数据治理：数字经济竞争和数据要素流通的新路径

数字经济时代，数据已成为新型生产要素。2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，数据作为生产要素正式上升为国家政策。时至今日，数据要素流通的难题仍未破解，数据要素的市场化配置机制仍有待完善，数据要素的价值仍有待激活。
2021年12月28日，中央网络安全和信息化委员会办公室（以下简称“中央网信办”）发布了《“十四五”国家信息化规划》（以下简称“《规划》”）。《规划》将“优化要素资源配置，推动更有效率发展”作为主攻方向之一，着力于稳步推进数据要素市场化，加快推动数据要素流通。值得关注的是，《规划》将“数据治理”推到台前，强调其在全球数字经济竞争和数据要素流通中的关键作用。

《规划》强调国家数据治理能力在全球数字经济竞争中的重要性。
《规划》指出，数据治理能力是国家创新力和竞争力三大核心之一，并特别提到数字领域规则体系及核心技术生态体系的竞争日趋激烈。《规划》认为，我国仍存在数据资源体系建设落后、数据要素价值潜力尚待有效激活以及数字领域国际合作“中国方案”尚待完善等突出短板。在此背景下，《规划》将“加强数据治理”作为“建立高效利用的数据要素资源体系”的首要内容，置于数据资源开发利用、数据安全保障之前。这意味着《规划》认为，数据治理能力是数据资源开发利用和数据安全保障的前提，并进而构成国家在数字经济中获取竞争优势的关键。

《规划》着力从数据治理的角度促进数据要素流通，建立高效利用的数据要素资源体系。
关于数据要素流通的实现路径，国家发展与改革委员会曾于2020年12月发布了《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》（以下简称“《意见》”），《意见》在“健全数据流通体制机制”部分提到“加快完善数据资源采集、处理、确权、使用、流通、交易等环节的制度法规和机制和运营流程”。从该表述可知，《意见》认为，“数据确权”是数据流通体制机制的关键环节之一。
中央网信办近日发布的《规划》或许提出了数据要素流通的一条新路径。《规划》在“建立高效利用的数据要素资源体系”重大任务中提出，“加强数据治理。强化国家数据治理协调，健全数据资源治理制度体系”；《规划》将“数据要素市场培育工程”作为该重大任务中的重点工程，具体包括“研究根据数据性质完善产权性质，构建以促进产业发展为导向的数据产权框架”等数据要素理论研究内容。而且，与《意见》不同，《规划》全文未提及“数据确权”相关内容。从以上表述可知，《规划》虽仍将数据产权理论和制度框架作为数据要素流通的关键环节，但《规划》已将数据产权的构建纳入“数据治理”之中，并强调数据产权框架的导向在于“促进产业发展”，意在从“数据治理”的综合视角入手促进数据要素流通。

在数字经济时代，国家的竞争力与其对数据要素资源的利用能力密切相关。因此，数据治理不仅关系到数据要素资源的高效利用，更关系到国家在数字经济中获取竞争优势的能力。《规划》作为中央文件，首次将目光从先前的“数据确权”路径转向“数据治理”路径，这或将开辟出一条通向数据要素流通的“光明大道”。