德国框架性更新规划对上海城市更新的启示 | 上海城市规划

上海已全面进入存量更新时代，不同地区城市更新的目标、方式各不相同，其中中心区城市更新综合程度较高，涉及拆除新建、功能置换与存量提升等多种方式，须对风貌保护、民生改善与城区发展进行深度协调。德国在1970年代规划范式转型后，通过框架性更新规划等规划工具应对内城地区的存量更新需求，在保护历史风貌的同时有效推动城市发展。该规划工具和相应的规划范式，对于当前上海有待开展综合更新的中心区规划编制管理实施具有显著的借鉴意义。

1

德国开展框架性更新规划的背景与特征

1.1  从“二次破坏”到更新模式转型

第二次世界大战中德国大量城市遭遇严重破坏；1950年代至1970年代，这些城市基于现代主义模式开展战后重建。德国学界将战后重建中大量类似的现代主义实践造成的城市破坏称为“二次破坏”。西柏林夏洛滕堡地区118街坊项目通过局部改造将存量建筑更新为符合现代标准的建筑，这一实践中确定的原则被称为“谨慎的更新”^①。

1.2  框架性更新规划作为内城综合更新的规划指引

1.2.1  德国市镇层级两大法定规划的非法定衔接

城市中心区有机更新是德国4个空间规划层级^②中市镇层级的工作内容。该层级主要依托土地利用规划和建造规划两大法定规划进行城市建设规划管理。对于进行综合更新的城市中心区，非法定的框架性更新规划在土地利用规划和建造规划之间架设尺度和内容的桥梁，指导从土地利用规划到建造规划的发展。

1.2.2  面向综合更新地区的规划应对

（1）基础研究

与新建区或拓展区的规划相比，框架性更新规划更加注重基础研究，强调通过梳理历史发展脉络、基地现状、相关规划来实现对场地的深度理解。

斯图加特中心区的历史和既有规划梳理

来源：笔者自制。

（2）目标愿景

框架性更新规划注重明确基本发展理念，结合建设基础、现状特征与问题，明确更新发展的总体目标和一系列子目标。城市更新周期较长，提出明确的目标愿景有利于统一共识，使更新过程保持内在的一致性。

基地发展子目标和规划设计要求

来源：Landeshauptstadt Stuttgart Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung. StadtKernZiele Innenstadtkonzept Entwurf 2006。

（3）系统优化与协调

框架性更新规划通常包含城市和建筑形态、功能结构、交通、开放和绿化空间等4大系统。规划将总体目标拆解到各个系统，分别开展分析和研究，提出推动建设模式转型的具体措施。

对既有系统进行优化是框架性更新规划的工作重点。开放空间与绿地系统方面，框架性更新规划强调现状优化与潜力挖掘，规划大多聚焦发掘小微开放空间、提高绿化网络密度，通过完善既有开放空间功能和提升环境品质增进空间活力。城市形态方面，注重依托新建建筑修复城市肌理，以实体建筑界定广场、公园、街道等主要的公共空间。

德累斯顿内城规划总图

来源：Landeshauptstadt Dresden Der Oberbürgermeister. Lebendige Geschichte-Urbane Stadtlandschaft Dresden-Planungsleitbild Innenstadt 2008。

（4）深化设计

框架性更新规划强调对重要节点进行研究性设计，可以下探至街区和街坊层面，详细讨论建设容量、开放空间和建筑形态等问题。以斯图加特市中心区规划为例，通过开展城市设计工作营的方式，对艾博哈德街、国王大街和托尔街交汇处的街段进行改造设计，将该处街道断面类型更改为城市林荫路，通过新增建筑补全街道界面。

斯图加特历史城区改造

来源：Landeshauptstadt Stuttgart Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung. StadtKernZiele Innenstadtkonzept Entwurf 2006。

（5）规划实施

框架性更新规划强调基于城市设计结果提出行动措施，指导法定规划的编制或修编，并衔接具体的建设行动计划。以斯图加特市中心区规划为例，规划定义更新地段，针对相应地段开展深化设计，为具体更新措施进行排序，以此推动更新目标快速实现。

斯图加特中心区更新地段列表节选

来源：Landeshauptstadt Stuttgart Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung. StadtKernZiele Innenstadtkonzept Entwurf 2006。

2

德国框架性更新规划的启示与借鉴

2.1  上海城市更新地区的特征与规划要求

上海于2014年颁布《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，首次提出建设用地总量零增长的目标。“上海2035”进一步提出建设用地“负增长”，城市建设全面进入存量时代。

整体转型是指以工业、仓储为主导功能的地区通过“脱胎换骨”式城市更新，转型发展为综合性城区。桃浦科技智慧城与南大地区的转型发展是整体转型模式的典型代表。

社区更新是指根据“15分钟社区生活圈”要求推动的老旧居住社区的功能完善和品质提升。上海面向社区更新已开展大量规划实践，不断完善社区规划师、社区行动计划等机制。

综合更新是存量更新的第3种模式。近年来上海加快推动旧区更新，部分开发地块的功能和容量受到地区整体风貌保护要求的制约，需要在风貌保护、民生改善与城区发展等多元目标之间进行深度协调。杨浦滨江南段和北黄浦地区是综合更新的典型地区。

杨浦滨江南段鸟瞰

来源：笔者自摄。

上海目前在落实上位规划导向基础上，主要通过开展地区更新评估和城市设计研究，为控详规划提供编制和修编的技术依据，以控详规划为载体开展城市更新。对于此类规划设计工作，德国框架性更新规划的经验具有一定启示和借鉴意义。

2.2  框架性更新规划对上海的启示与借鉴

德国框架性更新规划与上海综合更新地区控详规划编制之前开展的城市设计工作有许多相似之处，但在理念、方法、技术和实施方面仍存在一定差异。

上海的城市设计作为控详规划编制的技术支撑工具，意图将城市设计方案中的公共要素设计内容纳入控规附加图则，其实质仍是规划体系下（土地出让前）对于公共政策的细化。土地出让后，开发商与建筑师制定实施方案时，由于规划师和城市设计师往往不再参与，仅依靠精简后的附加图则进行约束，仍然存在实施方案背离或曲解最初城市设计意图的可能。德国框架性更新规划则更注重与实际方案的衔接，通过试验性设计和设计工作营的探讨，直接关联后续的设计竞赛，锁定实施方案，并且有更多的公众参与。

2.2.1  转向多元价值

（1）从经济建设转向营造舒适的人居环境

随着1970年代以后德国规划范式的转型，城市建设从实现经济发展的手段逐步转变为建设人的生活空间的手段，框架性更新规划聚焦的重点也从功能发展转向空间发展，注重营造舒适的人居环境。

“上海2035”中明确提出建设更富魅力的幸福人文之城，聚焦优良人居环境建设，提高人民群众的获得感和幸福感。上海在“一江一河”、浦江贯通、老旧社区更新、上海街道导则、“15分钟生活圈”建设、轨交TOD开发等方面开始或已经实践这一理念。

借鉴德国框架性更新规划，结合建设“人民城市”的要求，综合更新地区规划建设应当从单一主导目标转向多元发展目标：以整合化、差异化、品质化的城市空间取代旧范式下环境割裂、尺度失调、同质化的城市空间，城市开发建设也需要同步提高对增加时间成本、管理成本、设计成本与建设成本的容忍程度，以此营造更为舒适和高品质的人居环境。

德国深度复合的城市街区

来源：波登沙茨. 柏林城市设计——一座欧洲城市的简史. 北京：中国建筑工业出版社，2016。

（2）促进保护更新有机融合，衔接历史与未来

对于城市核心区的保护与更新，德国框架性更新规划强调重新肯定历史价值，寻求修复、修补和延续历史城市形态。

上海前阶段历史风貌保护工作较为关注单体建筑的保护，对于整体风貌格局的保护关注不足，对于新建建筑如何在高度、体量、形象等方面与整体历史风貌进行协调这一议题，城市设计方案不够关注，也缺乏系统的管控要求。

德累斯顿历史肌理重塑

来源：Landeshauptstadt Dresden Der Oberbürgermeister. Lebendige Geschichte-Urbane Stadtlandschaft Dresden-Planungsleitbild Innenstadt 2008。

2.2.2  创新规划方法

（1）以增量驱动城市更新

开发增量是城市更新重要的驱动力。德国框架性更新规划非常注重挖掘基地的建设潜力，具体方法包括通过增量建筑完善街道界面、“见缝插针”式加密，以及街块改造加密、缩小过大的广场和绿地来增加建设地块、置入新街块定义未利用的空地等。

斯图加特市中心区探索增量空间

来源：Landeshauptstadt Stuttgart Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung. StadtKernZiele Innenstadtkonzept Entwurf 2006。

目前，上海综合更新地区的增量主要来源于收储地块，城市设计方案对于发掘存量地块增量潜力不够关注。建议结合更新地区的规划设计研究，通过多种方式发掘地区增量空间，依托适度增量推动更新地区的功能完善与品质提升，同时通过规划、土地等方面的政策支持，拓宽增量开发的实施路径。

（2）多方参与谋求最大共识

对既有城区进行空间干预，往往要面对复杂的现状情况和众多利益冲突。德国框架性更新规划的多方参与注重通过组织城市设计工作营、设计竞赛和举办公共论坛等方式来凝聚共识。城市设计工作营召集基地范围内的市民、业主和各相关利益团体，以及政府职能部门和各专业机构共同参与，鼓励各方充分表达意愿和诉求、探讨和审议方案，以期达成共识。

目前，上海各类规划在公众参与方面已经取得了显著成就，通过开展公示、举办论坛，广泛听取各界意见，但相关工作大多在法定规划编制阶段，城市设计研究阶段的公众参与程度有待加强。

2.2.3  提升技术水平

（1）依托街坊类型加强城市形态控制

综合更新地区往往需要基于城市空间形态和肌理特征对建筑形态进行管控，以满足风貌保护要求，但又要为后续建筑设计留有空间余地。对此，德国框架性更新规划基于空间形态研究，提出街坊类型方案，以此在中观层次上识别城市空间特征，修补、优化，乃至于重塑城市肌理。

类型方案和单元设计应用的比较

来源：Landeshauptstadt Stuttgart Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung. Rahmenplan Talgrund West Stuttgart-West. 2018。

上海的城市设计对于建筑设计的控制更多是在约束高度和界面位置方面，很少涉及具体的建筑布局要求，这也是最终实际建设与城市设计相差甚远的原因之一。

（2）结合研究性设计探索节点潜力

框架性更新规划通过研究性设计，识别出基地内具有开发改造潜力的节点和特定区域，以此推动城市更新提升城市品质。研究性设计对建筑形态、空间类型和功能转型进行深化研究，探索相应区域的改造潜力，以此明确后续深化方向，为实际建设方案指明路径。

布莱赛德街改造的研究性设计

来源：Landeshauptstadt Stuttgart Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung. Rahmenplan Berliner Platz/Diakonisse Platz. 2015。

上海许多综合更新地区的存量地块、存量开放空间和开发地块相互交织。保留地块更新与开发地块方案设计往往局限于地块本身，缺乏对于地块之间，以及地块与道路、绿地联动更新的考虑。未来，相应地块及周边可开展研究性设计，通过协调新建与更新，在最大程度体现新建地块土地价值的同时，促进地区整体更新提升。

2.2.4  加强实施衔接

德国框架性更新规划本身不具备法定约束力，其主要通过与法定规划进行衔接，通过以下几个方面实现它的影响力。

（1）分区进行设计深化

规模较大的综合更新地区，往往难以兼顾整体层面的系统性要求与街坊、地块层面的具体更新任务。对此，德国框架性更新规划形成总体把控、分区深化、协调整合的工作方法。以斯图加特西区塔尔古地区为例，该规划在总体层面的任务是确立更新的目标和原则，提出结构性与网络性规划要求，再分6个不同区域单元，在分区层面针对各个街区的不同特征与问题分别开展研究，最后形成完整的框架性更新规划。

斯图加特塔尔古地区的单元划分

来源：Landeshauptstadt Stuttgart Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung. Rahmenplan Talgrund West Stuttgart-West. 2018。

上海的杨浦滨江南段与北黄浦地区横跨多个社区，既有的规划方法一般通过地区整体控详规划直接指导建设项目实施，或针对具体的开发地块编制控详规划，对片区层面具体问题的应对较为薄弱。可在整体层面把握地区总体更新方向、确定系统性更新要求基础上，分区进行设计深化，针对不同地区的不同问题提出具体应对方案。

（2）与法定规划相衔接

作为非法定规划，德国框架性更新规划确定的规划内容需要通过法定的建造规划来最终指导建设实施。政府部门可以框架性更新规划为依据，直接对法定规划进行修编，或对公共地块举行公开竞赛，竞赛结果汇总研究后编制或修编法定规划。

柏林广场单元深化总平面图

来源：Landeshauptstadt Stuttgart Amt für Stadtplanung und Stadterneuerung. Rahmenplan Berliner Platz/Diakonisse Platz. 2015。

目前，上海对于类似地区也越来越多地通过地区总体城市设计起到类似德国框架性更新规划的作用，即向上衔接分区规划、向下指导地区内实际项目开发。在总体城市设计基础上，针对具体开发地块进行控制性详细规划修编，结合实施方案研究深入对接开发诉求，形成更为精细化、对接建设实施的管控要求。

（3）细化公共领域建设管理引导

德国框架性更新规划中往往涉及相应空间设施具体改造要求和管理方式调整建议，政府部门以框架性更新规划为依据进行城市开发建设管理。

目前，上海更新地区的具体更新项目主要由负责建设实施的相关部门主导推进，城市设计和后续的法定规划在其中所发挥的统筹协调作用不够突出。未来，上海的规划主管部门有必要进一步加强与其他相关管理部门的合作，结合更新规划为公共领域的建设管理工作提升提供更为精细化的指引。

（4）形成更新行动计划清单

地区综合更新需要一系列不同类型、不同层次、由不同主体负责的项目加以推动。相应项目在空间和时间上的协调，对于更新效果同样具有重要影响。框架性更新规划注重形成面向实施的行动计划清单，安排规划编制、土地整理、设计竞赛和建设开发的时序。行动清单根据项目所处地段及其重要性，按更新的优先级别进行分类。

上海在2018年编制完成的“一江一河”建设规划中引入了行动计划，明确计划近期推进的重要项目。对于更新地区，项目计划对于规划实施起着更加重要的作用，而城市设计和相应的法定规划对这方面内容关注略显不足。建议将该方法推广到其他规划中，并进一步形成项目库和项目清单，以此推动规划有序实施。

综合比较上海综合更新地区的城市设计与德国框架性更新规划，二者的深层次区别在于编制导向、规划实施路径与管控深度的不同。

上海目前开展的综合更新地区城市设计，主要侧重于目标导向，以地区功能定位和发展目标愿景为引领，层层分解形成目标、策略与措施体系，以此实现规划意图。对于实施阶段的建设项目和地块开发的实施方案设计，规划一般留有较大的空间，也不过多地介入具体的建设实施和后续运营管理维护。德国框架性更新规划强调目标导向与问题导向并重，在明确地区发展愿景的同时，重视基于现状评估发掘问题，有针对性地提出应对措施。许多现状问题的解决，需要深度介入建设项目及后续运营管理维护，因此规划内容的深度也显著增加，并形成更为丰富的实施路径。

在规划内容和规划实施方面，相较于上海综合更新地区的城市设计，德国框架性更新规划有以下特点：一是开展两个层次的设计与协调，上层次聚焦整体层面和系统性要求，下层次聚焦地块与相邻开放空间、设施的协调；二是为落实整体城市设计意图，进行更为详细和有效的建筑形态管控；三是针对现状的道路、绿地等开放空间的具体更新改造方案进行干预；四是利益相关主体深度参与规划设计研究，确保问题发掘的准确性、解决方案的有效性和建设实施的可行性；五是形成多种多样的实施路径，依靠法定规划指导开发地块建设，依靠部门协商与公众参与达成共识，推动其他建设项目实施。

3

结语

推动城市中心区进行综合更新，对于上海落实风貌保护要求、改善居民生活水平、促进高质量发展与高品质生活具有至关重要的作用。综合更新地区的现状条件更为错综复杂，规划建设要求更高，这些都对既有的规划范式提出了挑战。借鉴以德国框架性更新规划为代表的国外规划经验，提升上海城乡规划体系中城市设计环节的作用与地位，完善城市设计中的更新内容，创新城市设计方法，有利于在理念、方法、技术和实施等方面全面提升上海规划编制水平。规划范式的转型，还必须同步优化规划管理和实施，加强规划主管部门和其他政府相关部门、其他相关利益主体的协同，增加城市建设相关规范的细化适用范围和弹性，提供法规与政策配套，并且进一步加强全社会对于城市更新的共识。

注释：

①“谨慎的更新”德文为“Behutsame Stadterneuerung”。柏林在一战结束后成立了一批非营利性开发机构，接受国家补贴政策，负责提供各种住房。此类开发机构在1960年代至1970年代放弃了非营利性精神，与政客、银行、律师和建筑师合谋，共同推动现代主义式的城市更新，并在郊外新区大量兴建高层建筑。为改变这种状态，1978年柏林IBA（Internationale Bauausstellung Berlin，柏林国际建筑展）成立，与原有规划管理机构并存，互不统属。通过IBA这个全新机构来推动新的城市更新策略，从而诞生出118街区项目（Block 118）及其“谨慎的更新”原则：抵抗现代主义式的整体拆迁，修补、恢复原有街坊类型的沿街布局，对历史建筑进行存量利用。

②德国空间规划层级划分为：联邦、州、地区和市镇。

详情请关注《上海城市规划》2022年第3期《德国框架性更新规划对上海城市更新的启示》，作者：李锴，上海市上规院城市规划设计有限公司；张溱，AOD Architekten GmbH；金山，上海市城市规划设计研究院。本文内容仅代表作者观点。

来源：“上海城市规划杂志”公众号

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习参考之用，禁止用于商业用途。内容版权归原作者所有，如有侵犯您的权益，请及时联系删除，本公众号平台将不承担任何责任。

“规划上海SUPDRI”联系邮箱

[e-mail]