薛澜 | “全球数字治理”研究的新进展
薛澜
清华大学文科资深教授、苏世民书院院长
“全球化”与“数字化”的相互交织已经成为当前时代的重要特征，以往被独立看待的两个议题，正在相互促进，走向融合，并推动着全球治理体系的深刻变革。从新兴技术治理的视角来看，数字技术治理目前正在经历从核心驱动、市场变革向认知匹配、治理形成的新阶段演化。人们逐渐意识到，数字技术在各领域普遍赋能的同时，治理风险也变得日益严峻且紧迫，而数字技术互联互通、跨越疆界的特殊属性，又使得这种风险天然的具有全球性。面对数字技术革命的一般性挑战，旨在兼顾创新发展与风险控制双重目标的“全球数字治理”体系建设与改革，正在成为国内外学术界和实践界共同关注的重大问题。
“全球数字治理”的最终目的不仅仅局限于应对数字技术革命的需要，其还包含着实现更美好人类未来的价值使命。2015年9月，联合国通过了《2030年可持续发展议程》，17项可持续发展目标既标志着国际社会的高度共识，也引领着全球可持续发展转型的坚定方向。但近年来，不仅新冠疫情的冲击迟滞了各国实现可持续发展目标的步伐，气候危机的迫近、不平等现象的加剧更是敲响了警钟。2021年9月21日，习近平总书记在北京以视频方式出席第七十六届联合国大会一般性辩论时发表了题为《坚定信心 共克时艰 共建更加美好的世界》的重要讲话，提出了包含创新驱动等6条政策内容的全球发展倡议。联合国秘书长古特雷斯以《我们的共同议程》为名，也提出了新的12项行动计划，旨在重振多边主义，加快执行包括可持续发展目标在内的现有协议。在这12项行动计划中，“加强数字合作、制定全球数字契约”位列其中，构建“开放、自由、安全的数字未来”成为事关人类福祉的关键。
尽管“全球数字治理”体系建设与改革的重要性已经得到了充分认可，但围绕这个主题的系统研究仍然十分缺乏。数字技术作为一般通用技术的应用广泛性和多样性，其涉及治理议题的多重性、治理主体的多元性、治理机制的复杂性，都对“全球数字治理”的事实梳理和理论解释提出了挑战。全球数字治理的对象和范围是什么，其经历了何种历史演化进程，哪些国际组织或平台扮演了主导作用，其内在的主要矛盾和冲突是什么，影响治理共识或分歧的因素是什么，未来演化的特征与规律是什么？对于这些核心问题，尚未看到系统权威的回答。贾开老师《走向数字未来：新技术革命与全球治理选择》一书的出版，弥补了现有研究的缺口，既在事实上呈现了全球数字治理历史演化的复杂进程，也在理论上解释了推动演化的主要矛盾与规律特征，是公共管理学术界对全球数字治理领域的最新贡献。
贾开老师是清华大学培养的公共管理领域的博士，其本科和硕士分别就读于清华大学电子工程系和中国科学院计算技术研究所。复合型的知识背景，既激发了他在数字技术与公共管理交叉领域开拓研究的浓厚兴趣，也使得他在该领域能够深入洞察技术演化与治理变革的规律和本质。伴随着国内外数字化转型进程的加速，数字技术创新应用引发的治理需求与治理风险日益凸显，数字公共治理研究的重要性不断攀升。自其博士论文聚焦“比特币开源社区治理”主题开始，贾开在数字政府治理、数字平台治理、数据治理、人工智能治理、算法治理等若干细分领域形成了颇多有影响力、启发性的研究成果。《走向数字未来》一书，即是贾开基于过去几年相关成果汇集基础上的一次系统提升，集中突出了“全球数字治理”这一主题，更能体现出其思考和研究的连续性，也有助于读者在分散议题的讨论中构建起整体性的全球数字治理分析框架。
从公共管理视角对全球治理展开分析，事实上代表着研究范式的转型。传统的全球治理概念产生于国际政治理论研究领域，其要回答的核心问题是国际权力的产生与分配。但全球化进程逐渐改变了国际治理问题的性质，全球治理议题的扩大化、主体的多元化、机制的复合化都要求发展乃至革新传统研究范式，而公共管理视角下基于“问题-主体-机制”的分析框架则为此提供了新的可能。这一范式转型逻辑在全球数字治理领域同样适用，而围绕全球数字治理“问题”、“主体”、“机制”的分析也构成了本书的内在脉络。
首先，全球数字治理所要面对的并非“一成不变”或“铁板一块”的单一研究对象，不同类型的数字技术、数字业态在议题属性上既有所关联、又相互区别。该书选择了七个具有代表性的全球数字治理议题，四个涉及数字技术的全球治理，包括互联网、数据跨境流动、人工智能及算法；三个涉及数字业态的全球治理，包括数字税、数字货币及数字平台。它们都是近年来国际社会关注的热点、焦点，而作为一个整体它们又共同反映了全球数字治理议题内涵的丰富性和复杂性。
其次，不同于其他全球治理现象，数字技术、数字业态的创新性乃至颠覆性，使得全球数字治理主体呈现出新的特征。一方面，以互联网全球治理中的“互联网名称与数字地址分配机构（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN）”为代表，“全球私人治理（Global Private Governance）”正在兴起；另一方面，以数字税全球治理中的经合组织为代表，技术官僚的作用被日益凸显，但同样也引致了系统性批评与反思。新兴治理主体的崛起并不意味着“国家”作为传统治理主体被替代，而更多预示着其作用的修正与角色的重定位。
第三，全球治理中的“机制复合体（Regime Complex）”现象已经为人所熟知，但机制复合体内部不同机制间的相互影响关系，以及机制复合体演化变动的影响因素探究，始终是全球治理理论研究尚待回答的关键问题。对此的突破要求研究者“回到历史”，在大量史料和素材把握的基础上，才可能作出有洞察力和启发性的总结性分析。肇始于上个世纪五六十年代的数字技术创新应用，尽管发展时间不长，但其快速迭代的进程使得全球数字治理各议题经历了异常丰富且复杂的演化历史。贾开在书中对此历史的详细回顾与梳理，既体现了其扎实的工作，更为未来学界的进一步研究奠定了基础。
《我们的共同议程》报告中指出，“我们今天是作出选择，还是不作出选择，结果可能截然不同：进一步走向崩溃，或者取得突破，走向更绿色、更美好、更安全的未来。”现实的“警钟”正在倒逼全球治理的改革实践。为相关改革提供参考和启发的理论研究，在当前显得尤为重要而迫切。《走向数字未来》一书，是对“全球化”与“数字化”双重时代背景下所涌现治理改革要求的系统回应。希望这本书能够吸引更多研究者关注公共管理视角下的“全球数字治理”，尤其是吸引更多跨领域、跨国界的青年学者的交叉对话，为理解全球数字治理贡献新知、为推动全球数字治理改革贡献力量。我也期待贾开在数字治理研究的道路上扎实深耕、稳步前行，未来推出更好的学术作品。
（本文系《走向数字未来：新技术革命与全球治理选择》序）
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来源：人文万象