越南学者: 中国人很怕被越南制造取代, 却不懂我们最大的痛处

金融观察家

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编者语

近年来，有关外商投资转向越南、越南制造将取代中国的讨论持续不断；2022年4月，国际货币基金组织预测越南2022年经济增长率约为6%，远超对区域增速的预测。很多人在问，越南经济的真实状况究竟如何？越南制造正在成为新的制造业神话吗？

本文提供了越南学者的内部视角。作者以越南制造业的一个分支——电子工业为样本，分析近30年来越南经济政策与电子工业发展的微妙关系。1986年越共六大召开后，经济自由化成为越南经济改革的主要特点；21世纪初，越南进一步融入世界经济。而电子工业的发展，深刻反映越南经济改革的另一面。

作者基于对电子工业从业者和利益相关者的采访，以2006年为分界线，分析指出：越南政府本想通过投资奖励，来吸引外国投资者，并想借助外国直接投资带来的技术溢出，推动本土制造业的发展与技术升级。但是这一政策并未奏效，越南本土企业并未获得真正的技术进步与创新，原因在于贸易自由化和经济激励政策固然重要，但对这些政策的依赖，导致跨国企业与本土企业发展失衡，出现大量寻租；而跨国企业并未履行向本土企业传播技术和管理的承诺。对此，越南政府也缺乏必要的政策框架来加以约束。长期而言，越南本土企业在这种竞争中只能日益衰败。

有鉴于此，作者认为，在设计以技术发展为目标的经济政策时，不能将所有权作为奖励标准，所有优惠待遇应在国内外企业之间一视同仁。同时，所有激励措施都应严格执行，使外国直接投资与国内经济建立联系，进而实现以租金换技术的目的。最后，作者强调，政策制定者应开发出一种公共治理机制，将关注的重点从选择赢家转移到查错和纠错能力上来。

本文原载“亚太经济杂志”2022年第27卷第2期，原题为《越南电子工业的经济政策和技术发展》，由文化纵横新媒体编译首发，仅代表作者本人观点，供诸君参考，敬请阅读。

来源/本文为文化纵横新媒体“国际观察”特稿，转自“文化纵横”公众号

作者/Hanh Song Thi Pham（英国谢菲尔德哈拉姆大学）、Anh Ngoc Nguyen（越南河内发展和政策研究中心）、Andrew Johnston（英国谢菲尔德哈拉姆大学）

翻译/李浩（修远研究中心）

引言

推动工业基础的发展是发展中国家经济政策的主要重点之一。为了实现这一目标，许多人推崇构建技术能力的方案，督促政府介入并重点关注国内技术变革。在许多情况下，这些方法与刺激外国直接投资的技术转移息息相关，后者可以将知识和专业技术转移至东道国。

然而，这些方法要求政府具备选择、实施政策以及从成功和失败中学习的能力。因此，有人认为，对工业发展政策的分析不仅需要关注政策结果，还需要了解决策过程。事实上，正如有人指出的那样，对低收入和中低收入国家政府干预的质量和结果了解越少，就更需要详细地理解这一过程。

以往对发展政策的理解侧重于一些宽泛的机制，包括：贸易自由化、放松市场管制、外国直接投资、宏观经济稳定等方面。然而，这些方面的政策备受批评，因其假设技术是凭空出现而不是创造或习得的，同时信息也是自由和对称的。此外，这些“自由放任”的政策忽略了激励措施对于发展中国家创造技术能力的作用，尽管其提高了效率，却并没有吸引到高附加值行业的资本和新技术。因此，国家干预对于纠正市场失灵和促进“赶超”至关重要。

但是，国家干预的主要缺点在于决策者的激励措施会在有意或无意间导致租金的产生和分配。因此，这种方法承认政府干预不可避免地要付出代价。穆什塔克·可汗（Mushtaq Khan）把这些成本与“租金”联系起来，将其理解为“吸引特定行业供应商投入所必需的最低激励金额”。他认为，租金管理应被视为一个创造和改变权利的过程，是一种在经济体中被引导的特定的资源分配，而其效率取决于所使用的租金管理机制的类型。

为了理解这一过程和论点，本文评估越南在过去三十年中制定的经济发展政策，并从租金管理的角度出发，调查1986-2017年期间经济政策对越南技术发展的贡献程度。在经历长期的经济衰退后，越南在20世纪80年代末开始对经济管理机制进行改革，其将重点放在三个关键方面，包括减少政府对经济活动的干预、贸易自由化、强调出口导向和吸引外国直接投资，同时大力发展私营经济。自2007年加入WTO以来，越南已成为全球生产基地，越来越多的国际企业从该国采购商品。伴随着优异的经济表现，越南出现了大量的寻租机会，因此越南成为一个非常适合考察寻租与发展之间关系的国家。

本文认为，贸易自由化和经济激励对于技术发展都是必要的，这有助于进一步深入了解以贸易为基础的经济发展政策。然而，对这些政策的长期依赖会导致寻租行为的增加，其最终后果则可能会扼杀国内企业的发展。

研究框架和方法

为了理解影响越南电子工业发展的各种因素，我们使用了新的分析框架（如图所示1），这一框架包括四个层面:(1)政策干预的目标；(2)背景；(3)政策干预的实施；(4)指导数据收集和分析的结果。我们还将结果区分为意外后果和发展结果。

分析框架

为了利用这一分析框架，我们首先回顾了2017年之前越南电子工业的发展历程。在追溯了越南政府在1986年至2017年期间实施的政策之后，我们对这些政策的因果走向进行了归纳分析。我们收集了第一手数据资料和来自政府机构、媒体报道的第二手资料。首先，我们从新闻和报道中对行业发展阶段的总体概况进行了了解；其次，根据新闻中引用的政府官员、专家确定采访对象后，通过越南四家主要媒体和新闻机构(包括越南新闻、越南经济时报、西贡时报和越南电视广播)，我们对政府官员和专家进行了深入采访，获得了更多关于行业发展的见解，了解到过去30年产业政策的背景信息以及这一行业中的主要赢家和输家。最后，我们与确定的公司进行联系，对这些赢家和输家进行了实地考察和采访，包括对电子行业的决策者、高级研究人员和企业经理进行了33次深度访谈。本文的数据收集过程始于2014年，截止至2017年。

越南电子工业的发展

由于受到战争和美国制裁的影响，直至20世纪80年代末，越南在很大程度上仍与资本主义世界经济绝缘。在经历了长期的经济衰退后，越南于1986年开始改革其经济管理机制。20世纪90年代，越南经济经历了从中央计划经济向市场导向体制的转变，从相对封闭的经济转向通过贸易自由化和促进外国投资来日益融入世界市场的经济。

越南的贸易自由化在2000年代得到进一步加强，主要体现为：(1)越南和美国之间签订了双边贸易协定；(2)越南经过多年谈判后加入世界贸易组织；（3）东盟自由贸易协定的签订；(4)政府对国内和外国投资法的协调。此外，政府还对国有企业进行了深入改革。2000年，越南颁布的《企业法》区分国有企业和非国有企业，开启了国内企业发展的新时期。但是，非国有企业的发展环境仍然不利。证据表明，规范商业活动的政策抑制了非国有企业的发展。到2010年代，随着越南经济深度融入世界经济和国有企业改革的深化，政府加大了推动非国有企业和数字经济发展的力度。

3.1早期发展阶段：1986年至2006年

统一后，越南的电子工业相对不发达。1975-1985年期间，越南电子工业的特点是社会主义意识形态与政权控制了整个经济体系。所有越南电子公司均属国有，大多数公司只参与小规模组装活动，从东欧进口的零部件组装生产电视机和收音机。因为该部门无法大量生产零部件，所以产量相对较低。两个主要因素制约了该行业的发展:（1)美国在1975-1994年间实施的贸易禁运使得电子工业很难获得西方国家的技术；(2)经济的长期衰退导致企业对产业升级投入的资源、激励和动机相对有限。

1986年，越南政府推出一系列旨在解决这些问题的改革措施，增加电阻器、电容器和印刷电路板等高科技元件的生产，为该行业的初步发展创造条件。到20世纪90年代末，有超过100家工厂和单位组装电子消费产品。这一时期，大量小型国有企业的进行了“股权化”改造，许多被认为是“战略性”的企业根据1995年颁布的《国有企业法》转变为公司。2003年之后，许多“股权化”的国有企业有权独占土地，这一举措旨在希望更多私人参与到国有企业的管理中，使其能够更为有效地运作。虽然股权化的国有企业继承了土地使用权，但私营企业却难以获得土地来开展业务。因此，1993年《土地法》赋予家庭交换、租赁和抵押其土地使用权的权利，进而创造出了一个土地市场。

与此同时，越南引进的外国投资法(LFI)于1987年首次推出，随后于1990年、1992年、1996年和2000年对外国投资的法定权利进行了修订，规定对三种活动提供市场准入，分别为：(1)商业合作条约(BCC)；(2)合资企业(JVs)；(3)100%外商投资公司。事实上，当LFI实施时，设立100%的外国股权公司相当困难，与越南当地合作伙伴成立合资企业成为最受欢迎的方式。其原因在于：第一，外国投资者缺乏对越南市场的深入了解；第二，越南公司可以帮助他们通过繁文缛节的行政系统，即申请执照和许可证；第三，国内伙伴的现有分销网络为外国公司提供了市场准入；第四，可以帮助外国投资者获得土地并提供创建生产设施的手段。

在此期间，外国直接投资者和当地企业(主要是国有企业)在越南建立了大量合资企业，据越南工贸部统计，1986年至2006年期间越南共成立了2787家合资企业。因此，电子工业从一个由国有企业主导的市场演变为一个以国有企业和外资企业合资为特征的市场，同时市场边缘还有大量中小型私营电子公司。

关于技术能力，在此期间，该行业的常规生产能力得到了发展，生产出了电阻器、电容器和印刷电路板等组件。这种能力的提高还反映在电子产品出口量的增加上(主要由合资企业从进口零部件组装而成)，以及在传统的前苏联国家市场之外开发出了新市场。此外，国内生产商(如Viettronic Dong Da和Viettronic Tan Binh)开始与来自日本的二手进口产品展开竞争。

然而，当地企业的学习和创新，反映了企业对外国产品的精心模仿，而不是自主创新。在瞬息万变的高科技产业发展中，当地企业无法感知和应对全球技术变化的趋势。例如，由韩国投资者和越南国有企业于1993年成立的合资企业Orion Hanel，其在生产显像管电视屏幕领域领先11年，但最后于2008年破产，原因则是未能将生产领域及时转向平板电视屏幕。越南电子商务协会秘书长洪先生在2009年接受《越南经济新闻》记者采访时对Orion-Hanel的评价如下:“当Orion-Hanel在全盛时期生产显像管电视时，全球大型电视生产商已经在投资生产新一代平板电视产品。Orion-Hanel跟不上科技的进步，没有足够的资金投资生产高科技产品”。

然而，能够满足复杂零部件需求的国内企业非常有限。根据越南世贸中心数据显示，2009年越南电子产品出口额为21.5亿美元，电子元器件进口额为29.6亿美元。因此，在这一时期，越南的国内电子产品生产商能够成功地制造产品，但无法创造新产品；尽管该行业的常规能力得到了发展，但还无法成为创新和生产能力的中心。在21世纪初，越南电子工业的长期发展仍受阻碍。尽管进口原材料的关税很低，而且有优惠贷款，但由于合资企业中外国合伙人的撤资，许多国内企业濒临破产。此外，这一时期的特点是国内企业缺乏重大的技术升级和生产率增长低下，因此逐渐在国内市场失利。

值得注意的是，这一时期创造的租金在后来也遭到了破坏。当越南市场首次通过外国直接投资法对外开放时，这为国有企业创造了租金，这些国有企业有着独有的优势，包括：(1)拥有资本和分销网络(私营企业规模较小)；(2)拥有土地（在当地获得土地并不容易）；(3)拥有政府权力和许可证。在这一时段的早期，私营企业没有贸易权(即没有进出口许可证)。含蓄地说，这些条件共同创造了促进合资企业发展的租金。跨国公司选择与国有企业建立合资企业作为进入模式，利用国有企业获得的租金，克服阻碍100%外资股权运营的无形障碍。然而，当跨国公司在越南发展出基地后，这些租金便不再那么重要了。跨国企业没有向当地合作伙伴转让技术的动机，与此同时，当地企业也没有提升技术能力的动力(不存在学习租金)。关键时刻是在2006年，由于对东盟贸易自由化的承诺，越南取消了对成品电子产品的关税，但仍维持了对电子零部件征收5%的关税。这一关税的存在，加之还要面临与其他东盟国家更便宜的电子产品竞争，越南的电子合资企业濒临破产。此前创造的租金被摧毁了，这使得整个国家的电子工业陷入困境，电子工业在这一时期结束时便衰落了。

3.2电子行业的增长：2007年至今

面对本土企业日益衰落的现状，越南政府开始推出更为激进的解决方案，鼓励和支持企业改革，减少在惩罚性税收、许可、土地使用权、金融、进出口等方面对企业的影响，重组国有企业。与此同时，越来越多的大型跨国公司的搬迁导致了全球电子产业的重组，众多公司从中国转移到越南，以降低其生产成本，更加接近市场，减少对特定国家或供应商的依赖(中国+1战略)。

越南自2007年加入WTO之后，该国的电子工业有了大幅增长。截至2016年，越南是全球第12大电子产品出口国，也是东盟第三大电子产品出口国。到2017年，电子产品出口成交额超过700亿美元。由于大约95%的电子产品出口营业额属于外国公司，越南电子工业的快速增长可归因于跨国企业生产中心在越南的建立。到2017年，越南约有600家外国电子公司，其中约52%是零部件生产商。事实上，大多数越南国内企业都处在产业价值链的低端环节，电子零部件生产的本土化率只有20—30%。

这一转变的背后是越南政府于2016年发布的“电子行业总体规划”，该规划提出了2020年的宏伟愿景，包括：(1)创造50万个新工作岗位，其中很大一部分是工程师、技术人员和中层管理人员；(2)通过发展国内研究能力来填补技术空白；(3)将最初对低利润消费品生产的关注转向特殊用途的电子产品和用于零部件的材料生产。

为了实现这一目标，政府提供大量的激励措施来吸引大型高科技跨国公司进入越南，希望它们的到来能够为越南当地企业的产业升级带来就业、资本和溢出效应。因此，政策制定者意识到需要提供并乐于提供可观的租金来吸引跨国公司。一名政府官员在接受采访时说:“大型外国投资者有权为他们的投资争取有利的条件。总的来说，如果投资计划对国家有利，我们应该通过提供特殊奖励来鼓励他们在这里投资”。

创造租金成为诱因，这一权力从2006年起被下放到省级政府，在此之前，对外国直接投资项目的评估和许可由中央管理。省级政府许诺给予额外的奖励，以吸引外国的直接投资，许多省份提供各种额外奖励，包括从投资溢价和加速折旧到免税期和减少土地使用费。土地方面的激励措施包括：免收长期租金、实施基础设施补贴、提供土地清理和铺面，以及与项目规模相应的租金优惠。2008年《高科技法》进一步扩大了激励措施的范围，扩展至优惠的税收待遇和土地使用权。加之中国工资成本的上升和跨国公司的“中国+1”战略，大量外国直接投资涌入越南电子行业，特别是大型跨国公司，如兄弟越南(日本)、日本电产精密(日本)、SOC越南(日本)、JBL(美国)、Terumo BCT(美国、日本)、京瓷(日本)、Hitech BSE(韩国)、富士施乐(日本)、诺基亚(芬兰)、三星电子(韩国)、莱尔德(英国)。电子行业现有的大型外国投资者都享受到特别免税待遇。

业内人士认为，这些变化意味着政府对待外国投资者比对待本土生产商更好。在对私营企业的采访中，受访者强调了这些政策造成的不平等待遇问题。一家私营公司N&G发展投资公司的董事长更详细地解释了这一点:“很多政策对FDI企业和内资企业的优惠政策是不平等的，尤其是在配套行业。例如，在进出口税法中，为生产直接出口货物而进口的企业可享受税收优惠政策，因此几乎只有外国直接投资者才能享有。虽然许多越南企业为三星、LG等公司生产零部件，但并没有获得同等优惠待遇”。

虽然国有企业和外国投资者获得了优惠待遇，但本土企业却在寻租竞争中失败了，这在一定程度上可能有助于解释配套产业总体上的不发达和国内电子企业的失败。这些政策带来的后果是，尽管越南电子工业在此期间有了显著发展，但由于当地企业在产业价值链中的参与有限，产业附加值很低。许多合资企业要么倒闭，转向其他行业，要么试图通过承接跨国公司的加工合同来生存。值得注意的是，这一时期合资企业的减少也部分是由贸易政策造成的，该政策将零部件的进口关税保持在5%的水平，而2006年来自东盟的成品关税则降至零。对进口零部件征收5%的关税，使得合资企业在与其他东盟国家电子产品的竞争中竞争力下降，导致许多合资企业破产。因此，自2010年以来，电子工业中的合资企业不复存在。

然而，尽管这可能会诱发寻租，但流入越南的外国直接投资提供的证据表明，越南正越来越多地嵌入全球生产网络，在越的世界领先的电子公司参与了供应链的所有环节。例如，英特尔、富士康和仁宝分别充当设备制造服务和原始设计制造商，而三星、LG、诺基亚和佳能制造原始设备，同时承担最终组装和定制。越南电子工业协会的一位主席在接受采访时说:“在电子产品的全球产业链中，越南已经参与了生产和组装的所有环节，例如零部件生产和组装。然而，越南电子的价值链严重依赖外国直接投资企业”。

这些大型跨国公司在越南的出现使得电子工业的外国直接投资者与国内公司之间造成了隔离，进而导致外国直接投资公司的“飞地经济”。这些规模小、能力有限的越南本土企业正在努力融入由大型跨国公司引领的全球电子产业价值链中。例如，在所有为其生产、提供材料和组件的数百家公司中，英特尔只使用了18家越南合作伙伴。三星电子的越南公司在其93家供应商中仅使用了7家越南合作伙伴，这些越南公司仅提供包装和印刷等低附加值活动，而高附加值的供应商则是韩国或其他东盟国家的公司或在越南投资的外国公司。

融入全球价值链需要当地企业在生产能力和组织能力方面进行大量投资。缺乏熟练劳动力，经常被认为是阻碍私营企业满足跨国企业对生产能力和组织能力要求的重要因素。数据显示，五分之四的私营企业表示，它们难以招募和挽留熟练劳动力；几乎所有劳动力都缺乏经验，缺乏专业技能和软实力，许多人在掌握了所需技能后，选择了高薪工作。作为LG、三星和佳能的供应商的4P公司是一家私营公司，该公司透露，对人力资源培训的投资是他们成功的因素之一。4P公司的一位董事在接受采访时说:“由于很难招聘到具备所需技能的毕业生，因此我们对内部培训进行投资，包括在职培训、助理培训和海外培训。得益于优质的人力资源，4P生产的产品符合客户的严格标准，包括最苛刻的合作伙伴”。

另一方面，许多跨国公司指责越南公司不能达到他们的标准，所以他们没有使用越南供应商的零部件，而是选择从他们在其他国家的子公司进口。例如，三星公司的一名经理表示，很难找到能够满足他们在技术、生产线数量和质量管理等方面要求的越南公司。

“我们发布了一份三星希望与国内企业合作的170种零部件的清单，但所有的电子企业，包括具有40-50年经验的公司，都不能抓住这个机会，即使是如电池充电器、USB电缆和塑料等最简单的零部件”。

佳能越南有限公司的一名经理在接受采访时透露:“佳能在三年前设定了70%本土化的目标，但至今仍未实现。目前，在为佳能供货的120家企业中，拥有100%越南资本的企业数量屈指可数，而且还只能提供非常简单的设备，如纸箱、包装和标签”。

总的来说，几乎所有来自跨国公司的代表都有一个共同的观点，即电气和电子设备制造企业最大的担忧是，他们无法在越南购买设备和零部件。佳能越南公司的一位经理说:

“造成这个问题的原因在于技术的限制；没有一家国内企业能按照佳能的要求，以合理的成本和质量进行生产”。

越南当地企业没有动力对提升技术能力进行投资，以达到跨国企业规定的标准，其原因主要有两个方面。首先，企业之间的激烈竞争和由此导致的低利润率使得企业望而却步。其次，与大型跨国企业的合作意味着承担更多的任务与工作，风险也更大。据越南电子工业协会代表称，尽管不再是“简单的组装者”，越南电子工业发展仍然有限。

“事实上，许多国内企业出口零部件，是外国企业的一级供应商。然而，国内企业缺乏与外国直接投资企业的联系，导致在国际一体化背景下缺乏竞争力”。

虽然在加入WTO之前，越南政府实施了当地成分要求(LCR)，要求外国直接投资公司所生产产品价值的30%要由越南本土企业制造，但大多数外国直接投资公司的零部件几乎都是进口(90-100%)，政府并没有对其进行惩罚。外国直接投资公司表示，他们未能满足LCR的要求，是因为能够满足复杂零部件生产需求的国内公司太少了。加入WTO之后，越南必须在其加入的第一个5年内逐步取消与贸易有关的投资措施（TRIMs），并在2018年被承认为市场经济国家时彻底废除TRIMS。在后WTO时代，当逐步取消TRIMs时，越南政府放宽了对包括电子工业跨国公司在内的外国直接投资企业的LCR。值得注意的是，越南政府严格遵守世贸组织规则，取消了《与贸易有关的投资措施协议》,但没有采取任何替代措施。工业和贸易部的一位专家在接受采访时评论说:

“在采取替代LCR的措施方面，越南不如其他东盟国家熟练”。

因此，电子跨国公司可以享受到宽松的当地成分要求。2007年后，由于LCR没有得到严格执行，跨国公司并不热衷于在其供应链中使用国内供应商的高价值零部件。因此，在电子工业中，跨国企业很少向国内供应商转让技术，国内企业一直停留在价值链的低端环节。

表：促进越南电子工业发展的因素

讨论

我们认为，越南政府通过外国直接投资的技术溢出效应来获得技术进步的政策，导致国内企业的技术发展水平并不足以具备国际竞争力。与其他东亚国家相比，越南电子工业的发展速度低于韩国。韩国电子工业大约用10年时间完成了技术发展三阶段中的前两部分（实施、吸收、改进），而越南电子行业则用了20年时间(1996-2016)。二十年后，越南的电子工业仍远未进入改进阶段。

事实上，到2017年，越南电子工业的发展阶段与马来西亚和泰国在20世纪90年代中期的发展阶段相似。通过对比东亚两个一流的新兴工业化经济体(NIEs)(韩国和台湾)和两个第二梯队东南亚新兴工业化经济体(马来西亚和泰国)的治理体系，可以发现，由当地企业驱动的东亚经济体和由外国跨国公司主导的东南亚经济体，此二者在部门治理制度和公司行为上存在着明显差异。在马来西亚和泰国这种以外国直接投资为主导的增长模式中，其缺点在于外国直接投资飞地与经济的其他部分之间缺乏联系，而这一点在我们对越南电子工业的研究中也有所体现。许多发展中国家面临着鼓励外国直接投资公司超越飞地生产的问题。尽管存在这个问题，但事实证明，外国直接投资是越南电子工业的一个有效的出口机制。

虽然政策干预的目标是通过跨国企业在经济中的溢出效应进行学习，这似乎是合法的，但政策实施机制再次降低了预期的积极影响。政府为跨国企业提供了有利的待遇，却没有迫使其担负让国内企业参与全球价值链的责任。跨国企业规模巨大，有能力与政府谈判，为其投资争取到了更好的条件和待遇。

此外，由于投资许可权的下放，越南中央政府对地方的决策几乎没有发言权。权力下放导致各省之间相互争夺外国直接投资，从而削弱地方政府对跨国公司履行其义务的监督。因此，越南电子工业的发展并没有达到预期的效果，政策的制定背景和执行过程限制了该行业的发展。

由于越南在政策制定过程中固有的分散性，以及政府无力根据发展议程协调其工业计划，旨在提高产能的政策所带来的好处被抵消了。具体而言，在支持工业发展和融入全球生产网络方面，越南政府缺乏实质性的政策支持框架，公共和私营部门在决策制定与执行过程中缺乏合作。

在第一个时期，政府向国有企业提供租金，随后，外国企业通过与国有企业合作而受益。在随后的阶段，鉴于贸易自由化的压力，政府制定了对外国公司(对跨国企业更是如此)的直接租金，并附加了一些条件，但没有明确的执行机制来监督外国投资者的履行情况。因此，租金从国内企业转移到了外国企业，这也是越南中小企业发展不太成功的原因。

此外，政府所提供的激励措施是不对称的，外国公司得到了许多激励措施，而本土中小企业却没有得到相应的待遇。例如，与本土企业建立联系的外国企业有权获得奖励，然而，与外国企业缺乏联系的本土企业却没有。从本土企业的角度来看，在全球生产网络中做生意是困难的。为了向全球企业供货，本土企业要满足较高标准，这需要更多的资本和熟练劳动力。与此同时，当地私营企业由于规模小，在吸引资本投资和熟练劳动力方面难以与外国企业或国有企业竞争。没有政府的支持，他们很难做到这一点。

越南政府也没有强制执行租金条件。穆什塔克·可汗认为，租金必须附加“条件”。我们的研究结果表明，虽然越南政府开始就技术转让进行谈判，以换取给予跨国公司的租金。但是，跨国企业与政府之间达成的向当地企业传播技术和管理能力的协议并没有得到执行。从分析中可以清楚地看出，当地企业需要外国公司的技术和专业知识的支持，而租金可能是为了对这一过程进行补贴而创造出来的，但设想的转变并没有发生。

研究结果表明，以国内企业之间、企业与世界市场之间的联系为重点的产业开放政策，为越南的发展做出了积极的贡献。很明显，经过30年对贸易和对外国直接投资的开放，越南的电子工业有了显著的发展。
然而，该行业现在仍由外国企业主导，而国内企业的技术发展有限。越南国内电子工业发展受限的原因之一是政府挑选赢家的问题。在贸易自由化的早期，国有企业比其他类型的企业获得了更为优惠的条件(即土地使用权)。后来，跨国公司获得了比国内企业更优惠的待遇(即较低的公司税率)。

我们认为，外国直接投资不会自动提升东道国的技术能力，在缺乏必要的政策框架来约束外资部门的情况下，对外国技术和良好制度的开放，不足以促进经济转型和持续增长。政府需要将关注点从对赢家(部门、行业、企业和其他组织)的一次性选择转移到对选择的错误进行检测和纠错上(相应地关注治理)。解决方案是，通过各种公私合作，设计出一个可以发现和纠正错误(包括由特殊利益集团导致的错误)的机制。

在1996-2006年期间，政府对外国直接投资的管理出现了权力下放的现象，不同省份在争夺外国直接投资时，往往提供不同的非税收激励措施。越南电子工业的案例表明，一个无效的激励机制会导致一个缓慢的学习过程，从而脱离低工资优势。根据此前研究，马来西亚和泰国两个国家提供了基础设施和激励措施，但很少直接参与企业的活动，而越南政府仍然在国有企业的活动中担任董事。这就造成了不同类型所有权的当地企业在获得激励方面的不公平地位，而这又部分地归因于缓慢的学习过程。

我们对越南政府使用的无效激励机制的看法，并不意味着忽视政府在发展过程中创造性学习和纠错能力。事实上，政策微调是越南近年来在电子工业和整体经济方面取得高增长率的部分原因。如果越南采用更为有效的激励机制，该行业本可以充分发挥其潜力。

具体而言，如果越南在引入租金条件方面像泰国和马来西亚一样熟练，国内企业和劳动力的能力可能会得到更大的提高。泰国和马来西亚在加入WTO时，从2000年代初开始便被要求禁止正式使用当地成分要求（LCR），但它们巧妙地间接引入了LCR。马来西亚政府利用税收优惠政策鼓励跨国公司投资培训国内企业员工。这些公司可以进行新的投资，以升级其培训设备或扩大其培训能力，因为提供技术和职业培训的公司有资格获得10年100%的投资税减免。

2000年，泰国政府为响应WTO的规则，取消了当地成分要求，从而放开了该国的汽车工业，并从2002年开始实行选择性的产业政策，以吸引外国直接投资，扩大汽车及相关零部件工业。政府通过对在泰国市场上广受欢迎的车型进行开发，以寻求打造国产汽车品牌，并将其成功与财政政策联系起来，例如为特定类型的车型提供消费税减免，从而创造了一个特定的市场。同时，政府还通过与一些当地成分要求挂钩，为生产商及其供应商提供公司税豁免。东盟部分行业提出跨国公司要加强当地劳动力培训的计划，以帮助其提高劳动力技能，例如与日本政府合作。这些方案为国内生产商提供了间接保护，允许它们根据其当地成分比例获得各种经济利益。这些政策在WTO的规则框架下不一定是非法的，而这似乎是泰国汽车零部件行业发展的成功因素。

相比之下，越南选择严格遵守WTO的规则，废除了《与贸易有关的投资措施协议》,但没有引入替代措施。这可能是因为越南不想冒险使用替代措施，防止其市场经济地位被否认，这是越南在WTO规则下获得平等待遇的关键要求。我们对越南促进技术发展的政策与其他东亚、东南亚国家政策的讨论巩固了此前的观点，即不同的发展中国家在提供机会的租金类型和寻租结构方面可能有所不同，而这些差异则受到它们不同的社会规范、习俗和动机的影响。

结论和影响

历经30年的市场化和贸易自由化改革，通过给予投资奖励以吸引外国投资者，越南的电子工业有了显著发展，并成为越南的主要出口创汇者之一，为制造业增值和就业作出了重要贡献。然而，在技术进步方面，越南的电子工业取得的成就相对有限。与韩国和台湾相比，越南当地企业推动了赶超进程，但类似于马来西亚，跨国公司在越南的电子产品生产和出口中占据了主导地位。许多国内企业能够生产供国际品牌使用的零部件，但却无法打造自己的品牌。我们认为，市场和贸易自由化改革本身并没有为越南电子工业的国内企业带来预期的技术升级。要做到这一点，需要对政策进行仔细地设计、分析和协调，以确保在履行义务的同时给予奖励。简单来说，越南采取的以租金为基础的政策措施，没有得到应有的实施。

本文通过对来自新兴的中低收入国家越南的经验进行分析，扩展了对发展中国家技术发展的研究。贸易自由化和经济激励对技术发展都是必要的，但使用激励可能会导致寻租行为，其长期后果可能会扼杀国内企业的发展。经验证据表明，缺乏对当地企业的激励，而跨国公司又没有履行向当地企业转移技术的承诺，这是越南中小企业无法利用高科技跨国公司带来的潜在溢出效益的部分原因。

对于政策制定者来说，我们建议在设计以技术发展为目标的经济政策时，应谨慎挑选赢家。不应将所有权作为奖励标准，私营企业应该得到与国有企业、外国直接投资企业同等的待遇，激励措施需要有实施的条件并得到执行。政府不仅要促进、推动和保留外国投资，还需强制外国直接投资公司与国内经济的其他部门建立联系。通过更多地承认外国直接投资公司的重要性和参与其决策过程，将外国直接投资纳入到本国技术基础发展过程中。

更重要的是，我们建议政策制定者要开发出一种公共治理机制，使私营和公共之间的对话重点从对赢家(部门、行业、企业和其他组织)的一次性选择，转移到对选择的错误检测和错误纠正过程(并相应关注治理)。决策者和企业之间的对话，对于政策的制定和执行至关重要。

完

文章来源：微信公众号“文化纵横”，2022年7月22日（本文仅代表作者观点）

本篇编辑：张宸豪

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