严宏伟：以新思维破解政务数据有序共享难题

摘 要：数字政府建设已经成为国家战略。建设数字政府的着力点是实现数据资源有序共享。在全面建设数字政府的过程中，需要保证政务共享数据资源的质量，明晰政务数据共享的各方权益，发挥政务数据支持决策咨询的潜能，加强保护动态政务数据的安全，才能保障政务数据有序共享。

关键词：有序共享 政务数据 数字政府 新思维

建设数字政府，已经成为加强党的执政能力建设，增强政府治理效能，提高政府服务效率，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。建设数字政府的着力点是实现数据资源有序共享。随着全国电子政务一体化的持续建设和应用，数据资源共享在数字政府建设过程中起着越来越重要的作用。

一、我国政务共享数字资源规模不断发展壮大

数字政府作为数字中国建设的重要方面，世界各国政府都高度重视。特别是在新冠肺炎疫情暴发以来，我国主管部门持续加大投入，加快信息基础设施建设，不断提高政府行政管理能力，提升一体化服务水平，优化政府社会治理。

（一）全国一体化电子政务建设为政务数字资源有序共享奠定了坚实基础

在国家层面，“十四五”规划纲要明确要求“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台”。2019年5月31日，国家政务服务平台（含PC端、移动端和小程序）正式上线试运行。自上线以来，平台陆续接入地方部门360多万项政务服务事项和1000多项高频热点办事服务，推出了长三角、京津冀等区域一体化政务服务，扩大了基础公共信息数据有序开放。

在我国地方层面，伴随着移动互联网、大数据、云服务技术的发展，各地政府以为大众提供及时全面的便利服务为导向，政务管理服务模式革故鼎新。比如浙江省推进政务服务“一网通办”，创新“掌上办事”“掌上办公”“掌上治理”服务；海南省优化推出“容缺受理”，全天候网上受理等业务；江苏省创新推行“不见面审批”等。这些共享服务模式各具特色，开放共享，成效巨大。

多年来的政府“放管服”改革和数字化建设，使得我国电子政务发展水平得到极大的提升，《2020联合国电子政务调查报告》数据表明我国电子政务建设达到了非常高的水平，这为我国政务资源有序共享奠定了坚实基础。

（二）我国出台的各项制度办法为数字资源有序共享提供了规则保障

党的十九届四中全会着重提出各级政府要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。数字政府建设是一项涉及单位多，涉及领域广、创新性强、系统性高的工程，运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的新模式、新场景不断涌现，所以必须及时建立不断完善的有关法规制度和运行规则，确保建设顺利，运行有效。自电子政务工作全面实施以来，我国加强顶层设计和地方谋划，制度、规划、政策、法规齐头并进，保证数据共享工作有序开展。

在顶层设计方面，2016年9月，国务院印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》；2017年5月，国务院办公厅印发了有力推动政务信息资源整合共享的重要文件《政务信息系统整合共享实施方案》；2021年9月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，提出要加快推进政务数据有序共享。在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时，推进政府和公共服务机构数据开放共享，优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。这对于加快转变政府职能，提高政务服务水平，便利群众办事创业，进一步激发大数据市场活力和社会创造力具有重要意义。

在地方谋划方面，各省结合当地信息化实际情况，出台了行之有效的地方数字政府建设制度条例。2020年，江苏省发布《关于加快推进政务服务“省内通办”“跨省通办”实施方案的通知》；浙江省发布《关于印发浙江省数字赋能促进新业态新模式发展行动计划（2020—2022年）的通知》等，明确了实施信息化项目的实现目标、项目功能、实施步骤、工作分工等。各地政府还根据实际情况组建了政府数据治理机构。截至2020年底，共有18个省级行政区域和79个省级以下政府成立了政府数据治理机构。这些制度和机构为各地共享平台平稳运行提供了有力保障，实现了为政务数据有序共享保驾护航。

（三）我国庞大的网民信息和数据为政务数据共享提供了有力支撑

伴随着政府信息化建设由局域网向全域网的发展过程，数字政府信息系统开发运行了很多关系国计民生的业务系统。国家政务服务平台实现了与32个地区和46个国务院部门平台互联互通，实现了出入境、留学等跨地区、跨部门、跨层级的“一网通办”服务。国家政务服务一体化平台不断推动与各地区各部门平台互联互通、数据共享和业务协同，激发了亿万商事主体网上办理业务的主动性。

政府信息化应用在由单一应用向网络应用、由云应用向智能化运用的转变过程中，数据资源数量和内容越来越全面庞大，大数据共享和应用越来越实用有效。依据中国互联网络信息中心（CNNIC）2022年3月发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2021年12月，我国网民规模达10.32亿，较2020年12月增长4296万，互联网普及率达73.0%。10亿用户接入互联网，形成了全球网民最多、海量数据倍增的数字社会，庞大的网民规模为推动我国大数据应用和共享提供强大原生动力。巨大的平台访问量为深化“放管服”改革、推进数字政府建设提供了有力支撑。

二、政务数据有序共享存在的主要问题

伴随着政务数据资源应用的深入和普及，在数字政府建设的过程中出现了一些与数据共享有关的难点堵点问题。在数字政府建设规划开发阶段，政务共享数据的完整性和精准性难以保证；在数字政府建设设计实施阶段，政务数据共享的权责承担和权益分配难以界定；在数字政府建设管理应用过程中，政务数据支持决策咨询和公共价值的潜能没有充分发挥；在数字政府建设全过程中，动态的政务数据安全风险始终存在。社会大众对数字共享资源的重视度与日俱增，政务数据共享质量问题、权益问题、价值问题、安全问题愈加突出，给数字政府信息有序共享带来了新挑战。

（一）在数字政府建设规划开发阶段，政务共享数据的完整性和精准性难以保证

数据资源的完整性和数据共享的精准性是保证数据质量的决定性因素，保证数据质量是建设有序共享数字政府的前提。全国各地多年的电子政务建设已经为数字政府建设打下了一定的基础，但在数字政府升级换代的过程中，以大数据、区块链为代表的新技术迭代和以虚拟化为代表的新场景应用，遇到了更多技术性难题，需要以系统思维统筹考虑，做细初始化工作，保证数据内容周全和精准有效。

当前，我国还没有关于数据共享的专项立法，没有统一的数据采集和分类管理标准，致使各地区、各部门数据库之间的数据交换与有序共享很难实现。各地区各部门之间由于安全和利益等因素，职能设置交叉，难以有效协调，使数据全部归集的难度大，不能保证内容完整性。各地区数据管理部门缺少专业人才，没有能力甄别和确保数据的精准有效，造成各地建立的政务数据平台难以有序联通共享。

（二）在数字政府建设设计实施阶段，数据价值共享的权责承担和权益分配难以界定

政务大数据是由政府、组织、公民、企业等在事务管理、服务、处理和使用过程中集聚而成，涉及大量政府、事业、企业、个人的海量信息数据。这些数据既包括海量组织和企业的运营和统计数据，还包含大量涉及个人信息、消费、出行、社交的隐私数据和企业注册、产品、销售、客户的敏感数据。随着大数据的作用越来越多，重要性越来越大，普及性越来越广，社会对数据权利、责任和收益越来越重视。当前我国数据权的相关法律规范尚不完善，围绕政务大数据的所有权、管理权、使用权、解释权、安全权，以及数据收益分配等问题急需厘清。在政务数据开放、共享、流转过程中，由于网络运行的保密规则、传输监控、信息提取标准都缺少参考依据，所以对数据泄露、数据篡改、隐私侵犯的追踪、惩戒、处罚难以进行，重要数据难于保护，制约了政务数据有序共享。

（三）在数字政府建设管理应用过程中，政务数据提供决策咨询和公共价值的潜能没有充分发挥

在国家《政务信息系统整合共享实施方案》等政策推动下，我国政府数据开放共享工作扎实推进。政府部门在运营、管理、服务、统计、分析等过程中生成了海量数据，各地区各部门结合各自需求建立了大数据分析系统。政府、组织、个人、企业等数据汇聚内容越多，整合水平越高，融合能力越强，关联程度越密，大数据分析结果就越精准，效能就越有效。政务数据与公共数据、社会数据、经济数据等融合不够，就不能保障决策支撑能力。我国政府数据中心建设仍以地区建设模式为主，由于受到有关规范缺失、创新不足、安全担忧、利益保护、保密和解密制度限制等原因，很多涉及公民、企业、组织，以及与社会、经济、文化相关的政务信息难以公开、关联、共享，阻碍了政务数据整合汇聚，降低了大数据中心的规模化运行效率，限制了对政务大数据进行分析、挖掘、处理和潜在价值的再挖掘利用，不能充分发挥大数据决策咨询、公共价值的潜能。

（四）在数字政府建设全过程中，保障动态数据安全的管理职能和安全保护亟须加强

《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》的实施，标志着我国数据安全制度建设进入了新的阶段。政务数据是数字政府建设中重要的管理要素，建设数字政府、实现数据要素有序共享，必须把保护数据安全放在突出位置。在数字政府的规划设计、开发实施、平台应用、系统管理的各个过程中，政务数据在云端区、平台区、终端区间流动。流动数据在部门、组织、公民、法人间共享和开放，数据安全保护始终贯穿其中。流转的政府数据在共享和开放过程中相对于静态数据保护面临着更大风险，对安全防护技术提出了更高的要求。政务数据在共享应用过程中容易发生系统非法登录、数据非授权使用、数据应用泄露、数据源被伪造、传输数据遭篡改、数据关联分析等安全风险，这些安全漏洞危害国家安全、社会安全和个人隐私。对这些动态数据风险，需要前瞻性地制定管理制度，利用安全技术，防止数据在流动过程中被非法复制、传播、篡改和滥用。

三、树立新思维，破解政务数据有序共享难题

信息化技术创新日新月异，大数据、虚拟化、人工智能等新技术为数字政府建设提供了新工具、新应用、新业态和新场景，数字建设有关方要以新思维对政务数据有序共享提出新思路、新方法、新实践。

（一）树立系统思维，保证政务共享数据资源的质量

一是在国家层面树立系统思维。首先，针对数字政府建设涉及部门众多、业务繁杂的现实，要以系统观念、全局意识统筹业务需求分析，做好数据共享顶层设计，统筹国家数据资源体系管理，制定政务数据的相应法律制度，为政务数据共享提供强有力的法律支撑。其次，制定统一的数据共享标准技术规范，细化政务数据采集、分类、处理、提供、修改、应用等各类标准规范，对原有数据资源进行标准化处理，规范数据共享的类型、方式、内容、对象和条件。最后，建立统一大数据资源共享平台，提供数据采集、归集、整合、共享、开放、应用等全过程管理功能，利用数据共享交换平台汇聚各部门相关数据，按照国家政务服务平台数据交换与共享规范要求，建立跨部门、跨层级、跨系统的数据共享服务机制，为各级各部门提供政务数据资源共享服务。

二是在地方层面进行系统推进。首先，各省、市、县要成立统一管理部门，充分发挥各地数据管理机构的职能，制定协调机制，整合业务归口，加强政务政策制定、数据编目、系统整合、云资源共享、平台一体化、大数据分析的管理和维护，做实功能归集、制度落实、体制赋权和法定授权。其次，成立专门技术部门，化解技术储备不足难题，打造一支既熟悉政府管理和服务流程，又精通大数据、区块链、人工智能相关技术的复合型人才队伍，做细数据采集加工、系统设计开发、数据分析应用、应用管理维护、全过程安全防护等技术性专业性很强的工作，让专业的人做专业的事，推进政府数据有序共享。最后，从当前情况看，大部分政府部门的系统开发不能独立完成，可以通过购买服务的方式聘请专业公司合作提供技术支持，做好数据初始化工作。合作的方式可以通过招投标方式确定一家公司协同合作，也可以通过和本地区一家有经验的公司成立一个实体部门进行深度合作。

（二）树立产权思维，明晰政务数据共享的各方权益

一是明确数据价值共享有关规则。数据有序开放共享是数据权益市场健康发展的关键。首先，要遵循“以共享为原则、不共享为例外；需求导向、无偿使用；统一标准、统筹建设；建立机制、保障安全”的基本原则。其次，依据基本原则，结合实际需求制定统一的数据分类和分级标准规范，明确各级别政务信息资源的共享或开放的范围及条件。最后，制定针对不同安全级别的数据安全防护策略，为数据共享交换过程中的共享数据使用、数据权责承担、数据权益分配等提供数据交易安全保护。

二是加快制定数据权益制度。首先，从国家层面建立起数据资源基础制度，建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等标准规范。其次，借助区块链、数字身份、电子签名等新技术为数据提供方、管理方和使用方的可信互认和安全链条提供可靠保证。最后，通过建立数据资产权益保护制度为电子证照、电子存证、远程核验、审核授权、大数据共享应用保驾护航，排除安全隐患，保证政务数据安全共享，推动数据资源有序使用。

三是明确权益分配标准。政府开放的信息化平台采集、整理、收录了政府、企事业单位和个人数据，形成了产品和服务。在这个过程中，企事业单位和个人扮演了数据贡献者的角色。政府单位自己或委托第三方公司将收录数据进行二次加工，加工后的数据存放在信息化平台提供服务，或者提供给第三方公司再开发或使用。在这个过程中第三方公司也付出了人力物力财力，最终呈现的数据产品和服务是多方共同创造的。政府要有前瞻意识，未雨绸缪，明确个人、企事业单位、政府、第三方公司等所有数据制作相关者之间的权益责任和利益分配比例。通过实现数据确权，保障数据的所有权、使用权、收益权，避免因为权益纠纷影响数据共享。

（三）树立创新思维，发挥政务数据支持决策咨询的潜能

一是提升数据分析应用能力。在政府管理、公共服务等领域开展大数据分析创新，利用数据融合、模型构建等技术，实现以政务数据资源为中心的政务信息系统与管理服务的整合、汇聚、优化，揭示数据的内在关联性，提高政府决策对数据的分析能力。建立用数据分析、创新、决策、统筹的管理机制，提升政务数据分析应用能力，提高政务数据资源共享潜在能力，实现基于政务数据的科学决策，提升政务工作管理水平和服务效率。

二是提高新兴技术创新能力。在数据资源分类脱敏、编目管理、信息传递等方面科学应用大数据、云计算、区块链等新技术，增加应用模式，创新场景应用，优化数据价值，解决政府数据资源共享难、更新慢、不安全等问题，保障政务数据的高效安全运行，提升政务数据公共价值，为各级政府科学决策提供精准咨询，提升决策支撑能力和信息治理能力。

（四）树立底线思维，保护动态政务数据的安全

一是建立健全有效的数据安全管理制度。当前，共享数据传输与交换跨地域、跨部门、跨层级，情况复杂。首先，针对保密数据传输通道，要有可靠安全的基础设备支撑。其次，针对政务涉密数据，需要制定严格的涉密传输制度，并且要不折不扣地执行。最后，要建立动态化的全面预警机制，一旦发生重大数据安全事故，应立即启动应急预案，及时采取补救措施，避免数据造成不可挽回的损失和泄露。

二是采用密码、区块链等技术保护动态数据。数据安全贯穿数字政府设计、实施、应用和管理整个过程中。针对动态共享数据开发、管理、合作、传输、使用过程中的风险，可以使用密码、区块链等成熟技术，建设身份认证、权限管理、数据加密、数据脱敏等全方位、全过程的技术防护体系，不留死角，免遭非法入侵，防止数据丢失、毁损、泄露和篡改，实现数据的安全管理和隐私信息的有效保护。

综上所述，在数字政府建设过程中，保证政务共享数据资源的质量，明晰政务数据共享的各方权益，发挥政务数据支持决策咨询的潜能，保护动态政务数据的安全，才能保障政务数据有序共享，提升社会治理、政府管理、公共服务、辅助决策等数字化水平。

来源：《中国领导科学》2022年第3期；作者：严宏伟，中共中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心副主任。

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