为了全面推进网信领域法治建设工作，规范网信部门行政执法程序，保障网信部门依法履行职责，国家互联网信息办公室根据《行政处罚法》《行政强制法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等相关法律法规，立足网信部门行政执法实践，对2017年公布的《互联网信息内容管理行政执法程序规定》进行了全面修订。修订后的《规定》调整完善了网信部门行政执法的法律依据和适用范围，进一步规范了网信领域行政处罚等执法活动，为实现网信部门行政执法科学化、规范化、制度化提供了法治保障，为持续深化网络空间治理和推进数字经济高质量发展提供了坚实的法治基础。网信部门行政执法是网络法治建设的重要组成部分，也是网信领域落实全面依法治国的关键环节。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视网络法治建设和严格规范公正文明执法工作，多次作出重要指示要求。习近平总书记在主持召开网络安全和信息化工作座谈会时强调，“网络空间不是‘法外之地’”“要坚持依法治网、依法办网、依法上网，让互联网在法治轨道上健康运行”。党的二十大报告强调，要深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。此次国家互联网信息办公室修订出台《规定》，全面系统规定了网信部门行政执法程序，强化了履职法律依据，是深入贯彻落实习近平总书记系列重要指示精神和党中央决策部署的重要举措。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。习近平总书记强调，决不能让制度规定成为“没有牙齿的老虎”。2021年1月，我国新修订的《行政处罚法》对更好地保障严格规范文明执法提出了更高要求；《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中提出，要严格遵守法定程序，结合实际制定、修改行政处罚配套制度，确保《行政处罚法》的有关程序要求落到实处。《规定》的修订出台，严格遵照上位法、衔接上位法，为完善网信部门行政执法程序，严格执法责任，提升执法效率和水平，全面推进网信部门严格公正规范文明执法提供了明确依据。当今时代，网络信息技术日新月异，互联网技术及其应用全面融入经济社会各个领域，不仅创造了人类生产生活新空间，也拓展了网络空间治理的新领域。面对互联网带来的新变化新发展和新问题新挑战，切实提升治网管网能力，是一项重大而紧迫的课题。在此背景下，《规定》顺势修订，明确了网信部门行政执法的具体要求，有利于加大执法力度，提升执法效能，持续深化网络空间治理。（一）《规定》完善了网信部门行政执法依据和范围，有效保障网信部门依法履行职责。自2017年《互联网信息内容管理行政执法程序规定》施行以来，在规范指引互联网信息内容执法方面发挥了重要作用。近年来，我国网信领域立法加快推进，网络法律体系日趋健全，《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等立法相继出台，赋予了网信部门更广泛的监管职责，已远远超出《互联网信息内容管理行政执法程序规定》的适用范围。例如，2021年出台的《个人信息保护法》第六十条规定，“国家网信部门负责统筹协调个人信息保护工作和相关监督管理工作。国务院有关部门依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责个人信息保护和监督管理工作”，明确了网信部门在个人信息保护领域的执法权限。为做好与上位法衔接，满足实践监管要求，国家互联网信息办公室适时修订原有规定，在立法依据中增加了《数据安全法》《个人信息保护法》等，并及时调整《规定》适用范围，将“互联网信息内容管理行政执法程序规定”修改为“网信部门行政执法程序规定”。（二）《规定》理顺了网信部门行政执法体制机制，有效提升网信领域行政执法效率。由于互联网具有广泛性、非接触式、跨地域性、融合性等特征，涉及主体复杂多样，导致实践中行政执法部门有时难以确定。此次修订《规定》，进一步调整完善了网信领域执法体制机制，对地域管辖、指定管辖、移送管辖等相关制度作出了明确规定。一方面，建立了网信部门行政执法管辖机制。《规定》明确，行政处罚由违法行为发生地的网信部门管辖；对当事人的同一违法行为，两个以上网信部门都有管辖权的，明确由最先立案的网信部门管辖；对管辖权有争议的且协商不成的，明确由共同的上一级网信部门指定管辖。另一方面，《规定》健全了网信部门行政执法与司法机关等的有效衔接，规定了网信部门与其他行政机关、司法机关案件移送制度，加强协调配合，完善案件处理信息通报机制等。（三）《规定》明确了网信部门行政执法全流程程序正当，持续优化网信部门行政执法制度规范。为加强行政执法规范化建设，提升执法能力和执法水平，最大程度减少行政执法中不严格、不规范、不文明、不透明等问题，《规定》结合网信领域特点，全流程完善了网信部门行政执法程序性要求，并进一步优化相关制度设计。一是明确了网信部门行政执法全流程各环节的程序要求，从立案、调查取证、听证到行政处罚决定和送达，严格规范行政执法权力的运行。二是优化了相关程序制度设计，提升网信部门行政执法的科学性、合理性。例如，《规定》完善了回避制度，细化了回避情形，对执法人员资格及执法人数等进行明确要求。三是保障网信部门行政执法全过程透明。例如，《规定》体现全程记录，规定行政机关应当以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行进行全过程记录。（四）《规定》强调提升网信部门行政执法效果，确保网信法律法规有效施行。只有严格执法，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”，才能把“纸面上的法”真正落实为“行动中的法”，切实保障法律实施效果。为确保网信领域相关立法能够公正、有效实施，《规定》进一步强化了对行政处罚执行与监督的相关要求。一是明确行政处罚决定法制审核、集体讨论等要求。对涉及重大公共利益、直接关系当事人或第三方重大权益等行政处罚的，《规定》要求在作出行政处罚决定前需进行法制审核；对情节复杂或者重大违法行为进行行政处罚，由网信部门负责人集体讨论决定。二是构建了与相关部门协同进行行政处罚的机制。《规定》明确网络运营者违反相关法律、行政法规、部门规章规定，需由电信主管部门关闭网站、吊销相关增值电信业务经营许可证或取消备案的，转电信主管部门处理。三是完善行政处罚强制执行程序，规定当事人逾期不履行行政处罚决定的，网信部门可以根据法律规定申请人民法院强制执行。党的二十大报告指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。网信部门行政执法程序是网信系统法治政府建设的有力保障，是确保行政权在法治轨道上运行的重要依据。出台《规定》有效提升了网信部门行政执法透明度，也为网信部门依法履行职责，维护各方权益提供了制度保障和行动指南，进一步推动网信部门行政执法科学化、规范化、制度化、标准化。一方面，《规定》围绕“规范网信部门执法”构建了多项制度，通过明确网信部门行政执法程序性要求，进一步发挥法治“稳预期”的保障作用。一是构建了监督管理制度，形成对网信部门行政执法的监督机制。《规定》明确，国家网信部门建立本系统的行政执法监督制度，上级网信部门对下级网信部门实施的行政执法进行监督。与此同时，网信部门实施行政处罚接受社会监督，明确相关主体有权申诉、检举。二是构建了公众参与制度，保障行政相对人充分参与。《规定》要求，在较大数额罚款、吊销许可证件等行政处罚决定作出前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。三是保障当事人陈述、申辩的权利，提高行政执法决定的可接受性。《规定》明确，网信部门在作出行政处罚决定前，应当告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人享有陈述、申辩等权利。另一方面，《规定》完善了网信部门行政执法依据，为网信部门依法履行职责维护数字经济市场环境提供了有力制度保障。目前，网络诈骗、网络暴力等网络生态乱象不断涌现，人工智能、区块链、元宇宙等新技术发展应用对网络空间治理带来新的问题和挑战。《规定》的出台，通过完善法律依据、明确网信部门行政执法范围、执法流程等，推动网信部门进一步加大执法力度、提升执法效率，能够更好地聚焦人民群众反映强烈的突出问题，深入开展行政执法，切实保护公民、法人和其他组织合法权益，维护国家安全和公共利益，增强个人、企业在网络空间依法开展经济活动、创新技术应用的信心，为数字经济发展保驾护航。1、加强对网信部门行政执法行为监督，有效防范行政不作为行为《规定》也延续了原规定的执法监督制约机制，并进一步加强了对网信部门行政执法行为的监督，以有效防范行政不作为、乱作为。一是明确了行政处罚期限要求。规定网信部门应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定；因案情复杂等原因不能在规定期限内作出处理决定的，经网信部门负责人批准，可以延长六十日；案情特别复杂或者情况特殊，经延期仍不能作出处理决定的，由上一级网信部门负责人决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限；国家网信部门办理的行政处罚案件需要延期的，由本部门主要负责人批准。这些规定有利于防止行政处罚案件久拖不决。二是增加了执法全过程记录制度。规定网信部门应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。三是明确了网信部门实施行政处罚应当接受社会监督。明确公民、法人或者其他组织对网信部门实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；网信部门应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。总的来看，《规定》既规范和保障了网信部门依法行使行政处罚权，全面体现了严格规范公正文明执法要求，也强化和维护了当事人的合法权益和程序救济，充分彰显了网络执法的“温度”，开启了我国网络信息内容管理、网络安全、数据安全和个人信息保护领域执法工作的新篇章。《规定》的公布实施，有利于推动我国构建实体程序并重的网络法治体系，在法治轨道上推进我国网络治理现代化。在步入网络社会后，个人信息保护、关键信息基础设施运行安全、人脸识别技术应用安全等新型社会治理问题横亘在国家现代化治理面前，不仅对我国现行立法体系提出挑战，同样也对我国行政执法带来新的考验。《规定》的制定并不是为了回应网信部门执法难题所草草作出的“答卷”，而是结合国家和地方网信部门的执法经验，有针对性地创新传统行政执法模式，促成与网络空间治理需求更加匹配的网信部门行政执法体系。《规定》不是《行政处罚法》等法律法规在网信领域的简单重复，而是基于我国现行行政法体系而衍生出的创新性成果。第一，行政执法监督制度保障行政执法的有序进行。《规定》第4条原则性地明确网信系统的行政执法监督制度，上级网信部门将对下级网信部门所实施的行政执法进行全方位监督。究其本质，乃是借由自上而下的监督框架促使地方网信部门能够采取相同水平的执法依据和执法标准。第二，行政执法队伍建设成为网信部门的重点工作。《规定》明确了网信部门有必要强化执法队伍和执法能力的建设。除了在人员培训、考试考核、资格管理、持证上岗等层面进行队伍建设之外，鉴于网信部门执法活动往往会收集大量的公民个人信息和企业数据，为了保障执法活动权威性，《规定》同样明确网信部门执法人员需要履行保密义务，对于存在直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的执法人员，应当依法回避。第三，约谈申辩与法制审核确保行政处罚公正可信。为了保障行政执法的公正性和透明性，《规定》明确网信部门在作出行政处罚决定前应当填写行政处罚意见告知书，允许当事人进行陈述和申辩。同时，网信部门也可以根据具体情况和相关规定对当事人进行约谈。最重要的是，《规定》还专门明确符合法定情形的应当在作出行政处罚决定之前进行法制审核，且初次从事法制审核人员还应当取得法律职业资格，以此确保行政处罚的可接受性和公正性。3、健全网信部门行政执法行为规则，确保执法既有力度又有温度《规定》明确，同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。此外，为了打击遏制个人信息保护领域的违法行为，《规定》细化了《个人信息保护法》关于查封或者扣押有证据证明是用于违法个人信息处理活动的设备、物品的规定，并按照《行政强制法》的有关规定，明确了紧急查封、扣押的要求：情况紧急，需要当场采取查封、扣押措施的，执法人员应当在二十四小时内向网信部门主要负责人报告，并补办批准手续；网信部门主要负责人认为不应当采取查封、扣押措施的，应当立即解除。在确保执法有力度的同时，《规定》坚持处罚与教育相结合的原则，引入了《行政处罚法》“首违可以不罚”、“无过错不罚”的规定，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的，从其规定。这确保了行政执法的“温度”和人性化，有利于提高社会对行政处罚的认可度。4、完善网信部门行政处罚程序，推进严格规范公正文明执法贯彻新修订《行政处罚法》的新要求，《规定》完善了网信部门的行政处罚程序，以进一步推进网信部门严格规范公正文明执法。一是完善了听证制度。扩大了听证范围，将降低资质等级、责令关闭、限制从业等较重的行政处罚纳入听证范围；强化了听证笔录的效力，明确网信部门应当根据听证笔录作出决定。这有利于解决实践中听证程序使用率偏低的问题。二是增加了重大执法决定法制审核制度。明确“涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的”等情形应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。明确网信部门中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。三是明确了对事实清楚、当事人自愿认错认罚且对违法事实和法律适用没有异议的行政处罚案件，网信部门应当快速办理。这坚持了高效便民的原则。四是增加了电子送达方式。规定当事人同意并签订确认书的，可以采用传真、电子邮件等方式送达行政处罚决定书等法律文书。这有利于解决送达难的问题。5、强化陈述、申辩等权利保护，切实保障当事人的合法权益《规定》在原规定的基础上，进一步强化了对当事人合法权益的保护。一是强化了陈述、申辩等权利的保护。明确网信部门作出行政处罚决定前事先告知的内容包括拟作出的行政处罚内容，以解决因告知不全而影响当事人行使陈述权、申辩权的问题。而且强调网信部门及其执法人员在作出行政处罚决定前，未向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定。二是在总则中明确了网信部门及其执法人员对在执法过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。相较于原规定仅在“调查取证”环节规定类似内容，《规定》强调了商业秘密、个人隐私等权益保护在整个执法过程中的重要性。三是考虑到证据对于认定当事人违法行为和处以行政处罚至关重要，规定证据应当经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。对于基层网络执法机构而言，行政执法过程中最为棘手的问题是管辖权重叠。这既非法律缺位所致，亦非监管机构职责权限设置不明，而是网信领域的执法案件往往具有跨地区、跨行业的特征，这也导致不同地方的监管机构均有权也有义务对此类案件进行管辖。为解决这种管辖权交叉重叠的问题，《规定》在第二章“管辖和适用”系统地规定了管辖权争议的解决方式，理清理顺网信部门的管辖依据，有利于更高效地维系网络空间秩序。（一）以违法行为发生地为核心，明确地域管辖执法依据。针对网信领域违法行为所具有的跨地域特征，结合实际网信执法活动中行政相对人主营业地难追溯等现实难题，《规定》详细列明了“违法行为发生地”的判断标准，包括但不限于违法行为人相关服务许可地或备案地、主营业地、登记地、网站建立者、管理者、使用者所在地、网络接入地、服务器所在地等。这里需要注意的是，对于违法企业而言，无法再以虚假的登记地、备案地等方式躲避行政处罚，网站建立者、管理者、使用者所在地乃至计算机终端设备所在地的网信部门均有权管辖。（二）明确多种管辖权认定依据，解决管辖范围交叉难题。在执法实践中，地方网信部门之间有时存在管辖权重叠的问题，为了厘清管辖权争议，《规定》明确由“最先立案”的网信部门管辖，简单明了地划定了管辖权重叠的争议难题。同时，倘若两个以上网信部门对管辖权存有争议，经协商无法达成一致意见，报请共同的上一级网信部门指定管辖，如此一来，有效解决了网信部门之间反复协商所导致的行政效率低下等问题。当然，针对此种争议，共同的上一级网信部门也可直接指定管辖。（三）行刑衔接保障案件完善处置，资质处罚移送理顺职权划分。针对同一违法行为，对于涉及到非网信部门职权范围的行政处罚事项，《规定》规定了这类事项的管辖权衔接和移送方式。一方面，对于属于其他行政机关管辖的案件或者涉嫌犯罪的案件，网信部门需要及时移送至其他行政机关或司法机关，《规定》强调了在行刑衔接层面的证据材料移交等案件移送机制。另一方面，对于涉及降低资质等级、吊销许可证件等行政处罚，网信部门则应当交由原许可、批准部门作出相应行政处罚决定。在网信部门行政执法过程中，作为行政相对人的企业最为关注的就是调查取证职权的基本内容和边界。部分企业可能出于担心在调查取证过程中存在泄露自身商业秘密或企业核心数据资产的风险，故而缺乏协助执法的积极性和主动性。为此，《规定》在第三章第二节“调查取证”部分详细列明了网信部门在调查取证过程中的具体要求，在保障行政执法程序公开透明的同时，确保网信部门能够获取全面详实的证据材料，以便精准作出与案件事实相当的行政处罚决定。（一）规范协助调查取证流程，高效收集违法证据。在协助执法层面，《规定》在“调查取证”部分的开头直接明确了执法人员和执法程序的具体要求，同时还规定被调查对象和有关人员应当如实回答执法人员的合理询问，协助和配合调查。这里需要说明的是，《规定》要求被调查对象和有关人员应当及时提供网络运营者发布的信息、用户发布的信息、日志信息等相关材料，但这些材料仅限于“依法应予保存”，而非对所有与案件相关的数据和信息均有义务提供。此外，《规定》还规定了在执法过程中确需有关机关或者其他行政区域网信部门协助调查取证的，应当出具协助调查函，列明需协助的具体事项、期限等内容，并限定协助执法的网信部门应当在收到协助调查函15个工作日内完成相关工作，确保各级网信部门之间的高效协作。
（二）细化电子证据取证规则，适应网信执法需求。在网信行政执法活动中，网信部门所要收集的证据类型除了书证、物证、视听资料等传统证据之外，还包括了电子数据这一新型证据类别。《规定》中“电子数据”的范围囊括了存储在计算机设备、移动通信设备、互联网服务器等电子设备或存储介质中的各类数据，其与“视听资料”的区别在于后者主要以录音资料和影像资料为限。当然，如果后者以数据形式存储于电子介质中，则适用电子数据的规定。与其他证据相比，电子数据存在着灭失或事后难以取得的现实风险，为此，《规定》允许网信部门先行登记保存证据，但须经网信部门负责人批准，主要以计算机、服务器等电子存储介质为主进行登记保存，以此确保所取得的电子数据符合法定的真实性、完整性和准确性要求。
3、明确网络执法的范围和管辖，落实履行好法律赋予的职责
随着《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等基础性、综合性、全局性法律及相关配套规定的出台，网信部门的执法范围逐渐从网络信息内容管理，扩展到网络安全、数据安全、个人信息保护等领域。《规定》开篇即指出是根据这些基本法律而制定，并明确网信部门依据这些法律规定的职权管辖本行政区域内的行政处罚案件。《规定》基本延续了原规定关于地域管辖、级别管辖、移送管辖和指定管辖的规定。考虑到网络违法行为往往是远程实施的特点，为便于及时开展执法工作，《规定》新增了地域管辖的两个管辖连接点，即违法行为发生地包括违法行为人“相关服务许可地”和“服务器所在地”。此外，考虑到某些案件会涉及国家安全等复杂情形，基层执法力量可能难以应对，《规定》专门规定设区的市级以下网信部门发现其所管辖的行政处罚案件涉及国家安全等情形的，应当及时报告上一级网信部门，必要时报请上一级网信部门管辖。来源：网信中国；作者：辛勇飞 中国信通院政策与经济研究所所长；作者：刘金瑞 中国法学会法治研究所研究员；作者：赵精武 北京航空航天大学法学院副教授