理论丨数字政府评价共识与优化路径研究

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摘要:我国已有的数字政府评价体系在评价指标设置方面存在交叉，这表明国内专家在评价数字政府建设方面存在一定共识。采用文本分析法对我国现有数字政府评价体系进行对比分析，通过一级指标对比分析发现，专家学者认为至少应从保障支撑能力、技术能力、治理能力和公众满意建设能力4个方面评价数字政府综合能力;通过二级指标对比分析发现，专家学者认为保障措施、服务成熟度、数据规范、数据开放共享、数据安全、公众参与是评价数字政府建设的6个重点要素。对现有数字政府评价体系进行深入研究有利于明晰这种共识的具体表现，从而为进一步优化我国数字政府建设路径提出合理建议，这对我国数字政府评价体系的完善和发展具有重要促进作用。

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随着数字技术迅速发展，数字政府逐渐成为当前我国政府治理的重要改革方向。2016年我国政府工作报告首次提出“互联网+政务服务”，同年国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，要求各省积极探索互联网+政务服务新模式；2018年，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，要求各地区部门深入推进互联网+政务服务，加快推进建设全国一体化的在线政务服务平台；2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，对各地区部门围绕网络强国战略和加强数字政府建设作出正式部署，再次掀起全国数字政府建设热潮。

面对数字政府的建设热潮和战略前景，学术界积极加强相关理论研究，主要聚焦在数字政府概念内涵的理论讨论、数字政府的影响因素研究、数字政府建设状况的评价研究等议题上。近年来，我国学者愈发强调开展系统性、前瞻性的评价研究对于加快数字政府建设进程的必要性。

在我国数字政府评价体系研究方面，国内7个专业机构提出14份数字政府评价报告，构建了14份数字政府评价指标体系，其中包含综合性和专题性评价体系。此外，少数学者还从数字政府的公共价值创造和网络安全能力等方面提出数字政府专题性评价体系。总体来看，已有数字政府评价体系有综合性和专题性之分，且评价指标的设置方面存在交叉，这表明国内专家学者对数字政府建设的评价要点具有一定共识，这种共识可为我国数字政府建设提供明确方向。但具体共识表现何为?此共识如何指导我国推进数字政府建设?为探究上述问题，本文采用文本分析法，对我国已有数字政府评价体系的一级指标和二级指标进行对比，明确国内专家学者评价数字政府建设的共性重点，同时为优化我国数字政府建设路径提供参考。

研究设计与研究内容

1.1数据来源与研究方法

本文采用文本分析法，以我国数字政府评价体系为研究对象，在百度搜索上以“数字政府”“评价体系”“评估体系”为关键词进行搜索，获取到37份报告和文献，同时在中国期刊全文数据库以“数字政府”和“评价”或“评估”为主题词进行搜索，获取了74篇相关文献。

本文对文本的筛选原则包括以下几点:①为避免文本实质性内容的重复，本文将两种渠道所获文本对比后剔除主要内容一致的文本，保留实质内容不同的文本；②文本内容应该实质上与数字政府评价有关，其余文本不予搜集和保留；③对于无法获取完整评价指标体系的文本不予保留。本文文本搜集截止日期为2022年6月31日，两种搜索渠道所得文本通过筛选后最终梳理出16份数字政府评价体系，其中包含4份综合评价体系和12份专题性评价体系[5-20]。

数字政府具有系统性、整体性、协同性的内涵特征。综合性与专题性评价体系相比较，前者涉及的评价维度更为广泛，也更契合数字政府的内在特性，因此本文以4份综合性评价体系为主进行对比分析，提取评价数字政府建设的共同关注点。4份综合性数字政府评价体系共包含25个一级指标、84个二级指标。

1.2数字政府评价体系对比分析

本节具体包含两部分对比分析，第一部分对我国当前数字政府综合性评价体系的一级指标进行对比，从对内、对外、交互和全球视角出发提取出国内专家学者在评价数字政府建设的综合能力时共同关注的4种能力；第二部分对综合性评价体系的二级指标进行对比，立足数字政府建设用途提取出国内专家学者评价数字政府建设成效时共同关注的6点要素。

1.2.1综合性评价体系的一级指标对比分析

4份综合性评价体系以数字政府建设的综合能力为内在评价对象，分解出数字政府建设的不同能力作为一级指标评价的具体对象。图1为4份评价体系的一级指标，图2是从图1的一级指标总结出的4份评价体系所评价的各种能力，其中保障支撑能力、治理能力、技术能力和公众满意能力为3份及以上评价体系共同评价的能力。可以看出，4份评价体系所评价的具体能力存在交叉，表明不同专家对数字政府建设的综合能力下至少应包含何种子能力具有一定共识。

图1综合性数字政府评价体系的一级指标

图2综合性数字政府评价体系评价的能力

数字技术驱动下政府的综合能力包含4个视角，即对内、对外、交互和全球视角。从对内视角来看，包含政府协同办公和决策能力，属于数字政府建设治理能力；从对外视角来看，包含公共服务能力和履职能力，也属于数字政府建设治理能力；从交互视角来看，包含政府回应及解决公众问题的能力，本质上属于“公众满意建设能力”；从全球视角来看，全球“网络空间命运共同体”的议题将数据安全摆到至关重要的地位，这要求数字政府建设在数据层面的技术能力。此外，保障支撑能力(涉及基础设施、制度、组织、人才、运维等多方面建设)作为基础支点始终为上述所有能力的建设与发展保驾护航。

总体来说，立足数字政府综合治理能力的4个视角，并结合4份综合性评价体系，可以发现国内专家学者认为评价数字政府建设的综合能力至少应包含保障支撑能力、技术能力、治理能力以及公众满意建设能力四大方面。

1.2.2综合性评价体系的二级指标对比分析

(1)收敛三级指标。4份综合性评价体系中只有清华大学数据治理中心所发布的数字政府发展指数细化至三级指标(共65个)，其余3份只细化至二级指标。经过对比发现，除清华大学的评价体系外，其余3份评价体系二级指标的颗粒度相近，而清华大学所构建二级指标和三级指标的颗粒度分别大于、小于其余3份报告的二级指标，因此无法直接对4份评价体系的二级指标进行对比，而需对清华大学所构建的三级指标进行适当收敛至二级指标后再行比较。

数字政府建设和政府治理模式创新本质上趋近于双螺旋前进的过程，二者所涉及要素具有一定映射关系。由此，可站在数字政府治理形态的角度提取数字政府建设要素，进而明确评价数字政府建设所需客观指标，以此作为三级指标收敛依据。数字政府作为最新政府治理模式，其治理形态包含治理技术、治理对象、治理主体和治理范围。

从治理技术角度看，数字政府建设应关注政府门户网站、移动政务平台、数据规范、数据开放、数据平台建设和数据安全等方面。治理技术的表征为传统型信息技术设施平台、非结构化数据信息交互的互联网手段和对非结构化数据进行结构化处理的技术，分别应用为政府门户网站、移动政务平台及与数据处理相关的技术表现(包括数据规范、数据开放、数据平台建设和数据安全)。

从治理主体和治理对象看，数字政府建设应关注相关政府机构设立、战略规划、政策支持、服务便利性、服务有效性、服务规范性、社会组织支持、市场监管、公众参与、公众满意度等方面。政府机构、社会组织、市场主体乃至公众既是治理主体又是治理对象，其角色功能是数字政府建设实现协同增效的关键。具体而言，①政府机构作为统筹角色，设立不同机构载体承担具体战略规划制定、提供政策支持并落实对公共服务的优化，因此数字政府建设应关注相关政府机构的设立、战略规划、政策支持和优化公共服务(包括服务便利性、服务有效性和服务规范性)等四方面；②社会组织以辅助组织机构身份推动治理全过程，因此数字政府建设应关注社会组织支持程度；③市场主体在治理过程中既要自觉接受市场监管，也要推动市场监管过程完善，因此数字政府建设应关注市场监管制度的完善程度；④公众则应积极参与政策研究和服务设计，以自身满意度作为对政府治理的直接反馈，因此数字政府建设应关注公众参与和公众满意度两方面。

从治理范围看，数字政府建设必须重视数据安全。治理范围立足国内与国际视野的一体兼顾，在众多跨境议题中，构建“网络空间命运共同体”对我国至关重要，数据安全又为此中关键一环。

以上述对数字政府治理形态的分析为主要依据，将清华大学所构建65个三级指标收敛为16个二级指标:政府门户网站、移动政务平台、数据规范、数据开放、数据平台建设、数据安全、政府机构、战略规划、政策支持、服务便利性、服务有效性、服务规范性、社会组织支持、市场监管、公众参与、公众满意。至此，将4份综合性评价体系所得二级指标(共88个，除清华大学外的三份评价体系二级指标共计72个)作为同一层级进行对比分析。

(2)提取评价要素。总结出数字政府建设的5个用途:服务使用、信息使用、政策研究、参与和合作。本文进一步将后3个用途提取为“政民互动”，即数字政府用途包括服务使用、信息使用和政民互动。换言之，数字政府建设成效至少表现出这三方面。此外，保障措施如基础设施建设、组织机构、战略规划、政策措施、人才培育等是数字政府建设的先行基础，因此该方面也是考察数字政府建设的必要构成。综上，本文立足服务使用、信息使用、政民服务和保障措施4个维度提取出数字政府建设的评价要素。

服务使用方面，评价数字政府建设应包含服务成熟度和服务普惠度两方面。

政务服务“好差评”调查评估指标和时代特征都反映初高质高效的数字服务至少包含服务成熟度和服务普惠度两方面。服务成熟度包含对服务渠道、服务方式及服务规范程度的关注；服务普惠度更关注对“数字鸿沟”做出的努力，如适老化改造等。

信息使用方面，评价数字政府建设应包含数据规范制定、数据开发与利用、数据安全保护三方面。现代意义中附有经济社会属性的数据是信息的重要来源，因此信息使用的基础就是对数据资源的探索和利用。而数据作为数字时代战略性生产要素，其利用方式区别于早期粗放式，而是立于数据全生命周期，关注数据规范制定、数据开发与利用和数据安全保护。

政民互动方面，评价数字政府建设应包含政府回应积极性、公众参与程度、政务服务平台、协同办公平台和公共数据平台五方面。政民互动的本质是关注数字政府供需主体在社会应用界面的交互情况。这种交互在供给侧表现为政府回应积极性；在需求侧表现为公众参与程度。此外，上述所言互动都需以交互界面作为载体得以实现，具体表现为各类交互平台的建设，其中应包含政务服务平台、协同办公平台和公共数据平台等。

基于保障措施、服务使用、信息使用和政民互动4个维度，并结合4份综合性数字政府评价体系的88个二级指标，本文共提取出11个评价要素:保障措施、服务成熟度、服务普惠度、数据规范、数据开放共享、数据安全、政府回应积极性、公众参与、政务服务平台、协同办公平台、公共数据平台。

本文对88个二级指标进行编码，将其归入所提取的评价要素中，由此直观看出11个评价要素分别在哪几份评价体系中有所涉及。1个评价要素每在一份评价体系中出现一次则频数加1，得出11个评价要素相应出现的频数(表1)。

对应4份综合性评价体系，每个评价要素最高提及频数为4，最低提及频数为1，平均数2.5，提及频数为3及以上的评价要素可视为各专家学者都认为相对重要，即为评价数字政府建设的共同关注点。根据表1，可得出专家学者认为保障措施、服务成熟度、数据规范、数据开放共享、数据安全、公众参与等六方面是评价数字政府建设的重点要素。

将专家学者共同关注的6点数字政府建设评价要素归入由一级指标提取出的4种数字政府建设能力之中:评价保障支撑能力的重点要素为保障措施；评价技术能力的重点要素为数据规范、数据开放共享、数据安全；评价治理能力的重点要素为服务成熟度；评价公众满意建设能力的重点要素为公众参与度。总的来说，嵌套着6个要素的4种能力即为国内学界对数字政府建设的评价共识。

数字政府建设路径优化

数字政府评估是引导数字政府建设方向保持在正确轨道的有效手段。基于上述共识表现，本文认为可从4个能力维度出发，立足6个核心要素优化数字政府建设路径:

2.1保障支撑能力:巩固数字政府建设的坚实后盾

保障措施是推动数字政府建设的坚实后盾，至少应包含政策措施、组织机构、基础设施建设、人才培育和政企合作五方面准备。①各地政府应结合本地资源禀赋、人文环境、区位等综合优势出台本土化政策以指导战略落地。②各地政府应根据不同在地化建设目标成立必要组织机构，由专业人才团队负责协调运转。③新基建是承载数字政府建设工作的重要物理基础，各地政府应充分利用辖域内的技术资源统筹调配权，开发建设相应级别的算力基础设施，加快建设数据平台、政务平台和协同平台。④人力资源是第一资源，各地既应有效推动政府人才结构转型、提升公务员数字能力和组织领导的数字领导力，也要在全社会弘扬数字文化，塑造积极的数字氛围。⑤数字政府建设的合作瓶颈是政企责任边界模糊，各地政府在探索政企合作模式的过程中应明确双方的权责边界，秉持“深度合作、各司其职”的原则，深入推进“政企合作、管运分离”模式。

2.2技术能力:增强数字政府建设的关键驱动

技术能力是驱动数字政府建设的强劲动力，而数据资源利用和技术应用作为技术能力的两端表征，是提升技术能力的关键抓手。各地既应重视数据资源开发利用，也应不断提升数据平台对政府治理效率的积极效用。一方面，完善数据安全相关政策规定，明确数据交易产权，保护不同单位和个人的数据隐私；出台数据标准相关规范，在数据收集过程中实现数据同源，提高数据分析效率；完善数据开放共享相关机制，在全社会拓宽并深化基于数据信任的应用场景。另一方面，充分开发数据平台，满足不同层级的多样化数据应用需求，为打破数据壁垒、实现“数据赋能”提供操作性载体。

2.3治理能力:提升数字政府建设的直接成效

《指导意见》强调要优化数字服务的利企便民程度，表明高质成熟的数字公共服务要同时满足企业和公众不同层次与深度的服务需求，这是治理能力的重要体现。因此提高治理能力必然要求完善数字服务的规范性、可达性、有效性和包容性。规范性强调对服务全过程的标准化，可达性强调服务渠道的多样化，有效性强调对服务需求的深度满足，包容性强调不同群体都可获得均等化数字服务。

因此，提高数字公共服务可从重点督促各地区出台清晰全面的服务事项清单和服务权责清单、拓宽服务渠道、积极推进全链条服务模式创新以及推进解决数字鸿沟带来的数字福利分配不平等问题等方面出发。

2.4公众满意:坚守数字政府建设的初心使命

满足人民对美好生活的向往是数字政府建设的出发点和落脚点，因此提升“公众满意建设能力”为数字政府建设题中之意，这通过公众对政府治理的参与积极程度得以展现。换言之，提高公众参与程度有助于提升公众满意建设能力。对此，各地政府可从“吸纳”和“激发”两个角度入手。在“吸纳”方面，应支持、引导各类社会力量参与数字政府建设过程，通过探索多主体合作的有效机制，发挥多元优势以提高数字政府建设效率。近年来新冠疫情肆虐大大增加了社会风险，各地应充分利用数字技术提高政府抗风险能力，如设置专门应急协同平台吸纳公众力量以提升政府应急保障能力。在“激发”方面，既应以软性手段激发公众的社会责任感和历史使命感，也应提高全民数字素质，从而提升公民参与度。

总结与讨论

本文通过对我国已有数字政府评价体系的对比分析，明确国内专家学者在评价数字政府建设方面的共识表现，由此对我国数字政府建设路径提出优化建议，具体研究得到:

(1)通过一级指标对比发现:国内专家学者评价数字政府建设的综合能力时，重点关注保障支撑能力、技术能力、治理能力和公众满意建设能力。

(2)通过二级指标对比分析发现:国内专家学者认为保障措施、服务成熟度、数据规范、数据开放共享、数据安全、公众参与等六方面是评价数字政府建设的重点要素，其中对保障措施、服务成熟度、数据开放共享、数据安全四方面有所侧重。

(3)从保障支撑能力、技术能力、治理能力和公众满意建设能力四方面为优化我国数字政府建设路径提出具体建议。

本文通过研究国内专家评价数字政府建设的共同点，深入了解了评价差异的具体表现及背后的原因机理，为进一步搭建数字政府建设的综合评价框架奠定了基础。

来源：科技创业月刊

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