最高人民法院第一巡回法庭：确定原告资格应以起诉时具有利害关系为依据

确定原告资格应以起诉时具有利害关系为依据

(最高人民法院第一巡回法庭2018年第11次法官会议纪要)

法律问题

1.原告资格应当以其与被诉行政行为之间存在利害关系来确认:

2.确定利害关系应当考虑的是提起行政诉讼时现实存在的利害关系。

法官会议意见

在韦某甲、韦某乙提起本案行政诉讼的时候，其对案涉的颁证行为已经不存在民事的诉权，同时也不存在行政法上的诉权;既然起诉时确定其不具有原告资格，就应当裁定驳回起诉。

意见阐释

一、原告资格的本质特征是利害关系

修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条、第四十一条规定认为具体行政行为侵犯其合法权益并依法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十二条进一步明确，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法律、司法解释的有关规定说明，一直以来行政诉讼制度规定以及司法实践，都以利害关系的存在作为原告资格的本质特征。起诉人是否能被法院审定认为具有原告资格，根本上看的就是其与被诉的行政行为是否具有利害关系。原告资格制度的设立意义，一方面，是防止人为制造并不存在的争议，防止滥诉挤占司法资源;另一方面，更应当注意的是，要保障合法诉权的行使，不能妨碍法院对于违法行政行为的审查，因此，结合法律及司法解释的规定，法院在对于原告资格的审查时需要严格把握外延的问题。在案件审查中，这个原告资格的外延具体指的就是如何判断相对人与被诉行政行为存在利害关系。这里所指的“利害关系”应认为是，被诉行政行为对起诉人的合法权益可能造成的区别于普通人的损害或者不利影响。因为在行政诉讼法的修改过程中，已经更改了法律上的利害关系这一表述，简单地将利害关系界定为类似受案范围的列举式情形。则过于局限，法律及司法解释并非进行限制性规定。只有认识到利害关系作为原告资格本质特征的重要性，同时将这一利害关系界定为造成了区别于普通人的损害或者不利影响、只要能提供初步证据，证明其与被诉行政行为之间具有普通人所不具有的利益关联，就具有启动诉讼的资格，才能更好地实现行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织的合法权益这一宗旨。

二、审查利害关系应以起诉时作为界限

《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的起诉材料。也就是说在起诉时与被诉行政行为之间存在利害关系，是起诉人主张原告资格而必须提交材料予以证明的基本事项。而应当在起诉时证明的具体内容，就是在起诉时确实有利害关系的存在。人民法院在接受起诉人提起的诉讼请求时，应当对其起诉时是否存在利害关系进行审查。因为行政诉讼保护的是当事人现实存在、实际拥有或者极具可能性的利益，如果行政行为已经不可能对这一当事人造成不利影响或损害，所主张的利害关系也就无从谈起。比如民事行政交叉的案件中，如果民事法律关系形成后，尚未终结，后形成的行政法律关系介人已经形成的民事法律关系，民事主体与行政行为之间就存在利害关系;反之如果民事法律关系在先但已经终结，或者民事法律关系尚未形成，行政行为的发生并不影响民事法律关系的状态，此时民事行为的主体就不能认为与行政行为具有利害关系，其不应具有行政诉讼的原告资格。

三、颁证类案件中利害关系的确认时点

在土地房产登记颁证案件中，起诉人已经出售相关土地房产并获得相应对价、完成了不动产交付，后双方又对该协议的效力诉诸法律途径，经民事生效判决对交易行为的合法有效进行了确认的情况下，可以认定起诉人对转让的土地房产已经不再具有实体上的权利。此时，起诉人再对行政机关就相关土地房产作出的变更登记等行政行为提起行政诉讼的，法院经审查，即可认定在起诉时，其与被诉行政行为已经没有利害关系，不具有原告主体资格。

具体到本案中，韦某甲、韦某乙作为柳州市西就家俬店的负责人，与韦某丙签订《厂房转让协议书》将西就家俬店厂房及土地使用权一并转让给韦某丙。该转让协议早在1996 年时即已实际履行完毕，韦某甲、韦某乙在2010年对已经履行完毕14年的合同提起民事诉讼，请求确认无效，已经系对相对方的信赖利益以及稳定的社会状态的挑战。经2013年6月生效的10号民事判决，确认该转让协议合法有效，即自10号民事判决生效之日，韦某甲、韦某乙与西就家俬店厂房及土地使用权之间不再具有利害关系的事实亦已经生效裁判确认。因此，在2016 年1月，韦某甲、韦某乙再提起本案行政诉讼，请求确认柳江区政府颁发第053464号、第055585号土地证行为违法，恢复其原持有的第105401008号土地证法律效力时，可以认为其与被诉的颁证行为之间不存在利害关系。人民法院在对其起诉是否符合法定起诉条件进行审查时，首先就应当审查其是否具有提起诉讼的原告资格，经生效裁判文书确认，其在起诉时已经不具有原告资格，应当依法裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，一、二审未对提起诉讼人的原告资格予以审定，直接进入对颁证行为的实体审查，系对法定起诉条件的忽视，属于适用法律错误，应予纠正。

(执笔人:黄宁晖;核稿人:郭修江)