理论丨治理能力现代化视域下省级数字政府建设策略
建设数字政府是提高政府行政能力、打造智慧政务以及建设人民满意服务型政府的必然选择和主要途径，是治理能力现代化的重要手段。党的二十大报告明确要加快建设网络强国、数字中国。习近平总书记在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的说明中对运用新的信息技术手段推进国家治理能力现代化提出了战略要求,把数字政府建设作为落实网络强国、数字中国、智慧社会发展蓝图以及推进国家治理能力现代化的重要举措。《“十四五”国家信息化规划》也对推进国家治理体系和治理能力现代化提出了加强数字政府建设，让人民群众感受到幸福感和安全感的具体要求，同时确定了发展目标之一就是，“到2025年，数字中国建设取得决定性进展，数字政府建设水平全面提升”。《数字中国建设整体布局规划》(以下简称《规划》)进一步指出，要优化数字化发展环境，提升全方位多维度综合治理能力。省级政府作为执行国家战略的主要行政层级，应积极探索推进数字政府建设的思想方法论，有效运用知识管理与服务、数据分析、区块链等新信息技术提升国家治理能力现代化水平。
对国家治理能力现代化内涵的理解，从其功能的角度，一方面着眼于现代国家治理中不同职能和地域政府间的协同，着力于构建整体性政府；另一方面聚焦于国家功能的表现方式，以体制机制建设、愿景共识、信任协同、公民参与和多元共治的方式，确保政策的正确制定和执行。从其效能的角度，首先是制度的执行力，是管理社会各方面事务的能力，主要包括治党治国治军、社会稳定、经济发展、内政外交等各个方面；其次也是政府实现治理目标的能力，主要包括决策能力、组织能力、协调能力、动员能力等方面。不论是改善功能还是提升能力都不能忽视先进的科技因素的作用，科技手段尤其是信息化手段的运用，既是提升国家治理能力的抓手，也是治理能力现代化事半功倍的保证。
(一)数字政府建设是治理能力现代化的重要手段
所谓数字政府，就是指政府机构充分运用大数据等信息技术，通过泛在网络进行的数字化行政行为，面向公众提供公共服务和社会治理，并可以深刻地影响政党与选举、社会公共机构运行等全球范围内的国家治理。习近平总书记指出：“没有信息化就没有现代化”，“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”。不断快速创新的信息技术以及数字网络智能化的深入发展具有显著的政治属性，是重塑国家与广大人民群众的联系与交往方式的重要手段，是推动我国治理水平现代化的关键措施之一。
数字政府对治理能力现代化提升的作用主要体现在四个方面：一是带动了政务能力的发展，节约了行政成本，提高了行政效率，让国家治理体系网络化、扁平化并且弹性化。二是在交通、教育、卫生、民政、社会治安、环境保护等公共服务领域广泛运用现代信息技术提高了公共服务效率与质量，并在该服务过程中改善了政府与民众关系、优化权力运行、推动政府职能转变。三是架设起政府与公众之间无障碍沟通的新通道，为民众参与公共决策提供了有效的平台与载体，有利于推进政治民主化进程。四是党和政府可通过数字政府的网络及时了解民众的思想动态和服务需求，体察社情民意、洞察社会问题，从而提出及时有效的能够提升社会治理质量的相应政策。由此可见，数字政府并不只是新技术的运用，而且是关乎国家治理理念及运行机制全面变革的创新之路。
(二)治理能力现代化对省级数字政府建设提出了必然要求
从2019年《决定》到2023年《规划》，国家不断深入推进数字政府建设战略，而且对其建设机制与途径也提出了明确要求。《规划》指出，在数字时代推进中国式现代化的重要引擎就是数字中国，建设数字中国可有效构筑国家竞争新优势，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合。强化数字化能力建设，提升数字化服务水平，并为之制定相应的制度规则，也是对直接执行与落实党和国家战略的省级政府提出的明确要求。
1.用好数字化手段，助推省域内政治生态建设。党的十八大以来，各省政治生态都有不同程度的变化，按照党中央“严肃党内政治生活”的要求，各省勠力同心打造良好政治生态。政治生态的建设与维护，除了我党坚强的领导和坚定不移的信心外，科技手段的运用不可或缺。各省要充分运用信息科技手段来进行辅助，包括建立行政权力网上运行监管、政治生态评价系统等等。《决定》中也明确要求，各级政府要用好网络平台，完善全党各层级的理论学习过程及意识形态引领。省级数字政府的深入推进，能够促使各省域内政治生态建设取得切实的、长久的进步，是国家治理能力现代化的重要基石。
2.加强数字化融合，助力省域经济发展。衡量国家治理能力的一个重要指标就是经济建设发展状况。当前，我国经济发展处于新常态，各省作为经济建设主体的主要单元，要不断深化数字基础设施和信息资源建设，用新的信息技术打造经济建设发展的新动能。各省级政府多年的信息化应用探索，着力推动了互联网产业与省域内实体经济深度融合发展，并随着数字政府建设的深入推进，势必对省域内经济、政治、文化、社会的良性运行起到正导向作用，这既是省域内经济转型发展、产业改造升级的捷径，也是治理能力现代化的重要进路。
3.提升信息技术能力，辅助社会治理创新。社会治理是国家治理的重要方面，在完善社会治理的共建共治共享进程中，各省政府发挥了至关重要的作用。党的二十大报告指出，要提升社会治理效能，完善社会治理体系，构建共建、共商、共享的社会治理共同体。《规划》在赋能经济社会发展部分指出，“构建普惠便捷的数字社会，包括促进数字公共服务普惠化、推进数字社会治理精准化、普及数字生活智能化。”放眼当今世界，新一代信息技术不断提升是大势所趋，社会治理应用系统正逐步走向不同系统间的大集成、高共享和大协同，如何让这些信息技术更精准、更高效地服务于政务决策过程，服务于企业和广大人民群众的生产生活，是需要各级政府认真面对的重大课题。省级数字政府的建设势在必行，充分把握技术发展和业务变化，推动社会治理创新发展，是国家治理能力现代化的必然选择。
4.牢记政府使命，打造以人民为中心的网络空间命运共同体。习近平总书记关于网络强国重要思想的最深刻论断之一就是构建网络空间命运共同体。作为命运共同体的重要单元，省级政府担负着省域内建设共同体的任务，着力健全人民满意的网络综合治理体系，全面提高执政为民的网络治理能力，是建设新时代中国网络空间命运共同体的使命召唤和必然要求。因此，省级数字政府建设的主要任务之一，就是拿出最大的诚意，以人民为中心营造出能够体现人民群众最根本利益的网络空间，这也是国家治理能力现代化的重要体现。
省级数字政府建设现状及普遍面临的问题
党的十八大以来，我国陆续推出政务信息化工程建设规划等指导性政策法规50余条，为快速推进我国数字政府建设提供了战略方向。“十四五”开局以来，全国各省纷纷推出并实施了“数字政府建设规划”、“数字政府行动计划”等地方指导性文件，加大了推进数字政府建设力度：广东省从体制机制入手，构建省市县三级政务服务数据管理专门部门，构建整体化“数字政府”；浙江省数字政府建设得比较早，也是最早发布省级数字政府建设方案的，其政府网上履职和服务能力连续3年位居全国前列；上海市推进智慧政府建设也比较早，建立了全国第一个“一网通办”总门户，将政务服务过程和办理流程进行了细粒度展现；贵州省确定了政务发展大数据战略，率先建成省级政务平台“云上贵州”；江苏省通过“不见面审批”的政务服务模式，利用“3550”改革实现了数字政府建设的新突破。从各省数字政府的建设成果来看，一方面体现在基础网络和安全设施的基本覆盖上。截至2022年7月，全国范围5G基站170万余个，信号覆盖率达92%。同时，各省也大多按照分级保护和等级保护要求，建设了以安全认证基础设施为中心的省级内网安全管理平台和政务外网安全认证防护体系。另一方面体现在数字化服务能力和政民互动水平的显著提升上。《中国地方政府互联网服务能力发展报告(2021)》公布的统计数据表明，各地方政府在推进数字政府建设进程中，不断利用新技术加强对政务数据的深度应用，探索政府治理流程再造的新模式并推动政府治理方式优化，服务响应能力得分率超过60%地级行政区占比94%，比上年提升32.44%，均衡化趋势凸显，互联网服务能力显著提高。但是也要看到，由于各地数字政府建设水平不均衡，因此在具体的建设过程中还普遍存在着一些亟待解决的矛盾与问题，与治理能力现代化的要求还有差距。
(一)规划协同整合性不够，网络问政与“以人民为中心”还有差距
要建设人民满意的服务型政府，其核心是“以人民为中心”。从全国范围来看，各省级数字政府建设规划协同整合性不足是一个严重障碍。一方面，数字政府建设顶层设计不够完善，各地市政府部门各自为政、条块分割，大多从自身立场出发，形成割裂化的政务服务。另一方面，泛在互联的网络改变了政府与公众的互动模式，数字政府对于公众问政、舆情传播、社会监督等全新模式还没有完全适应。这些状况会使数字政府在实际运行中出现壁垒多、牵制多、联动差、反应慢等问题，必然会影响甚至限制人民群众的诉求满足。在2020年各省应对新冠肺炎疫情的过程中，这些问题就明显暴露出来，在突发的公共卫生事件中，人民群众需要政府强有力的网络行政，数字政府的缺位不仅会让民众感受到碎片化的、夹杂着各种社会声音的网络信息，其服务诉求也由于各职能部门的信息化壁垒而得不到有效的回应和解决。各省数字政府建设只有从顶层设计出发，加强整合力度，规划协同管理，才能改变“单向度”的数字管理模式，有效打破信息化壁垒和行政壁垒，真正实现网络问政“以人民为中心”。
(二)制度体制指导滞后，新技术运用门槛较高
大数据知识管理、人工智能、区块链、物联网、视联网、信息安全等新技术新方法的快速进步，在改变人们工作和生活的同时，也带来了一系列的制度困境。很多省级政府治理中的观念、队伍、规章制度等还不能快速适应新技术、新模式的演变，制度体制对数字化政府建设的指导没有充分发挥出来，也没有完全实现。即便有新的制度体制建立，也存在着新标准、新规范、新制度与原有的规章制度不相协同的问题，大大影响了新技术运用的效率和效果。如何解决这些问题，为省级数字政府建设提供有效的支撑和保障，是摆在各省级政府数字化进程中的很严峻的问题，也是亟待解决的问题之一。
(三)数字化给政府治理带来开放性，安全保障有待提高
党的二十大报告提出以新安全格局保障新发展格局，这样才能建设更高水平的平安中国。网络信息安全是数字政府高水平建设和可持续发展的重要保障，新技术手段给数字政府建设带来机遇的同时，也带来了安全防范方面的挑战。网络信息安全是数字政府可持续发展的重要保障，因此数字政府安全防范不容忽视。目前，我国各省网络信息安全防范的建设普遍面临着技术碎片化、建设分散化、投资重复化的问题，网络信息系统安全防护措施以及网络安全意识等方面都有待加强。建设行之有效的网络信息安全管理体系，通过制度和政策明确责任和分工，及时发现消除安全隐患并提高安全防范能力，是数字政府建设成功的关键因素之一。
(四)建设过程“重硬轻软”，形式大于内容
在具体的建设过程中，各省落实和执行国家战略的方案各式各样，普遍还存在着“重硬轻软”的问题，对硬件投入比较重视而软件建设相对不足。有的动辄投资上亿打造数据中心、网络中心、资源中心，进行设备设施等“看得见”的投入，导致很多建设成果都是“只有路，没有车”。各省也在抓紧建设应用软件，但真正用得起来的还是以专业性的、运行多年的、面向部门职能的一些软件，如“十二金工程”等，而集成的、通用的、新技术参与的如“智慧城市”等软件往往“大而空”，其实用性和有效性都有待提高。
(五)资源缺乏集成及共享，难以形成决策合力
新时期信息技术的快速发展，使得全社会对以政府为代表的数字化资源服务的实际需求及依赖性显著增强，这就带来数据资源有效使用的问题，在各省级政府的数字化建设中也表现出来。一是数据孤岛问题仍普遍存在，制约着各部门业务系统的数据共享，数据统筹协调难，严重阻碍一体化的省级数字政府建设；二是大量政务数据只收集未使用，跨地区、跨部门、跨层级之间的资源难以有序共享，数据安全难以保证。然而，数据资源的汇聚、集成以及综合分析正是政府决策的基础，省级政府在典型的决策过程中，要充分利用信息化技术，基于大量不同层级、不同来源的数据进行分析并快速反应，否则数据资源共享不畅，决策合力难以形成。
省级数字政府建设的顶层设计和战略构架
在当前形势下，面对治理能力现代化提出的必然要求，各省级政府要勇于面对自身现状和存在的问题，按照“大系统协同、大数据融合、大管理引领、大知识赋能”的思路，积极思考数字化建设的顶层设计和战略构架，明晰战略思维和领导体系。参照《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(以下简称《意见》)中给出的我国数字政府建设主要目标，可将省级数字政府建设目标大体表述为：到2025年，与治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计基本实现，政府数字化应用建设水平显著提高，公务员数字化素养和履职能力明显加强，数字化制度规则及平台支撑的数字政府体系框架基本形成，科学化政府决策、精准化社会治理及高效化公共服务应用基本建成。到2035年，整个数字政府体系框架更加成熟完备，管理协调、架构科学、高效智能、精准施策、阳光普惠的数字政府基本建成。整体架构如图一所示。
(一)数字化的行政体系省市县三级管理架构
在科学规划的省级数字政府顶层设计基础上，运用党的创新理论，从改变观念入手，到实践落地，建设从网络和安全基础设施到民生应用的，基于大数据、移动互联网、知识工程、人工智能技术的，集社会信息感知、传递、存储、分析和运用等行为为一体的省市县三级数字政府管理框架，既面向省级党政机关提供内管内控政务应用，又向省域内公众提供阳光、透明、公正的政务服务。
(二)知识化的全省政务信息资源有序共享
我国各级政府所掌握的80%的社会信息资源里，除涉密和隐私外都应该全民共享。基于各省建立的大数据中心平台，运用基于知识的数据分析能力，深入推进数字政府数据资源的整合和共享利用，加大平台整合创新力度，构建一体化政务信息资源在线服务系统，打造“统筹规划、全域覆盖、按需接入”的政务信息资源大平台，消除信息孤岛，促进政务数据资源整合有序共享。
(三)智慧化的政府治理成就“城市大脑”
省级数字政府建设应结合本省政务实际，运用知识管理平台、大数据智慧分析平台、空间信息平台、应用开发平台，形成基于全省政务信息资源的综合分析服务能力和业务生成能力，实现省域内大数据应用的融合，打造以省域大数据为支撑的政府治理能力，提升社会治理、政务服务以及公共服务的高效性和精准性；形成跨部门和地域综合协同的便民惠民治理新格局，成就省域智慧“城市大脑”。
(四)以人民为中心的省级民生服务体系
省级数字政府建设应在全国一体化政务服务平台的基础上，进一步建设旨在提高政务服务和公共事业管理水平的政务服务应用，为全省统筹协同的城市管理提供动力；进一步建设旨在提高城市管理精细化水平，提升城市综合执法能力的智慧化城市管理应用，为民众提供生态宜居的、安全管理完备的智慧化生活环境；重点关注民生系列应用，借助民生服务综合管理平台，汇聚省域内各行业领域数据资源，形成以人民为中心的省级民生服务体系。
省级数字政府建设的核心要素与建设管理措施
省级数字政府建设的顶层设计和战略构架，是在宏观层面明晰了省级政府数字化建设的战略思维和领导体系，在落实和运行中，还要在微观层面建立健全管理体制，明确建设核心要素，完善建设管理措施，积极推进省级政府的数字化建设。
(一)统筹协同的数字政府管理体系
按照“大智物云”融合创新趋势及数字政府建设的实际需求，依托统一的省级政务网络建设综合性公共基础设施管理平台，实现数字政府基于关键公共基础设施的统建共用、业务协同和数据共享。应从五个方面考虑：一是省级统一数字政府管理部门。对省级数据中心、政务云、政务应用系统与平台等软硬件体系提供统一的管理和运维。二是省市县三级网络基础设施。包括政务外网和政务内网。政务外网用于政府部门与社会公众的服务、监管与互动，也包括物联网和视联网；政务内网用于处理有关国家秘密等级的特殊事务。三是省级统一政务云计算环境。为整个省域内提供统一的计算能力，便于政务应用的一体化设计部署。四是省级统一政务组织及授权体系。基于全省统一认证体系建立协同统一的组织与人员管理，构建基于行为主体的组织授权和鉴权。建立对现实世界组织机构运行机制与管理方式的仿真，满足数字政府分级分布式应用管理和柔性动态化组织管理的需要。五是省级统一政务应用安全体系。政务外网要满足“等级保护”体系的最基本要求，构建集监测与防护一体化的信息安全保障体系。政务内网要建立全网统一的“分级保护”信任体系，实现身份识别、权限认证、审计日志、三员管理、时间服务、签名验签等信任服务。
(二)统合包容的三级架构支撑平台
从业务协同处置到应用模拟仿真，再从信息资源整合到信息技术重用，四个方面统筹考虑省、市、县三级架构的支撑平台。主要有四类平台：一是业务大数据管理服务平台。对全省大数据中心的所有服务应用提供技术平台服务支撑，并通过省级大数据云服务架构，结合个性化业务需求，形成元数据处理服务和应用系统，完成大数据分析的基础数据管理服务以及行业关键数据诠释和可视化服务。二是知识管理与服务平台。知识是智慧的基础和前提，在知识资源开发基础上，实现对所有智慧城市业务与决策知识的综合管理与服务，为各协同工程及业务系统提供更全面的知识支撑。三是集成地理信息系统的管理与服务。电子地图加电子海图应用，形成全省域统一的城市地理信息空间数据库，提供符合国家数字城市规划数据信息标准规范的地图公共服务。四是智慧协同开发与服务管理平台。依托知识化的共性业务，运用智慧数据分析能力，建立可二次开发的协作可视化平台。集合提取、抽象、封装各领域应用功能，建立智能通用组件数据库，为行业应用提供通用能力支持。
(三)协同共建的纵横联动业务系统
围绕国家“以人民为中心”的服务战略和深化“放管服”改革的总体要求，省级人民政府应当打破层级间、部门间、业务间的条块划分限制，以数字赋能倒逼改革，以促进地方行政机关公共服务模式与流程系统性的再造。一是进一步加强一体化政务服务能力建设，达到行政业务“一网通办”。以“一网通办”推进科学的政务服务及惠民的公共服务，通过“指尖上”的智能APP实实在在解决人民群众关心的民生热点问题和痛点难点问题，增强群众获得感。面向社会提供“学有所教、劳有所得、老有所养、游有所乐”的公共数字化服务，增强群众幸福感、安全感。二是提升一体化综合治理能力建设，实现社会治理“一网统管”。以“一网统管”倒逼社会治理创新，在社区治理、市场监管、营商环境管理等领域，供给模型预测、数据分析研究等应用，进一步增强政府部门利用大数据分析的科学决策功能。三是完善一体化协同能力建设，做到政务工作“一网协同”。建立整体智治的数字政府组织工作机制，将实现政府内部及机构之间的“决策智能化、政策人性化、流程标准化、监督科学化”，并促进党委、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派以及群团组织等之间的有效合作，提高政府的整体行政效率。具体可从政府职能和社会事业管理上考虑，包括但不限于智慧党建工程、“互联网+政务服务”惠民工程、社会监管民生工程、建议提案立法监督工程、智慧化公检法工程、智慧社区惠民工程、智慧化社会治理应急指挥工程、政务信息公开工程、省市县三级协同移动应用(APP)工程等。
(四)共建共享的省级基础信息资源
依托国家四大基础信息资源库建设的经验与成果，逐步实现省域内经济社会大数据的汇聚，构建安全可靠互联互通的省级信息资源管理体系，实现上联中央下达地方的省内政务信息资源管理体系，推动信息资源共用共享。应重点考虑七个方面：一是省级政务资源大数据知识化管理中心。整合纵向各级政务与横向各委办局的业务数据，以人口、法人、空间信息、社会信用四大基础资源库为核心，面向省级宏观经济与动态省情，建立知识化的大数据管理，满足前述各类数字政府业务应用的需要。二是省级数据共享信息中心。通过突破信息障碍，促进不同层次、不同机构、不同行业间的信息交流和互认数据共享。三是人口基础信息库。将省域内人口信息从相关职能部门抽取形成人口基本信息库，并从社会生产生活、经济发展各领域维度进行归集，实现省域内人口信息资源价值开发和增值利用。四是法人单位基础信息库。将社会企业法人信息从各政府职能部门管理数据中提取出来，通过企业自报和修改进行数据的清洗、比对、汇聚和整合，实现省域内企业法人基础信息的管理。五是自然资源和地理空间基础信息库。通过对山、水、林、田、湖、草、沙等自然生态资源进行信息的收集、归类、存储和整合，实现省域内特有的自然资源和地理空间统筹协调。六是社会信用信息库。按照国家信用服务体系的相关要求，通过社会信用监管形成信用信息综合管理环境，推动省域内企业和个人社会信用的蓬勃发展和健康落地。七是数据资源综合治理。健全数据管理规范、数据治理规则和责任体系,坚持“一数一源”、多重校核,形成闭环的数据管理模式,从数据来源与去向、数据架构与生命、数据标准与质量、数据安全与应用等方面全面管理，做到管理效果可衡量、可验证、可追溯、可评估，促进信息的依法安全规范利用和有序开放。
(五)科学系统的标准技术规范
紧密围绕国家相关标准及技术规范，结合各省实际制定省级电子政务标准体系及技术规范，应重点考虑四类标准体系：一是省级“互联网+政务服务”管理与技术标准。根据国家相关技术指南和国务院相关指导意见文件的要求，结合省域内政务服务的实际情况，进一步完善相关地方标准。二是省级政务大数据知识化规范。面向大数据应用，注重与省域内经济、社会和产业的有机结合，进行政务大数据的知识化规范管理。三是省级电子政务绩效评估制度规范。借鉴运用联合国关于电子政府绩效评估指标EGDI，从指标体系建立到指标量化标准，按照项目、部门、区域等多角度进行绩效评估规范的制定。四是省级电子政务应用建设规范。按照各省实际情况，形成由综合管理规范加多个专项技术规范构成的应用建设指导性文件。
(六)精准有效的建设运维保障措施
数字政府建设不是一蹴而就的，是复杂系统工程，除了要有科学的规划设计，还需行之有效的保障措施。应从四个方面考虑：一是统筹组织管理与机制保障。加强建设组织部门对数字政府建设工程的组织协调和统筹管理，落实一把手责任制，健全省域内工程设计、工程建设、业务整合、运行保障的整体化工作机制。二是强化建设工程生命周期管理。根据国家颁布的电子政务工程建设规定，加强约束、简化审批、落实制度，优化工程项目全过程监管、资金监管、验收及评价等管理过程。三是完善数字政府建设营商环境。建立数字政府建设领域企业的信用档案，打造省域内具有强大吸引力的市场机制。四是筑牢网络信息安全防线。建立数字政府建设过程中的安全监督和管理机制，从理论与实践两方面落实政务网络及其应用的安全管理制度。
当今时代，大数据、知识服务、人工智能、物联网等新技术很好地补充和完善了我国政府行政能力水平，更好地通过社会管理制度政策影响着治理效能，这是治理能力现代化应有的题中之义。省级政府要勇于和善于打破原有政府惯性思维，充分利用新技术新理念带来的创新模式进行建设，以制度、体系和技术创新推进政府治理向纵深发展，在中国数字经济发展的快车道上作出各自的贡献。在国家宏观政策指导下，在国家统一政务服务平台建设经验基础上，结合省域内数字政府建设实际，抓住后工业化时代的历史机遇，有力推进国家治理能力现代化。
来源：聊城大学学报（社会科学版）
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