湖南高院：关于国有土地上房屋征收补偿决定案件裁判指引

湖南省高级人民法院

关于国有土地上房屋征收补偿决定案件裁判指引

（试行）

湘高法发【2021】5号

为正确审理国有土地上房屋征收补偿决定案件，统一裁判尺度，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》等法律法规、司法解释的规定，结合湖南法院行政审判实际，提出如下裁判指引，供全省各级人民法院参照执行。

第一条（基本原则） 人民法院审理房屋征收补偿决定行政案件，应坚持合法性审查原则，监督行政机关依法行政，依法保护被征收人及利害关系人的合法权益，及时化解行政争议。

第二条（对原告资格的审查） 以下公民、法人或其他组织对市、县级人民政府作出的房屋征收补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼：

（一）被征收房屋的所有权人；

（二）征收范围内未登记建筑的权利人；

（三）对被征收房屋有不可分割的重大添附行为或者占用被征收房屋进行合法生产经营的权利人；

（四）符合条件的公租房的承租人。

公民、法人或其他组织认为市、县级人民政府作出的房屋征收补偿决定所依据的规范性文件不合法，在对房屋征收补偿决定提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

第三条（对行政主体资格的审查） 作出房屋征收决定的市、县级人民政府是作出房屋征收补偿决定的执法主体，是适格被告。

市、县级人民政府组建的临时机构或内部机构以自己的名义或以市、县级人民政府授权的名义作出房屋征收补偿决定，被征收人或利害关系人不服的，以组建或授权该机构的人民政府为被告。

第四条（对起诉期限的审查） 房屋征收补偿决定载明了行政诉讼权利事项，对该补偿决定不服提起诉讼的，原告应当自该补偿决定送达之日起六个月内提起行政诉讼；房屋征收补偿决定未载明行政诉讼权利事项，对该补偿决定不服提起诉讼的，原告应当自该补偿决定送达之日起一年内提出。

行政相对人或利害关系人对房屋征收补偿决定申请行政复议后，对行政复议决定不服的，可以自收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

第五条（对作出补偿决定的条件是否具备的审查） 人民法院应从以下方面审查作出房屋征收补偿决定的条件是否具备：

（一）是否存在有效的房屋征收决定；

有下列情形之一的，可认为房屋征收决定有效：

1.房屋征收决定经过人民法院审查认定合法或确认违法但保留效力的；

2.房屋征收决定未经人民法院审查，但经过行政复议，复议机关予以维持或确认违法但保留效力的；

3.房屋征收决定未经复议、诉讼，人民法院经审查认为无重大且明显违法的。

（二）是否属于“征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确”的情形；

（三）依法应该给予房屋征收补偿各项目的款项，或者提供的保障住房、产权调换房屋、周转用房是否已经确定并到位；

（四）其他应当具备的条件。

第六条（对补偿决定内容的审查） 人民法院对房屋征收补偿决定中所确定的房屋价值、补偿方式、补偿金额、支付期限、用于产权调换房屋的位置和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限、补助奖励等事项是否合法进行全面审查。

第七条（对补偿方式选择权的审查） 被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，用于产权调换的房屋应当具体，并明确其与被征收房屋价值的差价。若征收部门在征收过程中，向被征收人提供了选择，被征收人在合理期限内未作选择，征收部门在补偿决定中确定一种较为合理的补偿方式的，人民法院应予支持。

第八条（对评估报告的审查） 评估报告是行政征收中据以证明被征收房屋价值的执法证据（鉴定意见），人民法院应从以下几个方面对其是否可以作为房屋征收补偿决定的依据进行审查：

（一）评估机构的选定；

（二）评估的内容；

（三）评估时提交的相关材料；

（四）评估的依据和使用的技术手段；

（五）评估的过程；

（六）评估的结论及救济途径。

人民法院应对评估机构的选定是否合法进行审查。原告仅以征收部门在征收范围确定之后，征收决定发布之前选定评估机构为由，主张征收补偿决定程序违法的，人民法院不予支持。

房屋征收评估委托书及委托合同中有明显损害被征收人合法权益条款的，人民法院对该评估报告不予采信。

对评估方法、程序以及救济不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》规定要求、未考虑应当考虑的因素、不具有科学性和合理性的评估报告，人民法院不予采信。

第九条（特殊情况下房屋价值确定是否合法的审查） 国有土地上被征收房屋价值的评估时点一般以房屋征收决定公告之日为准。房屋征收补偿决定作出时间过分迟延的，人民法院应结合以下因素审查“以房屋征收决定公告之日”为评估时点的合法性：

（一）评估报告是否超过“应用有效期”；

（二）迟延作出征收补偿决定，是否存在主要归责于被征收人的原因；

（三）当地类似房地产市场价格在该期间内是否存在较大幅度波动（上涨）；

（四）其他应当考虑的因素。

如果作出房屋征收补偿决定之日的被征收房屋价值与房屋征收决定公告之日的被征收房屋价值差距较大，而迟延作出房屋征收补偿决定的责任主要在征收部门的，人民法院不支持“以房屋征收决定公告之日”作为评估时点。

第十条（对房屋性质、用途及面积等的审查） 已登记房屋的性质、用途一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。

房屋权属登记记载为“住宅”用房，实际一直用于经营，已取得营业执照并提供了税务登记或纳税凭证，行政机关将房屋性质认定为“住宅”，并根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿的，人民法院予以支持。

对于已登记的房屋，补偿面积原则上以产权证登记为准，被征收人主张记载面积小于实际建筑面积且经测量属实的，行政机关应对超出部分酌情处理。对于未登记的房屋，以相关批准文件记载的面积为准。实际建筑面积小于相关批准文件记载的面积的，以实际建筑面积为准；相关批准文件未记载建筑面积的，以实际测量为准。

房屋征收过程中，对没有建设审批手续或产权证照的房屋，人民法院应结合房屋建造时间、未办理权证审批的原因等因素，对行政机关的征收补偿合法性进行综合判断。

征收补偿过程中，不动产权登记簿上登记的产权人与实际权利人不一致，实际权利人提供生效裁判文书或与生效裁判文书具有同等法律效力的文书等证据证明其权利来源，行政机关以实际权利人为被征收人的，人民法院予以支持。

第十一条（对停产停业损失的审查） 被征收人及利害关系人获得停产停业损失的补偿需同时满足以下条件：

（一）被征收房屋产权证登记为经营用房；

（二）有合法、有效的营业执照，且营业执照上标明的住所或经营场所为被征收房屋；

（三）已办理税务登记或具有纳税凭证，且在征收决定公告发布时仍在持续经营。

停产停业损失的补偿数额，应根据房屋面积、房屋被征收前的效益、停产停业期限、重新寻找类似经营场所的时间、装饰装修时间等因素综合确定。

被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，行政机关已经根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予了适当补偿，房屋所有权人或承租人再要求停产停业损失补偿的，人民法院不予支持。被征收人擅自改变非住宅房屋用途的，行政机关按照原用途计算停产停业损失的，人民法院予以支持。

第十二条（对补偿是否妥当的审查） 人民法院应从以下几个方面审查房屋征收补偿决定是否妥当：

（一）同样情况是否同样对待；

（二）考虑的因素是否正当；

（三）是否保护了应当保护的利益；

（四）行政惯例是否遵循；

（五）是否有其他“明显不当”的情形。

第十三条（对补偿决定程序的审查） 人民法院应从以下几个方面审查房屋征收补偿决定程序是否合法：

（一）是否在合理期限内作出。参照《房地产抵押估价指导意见》中“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期”的规定，原则上，征收补偿决定应在“估价报告应用有效期”内作出。

（二）“房屋征收补偿决定书”是否全面、具体、明确，是否包括了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的有关事项，并载明了行政复议、行政诉讼权利等。

（三）是否依法送达，并在房屋征收范围内公告。

征收补偿是市、县人民政府的法定职责，市、县人民政府以房屋征收部门未报请为由，不作房屋征收补偿决定的，人民法院不予支持。

第十四条（受理条件审查及处理） 对起诉房屋征收补偿决定的案件，经审查认为不符合法定起诉条件的，人民法院不予立案；已经立案的，人民法院裁定驳回起诉。

第十五条（驳回判决） 房屋征收补偿决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，无明显不当的，或者原告申请被告履行补偿职责或给付义务不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第十六条（撤销及重作判决） 房屋征收补偿决定有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告在一定期限内重新作出处理（责令先协商；协商不成的，重新作出征收补偿决定）：

（一）征收部门未保障被征收人的补偿方式选择权，用于补偿的金额不具有确定性，或者用于产权调换的房屋的地点、面积、价值不明确的；

（二）房屋征收补偿决定未具体明确补偿方式、补偿金额和支付期限，或者未明确用于产权调换的房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项的；

（三）房屋征收评估委托书及委托合同中有明显损害被征收人合法权益的条款、征收补偿决定所依据的评估报告有效期届满、评估报告内容不合法的；

（四）房屋征收补偿决定遗漏补偿事项、补偿标准明显低于法定“类似房地产市场价格”的；

（五）实际权利人在征收过程中提供相应权利凭证或文书，行政机关未以生效裁判等确定的实际权利人作为房屋征收补偿安置对象的；

（六）房屋征收补偿决定具有其他严重损害国家利益、公共利益和被征收人合法权益等依法应当撤销的情形的。

第十七条（无效判决） 房屋征收补偿决定有作出主体不具有法定主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认房屋征收补偿决定无效的，人民法院判决确认无效。

第十八条（情况判决） 房屋征收补偿决定依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法但不撤销征收补偿决定，同时可以判决被告采取补救措施。

第十九条（规范性文件的审查处理） 人民法院经审查认为房屋征收补偿决定所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。

第二十条（相关民事争议的处理） 在涉及房屋征收补偿决定的行政诉讼中，当事人起诉请求一并解决相关基础民事争议的,人民法院可以一并审理相关民事争议。当事人对基础民事争议不申请一并审理的，人民法院应当向当事人指导和释明，指引其另行提起民事诉讼，并中止审理。当事人不另行提起民事诉讼的，人民法院可以根据现有证据对与房屋征收补偿决定合法性相关联的基础民事关系进行审查并作出认定。

第二十一条（调解） 人民法院审理房屋征收补偿决定案件,可以调解。调解应当遵循合法、自愿原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。调解不成的，应当及时依法作出裁判。

第二十二条（司法建议） 房屋征收补偿决定及其所依据的规范性文件的合法性、合理性存在问题，需要规范、完善的，应通过发送司法建议指出问题，并要求被告在合理期限内提出整改方案。

第二十三条（解释） 本裁判指引由湖南省高级人民法院审判委员会负责解释。本裁判指引内容与法律法规或司法解释不一致的，以法律法规和司法解释为准。

第二十四条（试行时间） 本裁判指引自发布之日起试行。