洲人权法院描述为“在没有丝毫合法性的情况下，推翻了许多国家法律与规定的贪婪怪物”。法国国民联盟的乔丹·巴尔德拉（Jordan Bardella）认为法国必须摆脱人权法院的“束缚”。这种妖魔化的描述经常被那些在意识形态上与民粹主义政党相似的独立小报媒体所报道和渲染，并在对人权法院的去合法化攻击中作出贡献。例如，英国小报《太阳报》（The Sun）中一篇报道欧洲人权法院文章的标题就是“邪恶势力的胜利——欧洲法官所宣称的终身任职是‘不人道的’”，并将人权法院改称为“恐吓人类的法院”（Court of Human Frights）。在有关于人权法院判决的文章中，瑞士媒体使用了诸如“人权黑手党”（human rights mafia）和“民主的阉割”等词语进行极端性描述。有时，民粹主义者对人权法院的批评是完全恶意的。作为对欧洲人权法院关于展示极权主义符号判决的回应，匈牙利议会议长称欧洲人权法院的法官是“斯特拉斯堡的白痴”。意大利民粹主义党联盟的马泰奥·萨勒维尼（Matteo Salvini）甚至指出：“我将关闭欧洲人权法院，这个机构毫无用处，我们还得花钱支持他们接二连三地做出白痴的判决”。

通常，民粹主义者仅在特定的案件中批评欧洲人权法院。由于人权法经常限制“严打犯罪”的政策，所以涉及安全的判决经常会引起对人权法院的批评。例如，英国独立党的宣言就规定要英国退出《欧洲人权公约》并废除《人权法案》，以保障“守法公民和受害者的利益始终优先于罪犯的利益”。同样，匈牙利总理奥尔班（Orbán）批评欧洲人权法院宣布无假释制度的条件下判处无期徒刑违反了《欧洲人权公约》第3条。他认为该判决是“无法容忍的”，并进一步指出在欧洲机构中“犯罪者的权利高于无辜者和受害者的权利”。在意大利，针对欧洲人权法院宣布意大利政府纵容对反全球化抗议者实施酷刑的判决中，萨勒维尼谴责其“无用”。在Provenzano案的判决中，人权法院认定黑手党集团的幕后老板有权在健康危机的条件下，要求改变严格的监禁刑制度。萨勒维尼做出了同样的反映，称该裁定为“欧洲马戏团无用之举的又一例证”。

与恐怖主义相关的安全问题是民粹主义领导人经常对欧洲人权法院进行批评的另一个领域。法国国民联盟中的政治活动者们经常痛斥“欧洲人权法院对法国法律体系的造成不适当地过分影响，禁止法国领导它所希望的反恐斗争”。土耳其也在这个领域表现的十分突出。在Demirtas案的判决中，欧洲人权法院认为，尽管本案原告是亲库尔德党的人士，对其进行逮捕的行为是基于合理怀疑其参与有关恐怖主义的事由，但是对其进行长期居留关押是不合理的，并且土耳其政府作出此项决定的目的是限制本案原告的政治参与权。因此，欧洲人权法院要求土耳其政府应该“尽早终止对申请人的审前羁押”。针对这一判决，土耳其总统埃尔多安认为人权法院的判决是对恐怖主义的支持，并质问道：“您会赞同这个《欧洲人权公约》？您会作出这类的判决吗？任何支持葛兰主义者（译者注：土耳其总统埃尔多安的政敌）的国家或机构都无权谈论民主”。埃尔多安否认人权法院对此案判决的有效性并表示其与《欧洲人权公约》第46条第1款明显冲突，人权法院的裁决不具有约束力。

人口迁移是导致民粹主义者攻击人权法院缺乏合法性的另一领域。匈牙利的几个相关的例子证明了紧张的态势。2017年，奥尔班总理发表讲话，要求欧洲人权法院必须立即进行改革，因为它的判决“会导致引入移民并且威胁到欧盟人民的安全”。作为对欧洲人权法院认为驱逐两名寻求庇护者违反公约权利保障标准的回应，匈牙利国务卿将诉讼争议称为“国际移民势力”用来拆除保护欧洲法律的“特洛伊木马”。

另一方面，民粹主义者并非总是谴责欧洲人权法院。有时，他们会以自己的喜好利用人权法院，甚至在必要时会求助该司法机构维护自身的利益。2018年，由萨勒维尼（Salvini）领导的民粹主义政党——意大利联盟——在意大利最高法院宣布查封该党的财产后，宣布将向欧洲人权法院提出诉讼。意大利联盟组织的律师也表示政府行为明显违法，所以有必要去欧洲人权法院寻求正义。另一个例子涉及捷克共和国的民粹主义总理安德烈·巴比什（Andrej Babiš）。因为他在历史档案中被列为与先前捷克斯洛伐克政权的秘密警察有着合作，所以巴比什在斯洛伐克提起了诉讼。斯洛伐克宪法法院裁定其败诉后，他向欧洲人权法院提出诉讼，要求人权法院为其伸张正义，但最终未能成功。

总体而言，民粹主义意识形态和政治风格的结合为挑战欧洲人权法院提供了极其强大的基础。民粹主义者对欧洲人权法院的真正挑战可以总结为以下几点。首先，非常重要的是民粹主义的挑战发起一方不止是民粹主义政府。技术进步（尤其是社交媒体），民粹主义者的熟练运用技术以及人民的“认知性动员”的结合提高了民粹主义领袖领导能力和民粹政党与人民直接沟通的能力，从而对公共领域施加影响，并且对例如欧洲人权法院等法治机构进行去合法化的攻击，即便民粹主义者尚未掌权。因此，民粹主义对欧洲人权法院去合法性的攻击并不限于很多由民粹主义者掌权的东欧国家，同时也存在于欧洲的其它地区。虽然民粹主义势力在部分欧洲国家尚未掌权，但仍占据着举足轻重的地位。因此，我们可以说民粹主义时代增大了抵制国际性法院的可能性——我们不仅应该对政府行为者予以关注，也应该对更广泛的跨国性民粹主义行为者进行关注。

其次，民粹主义对人权法院合法性的攻击支持了前文中对民粹主义的实践性论述，甚至是民粹政治有着机会主义的性质。民粹主义对人权法院的批判通常是对触及特定政策的判决而产生的。这些领域是地方性民粹主义者进行叙事的核心内容（例如匈牙利的移民）和/或可以使用民粹主义意识形态的立场轻易动员民粹主义支持力量根据民粹意识形态讨论话题（例如安全问题）。有时民粹主义的批评仅是向欧洲人权法院传达谴责的信息，有时也包含提出纠正措施与建议。这些意见通常包括缔约国政府应该从人权法院的影响中解放出来，忽略人权法院的判决（不遵守人权法院的判决）或对人权法院进行结构性限制（论及“限制其职权”和“关闭人权法院机构”）。更为重要的是民粹主义者利用修辞手段增强动员能力。这通常会以增添情感因素的方式，使用表达性词语来侮辱欧洲人权法院，增加人民的恐惧和焦虑，并通常将这些负面的情感与欧洲人权法院和人权相挂钩。最近的研究表明通过激发恐惧和愤怒会更容易用信息说服民众与人们达成共识，这种方式推进动员能力和攻击人权法院的合法性。

问题的关键是：这种去合法性的挑战是否真的会对欧洲人权法院构成威胁？首先，正如本文第二部分第二节所阐释的内容，民粹主义的某些批评意见并非是空穴来风。拓展公约权利内容范围的演化性解释，忽视了缔约国的特殊性，人权法院判决的质量会成为对欧洲人权公约未来体制辩论的一切合法性问题。忽略这些问题会对欧洲人权法院造成实质性的损害。但是，民粹主义行动者似乎并未对改革现有制度或者重新平衡自由和民主制度提出认真的意见。民粹主义的观点似乎是由旨在煽动情绪和谴责欧洲人权法院的“贬低性言语策略”在驱动。

但是，一条批评性推文或一段抨击性的言论是否能成为威胁这个世界上最为有效的国际性法院佼佼者的途径呢？人权法院所面临的挑战不仅是单一的推文和修辞性言语，而是这些内容可能引发的话语框架的渐进性变化，特别是在欧洲人口和社会经济发生重大变化时代的背景下。正如詹姆斯·克劳福德（James Crawford）所说，“对国际法怀疑主义修辞与日俱增……可能促使人们大规模撤地退回到本土主义和单边主义”。意识形态基础和政治风格的结合使民粹主义者可以有效地利用前文中提及的人民社会，经济和身份认同的焦虑。甚至，这种手段具有潜在的跨国性质。民粹主义者责骂叙事赋予了人民焦虑以实际意义，并使其更普遍地引起对欧洲人权法院和人权的不满。如上所述，激发恐惧和愤怒在民粹主义攻击人权法院合法性的过程中起着重要的作用，这进一步激起了对人权法院批判的共鸣。

围绕着欧洲人权法院话语框架的转变可能会扭曲其独立性和权威性的社会和政治渊源，所以有着危险的长期含义。民粹主义运用去合法性策略可以严重降低人权法院的社会合法性，反过来会开始逐渐侵蚀欧洲人权保障领域，并为缔约国政府不遵守判决的做法提供支持。这违反了不得干涉欧洲人权法院独立性的政治规范，而且会进一步约束和限制人权法院。

在某种程度上，我们可以将《哥本哈根宣言》——欧洲理事会制定的有关欧洲人权法院未来的最高级别文件——解释为朝这个方向迈出的步伐。2017年11月，丹麦成为欧洲理事会主席国。在国内民粹主义者引起的关于驱逐外国罪犯的讨论中，作为主席国的丹麦宣布了其改革欧洲人权公约体系的目标和限制欧洲人权法院进行动态性解释公约权利的司法实践。部分评论者将后续的宣言草案描述为对欧洲人权法院施加政治压力的制度化工具，并“试图给人权法院的法官戴上手铐”。然而，最终的宣言文本则是一份解决人权法院核心问题的更为平衡的文件。尽管《哥本哈根宣言》尚未被广泛提及，但宣言草案表明了对欧洲人权法院的不断变动的话语甚至可以影响到欧洲理事会政治的最高层面。

民粹主义政府实施的不履行人权法院判决的国内政治可以强化针对人权法院语言渲染性的去合法化的策略。就执行判决的实效性而言，国际性法院始终依赖着国内机构的遵守和与诸缔约国间的合作。但是，威权民粹主义“占领”整个的国家机关并限制公民社会的策略增加了解决问题的难度。仅举几个例子，匈牙利和波兰的民粹主义政府最近改变了先前履行和落实欧洲人权法院判决的国内宪法法院成员，并设法转变他们意识形态的立场。这也对匈牙利遵守《欧洲人权公约》产生了影响。艾斯特·波尔加里（Eszter Polgári）撰写的有关于匈牙利的报告指出由奥尔班之前的议会所任命法官与新任命的法官在如何对待欧洲人权法院的判例中产生了裂痕。一位新任命的宪法法院法官甚至反对人权法院的判决具有约束力，甚至反对一切多数法官决定将欧洲人权法院判例作为考虑事项的判决意见。甚至俄罗斯宪法法院被明确授予审查欧洲人权法院的判决与宪法的融合性。同样，作为支持欧洲人权法院判决的人权非政府组织也受到民粹主义者的压力，其社会活动能力也受到了严重的限制。因此，民粹主义者限制支持和遵守欧洲人权法院判决合作者的国内改革可能加剧遵守人权公约的困难性，也会降低人权法院的社会合法性。

（四）小结：民粹主义对欧洲人权法院有着独特的挑战性？

作者认为当下的民粹主义“爆炸”的现象不仅是对人权法院主权性批评的另一例证。最近的民粹主义浪潮一直在重写欧洲政治势力的版图，将民粹主义对欧洲人权法院的抵制提高了一个层次。正如本文所阐述的，民粹主义对人权法院的挑战并不仅停留在发明新的遏制法院权力的技术手段。相反，民粹主义有着独特的扭曲人权法院合法性和权威性的强大能力。对人权法院的批评不再局限于学术辩论或小报媒体，批评的结果会影响许多国家的最高政治层级与公共辩论。

因此，民粹主义的意识形态所产生的宪法视野和解释当下人民所面临问题的责骂叙事与民粹主义者广泛应用的这种沟通与引起的大众共鸣的结合使得民粹主义者可以专门挑战人权法院的独立性和权威性。从而，民粹主义拥有极高的动员人民的能力（可能是跨国性），使人们产生对人权法院的憎恨，并改变围绕欧洲人权法院裁决的讨论框架。

换句话说，民粹主义仅是相对薄弱的意识形态，但是它对民主的运作方式有清晰的涵义，并解释了为什么挑战人权法院具有正当性和必要性。然后，民粹主义用特殊的方式传递信息，这建立在人民的恐惧和焦虑之上。民粹主义指出了经常被忽视的问题，并在责骂叙事中提供了简单解释和解决方案。源于民粹主义提倡的多数者优先和民族主义因素加之情感与道德主义腔调，民粹主义者有着极高的动员能力。这些特征的结合使民粹主义者可以用能够动员听众并引导人民对欧洲人权法院恐惧的技能武装自己。因此，在许多社会阶层中，对责骂叙事引起的共鸣明显使得渐进性腐蚀的情形变得极有风险性，特别是因为人权法院已经显现出自身很容易受到合法性挑战的伤害。作为国际性法院，人权法院不具有像民粹主义政客那样与大众沟通的资源和获得大众支持的能力，即便人权法院近期有着教育的能力。民粹主义者拥有更好的资源和现实中不断的获得媒体报道的机会。另一方面，人权法院在时间期间（案件数量）、财务自由（预算问题）和沟通技巧等方面的资源有限。寻求民众的支持并非是人权法院的首要目标。由于欧洲人权公约体系遭受了民粹主义对欧盟的批评而加剧，因此问题更加严重。缺乏对欧盟与欧洲理事会间关系的一般性了解，以及缺乏对人权法院不属于欧盟机构的常识，导致了对欧盟批评的溢出效应。此外，由于民粹主义政府倾向于改变制度环境并减少对自身权力的限制，所以对欧洲人权法院进行去合法化攻击仅是第一步，也是渐进性腐蚀的开端。降低人权法院的社会合法性意味着降低不遵守人权法院判决的成本，而广泛的漠视人权法院的判决为进一步遏制和边缘化人权法院开启了大门。

需要说明的是笔者不认为国际性法院不应该受到批评。对欧洲人权法院判例法和职能的辩论是对人权法院重要的反馈机制。如上所述，对人权法院能动主义的批评、扩大动态性解释以及国际司法机构裁决的民主和认同性缺陷属于辩论合法性问题的焦点。但是，正如本文第三部分第三节所展示的，民粹主义制造了一种与众不同的挑战。民粹主义批评并未讨论欧洲人权公约体系内的正确平衡，而是恶意地将欧洲人权法院描绘成“紧身大衣”和“妖怪”。但是，民粹主义者并未提供相应的理性分析，甚至就等同阴谋论的词语“人权黑手党”、“ 特洛伊木马”，并用对欧洲人权法院的批判进行政治动员，而且强调“我们”与“他们”的区分（请参见有关移民和罪犯权利的评论）。

四、结论

欧洲人权法院已经在很长的时间内受到了多个角度的批评。本文认为最近的欧洲民粹主义的大爆发给人权法院带来了巨大的挑战。民粹主义的兴起不仅意味着加剧对人权法院的批判。民粹主义意识形态和政治风格的结合逐渐导致欧洲人权法院话语框架的改变，并引发对欧洲人权公约中主要理性因素的质疑。鉴于民粹主义者倾向于改变制度性格局并消除对行政权力的限制，民粹主义者对欧洲人权法院形成了重大且急迫性挑战。

不过，后续地对欧洲人权法院制度设计的审视表明人权法院可以很好地保障自身，避免受到针对司法人员和对法院结构特征的攻击。除了人权法院的预算和法官遴选方面存在严重的问题，人权公约缔约国的数量程度和多样性（分散性）、较高程度的司法自治以及独立司法的制度性保障使得人权法院相对有效地突破缔约国阻止其审查国内政策合约性的障碍或被民粹主义者“驯服”。

但是，还有另一种挑战欧洲人权法院的策略——通过去合法性以及渐进性腐蚀其权威和社会合法性的途径使人权法院边缘化，这在民粹主义情境下给人权法院带来极其特殊的困扰。民粹主义者的最大优势是对反多数机构的责骂叙事，并为攻击法院提供正当性理由。民粹主义的优势恰恰遇上了人权法院的最大弱点，即很难面对合法性挑战。由于民粹主义的意识形态（形成了相对应的宪法视野和对当下人民的问题和解决方案的责骂性叙事）与吸引人的政治交流风格和与民众的共鸣相结合，民粹主义的挑战特别地体现在威胁人权法院的独立性和权威性。结果，民粹主义有着极高的动员人民的能力（甚至是跨国性质），引起人们对人权法院的憎恨，并转移了针对欧洲人权法院判决的讨论框架。这可能会导致欧洲人权法院社会合法性的下降，从而破坏禁止干涉人权法院独立性的政治规范，并进一步遏制法院。简而言之，民粹主义的去合法化战略可能会通过侵犯人权法院的独立性和权威性的社会和政治来源而使其逐渐受到腐蚀。

本文着重于对民粹主义挑战人权法院的症状进行诊断。本文目的不是为了找到解救人权法院的方法，而是在辩论人权法院未来的过程中，提出前期准备的步骤和建议在民粹主义时代下我们应该关注的焦点。未来研究的关键问题是人权法院、欧洲理事会和其它参与者应如何应对民粹主义的渐进性侵蚀。一种可能的发展是支持欧洲人权法院的参与者将建设性地使用民粹主义的批评意见——将其作为一面“镜子”——并朝向解决一些被忽视的问题以及认真对待导致许多人支持民粹主义者的方向引导欧洲人权法院的改革进程。另一个使人忧虑的远景是民粹主义领导人将在渐进性侵蚀人权法院的情境下取得成功，并且将会减少人权法院的权威性和独立性。很难将后一种情景解释为人民与民主的胜利。这将消灭对威权民粹主义政府最后约束之一，并进一步释放由威权民粹主义者统治的国家所具有的典型的“强化行政权威”，这与对人民负责的民主体制相距甚远。

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