【法答网问题研究】杨秀清：公益诉讼案件原则上不适用执行和解 | 中国应用法学
The following article is from 中国应用法学 Author 杨秀清
【编者按】为进一步做深做实应用法学研究，找准司法实践中的真问题，提出解决对策，《中国应用法学》在原有的“法答网问题精粹”专栏基础上，自2024年第2期起开设“法答网问题研究”专栏。针对“法答网问题精粹”专栏精选的疑难问题，邀约广大应用法学研究工作者研究探讨，以期为审判工作现代化提供有力的理论支撑和智力支持。本期特此邀请中国政法大学杨秀清教授对其中一项疑难问题进行研究探讨，现予推送，以飨读者。
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公益诉讼案件执行过程中，是否能够和解？
杨秀清
中国政法大学教授、博士生导师
公益诉讼案件原则上不适用执行和解
文｜杨秀清
（全文刊载于《中国应用法学》2024年第2期）
内 容 提 要
引言
一、公益诉讼案件原则上不宜适用执行和解
二、公益诉讼案件确有必要适用执行和解的理解
▐ 引 言
2012年《民事诉讼法》修正确立民事公益诉讼后，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）等仅对诉讼和解与调解作出了限制性规定，均未涉及公益诉讼是否适用执行和解的问题。2017年《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》（以下简称《环境公益诉讼案件工作规范(试行)》）第37条虽然作出了“环境民事公益诉讼原则上不能进行执行和解。确有必要达成执行和解协议的，和解协议内容不得损害社会公共利益”的规定，但司法实践中如何理解与把握“确有必要”仍无可依循的标准，理论界对此的专门研究基本处于空白状态，少数实务工作者提及该问题也观点不一。本文拟对该问题进行阐释，以期为司法实践提供参考。
▐ 一、公益诉讼案件原则上不宜适用执行和解
关于公益诉讼案件能否适用执行和解，持支持观点者，主要认为执行和解不等于放任被执行人对环境的侵害污染，反而可以将公共利益最大化。因为司法实践中，被执行人承担责任大部分以金钱债务为特征，对于执行能力不佳的企业，引入和解制度无异于为该企业的生存提供了扶持，有利于提高被执行人履行义务的积极性，同时，也能达到恢复和保护环境、维护社会稳定、促进经济发展的目的。持反对观点者，主要认为当执行权利的主体依法启动案件的执行程序后，必须依法积极作为，没有变更、放弃执行请求、与被执行人达成和解协议等权利。
笔者认为，公益诉讼以维护社会公共利益为目的，执行中原则上不宜适用执行和解，主要理由如下：
第一，公益诉讼不同于普通民事诉讼，其以维护公共利益为目的。何谓公益诉讼中的“公共利益”，有观点认为，公共利益主要指社会或者某一领域的共同利益。这些利益没有明确的权利主体或者权利主体过于抽象，一旦受到侵害，难以通过普通民事诉讼得到救济。也有观点认为，我国是社会主义公有制国家，国家利益与社会公共利益相互交织，公益诉讼中的“公共利益”既包括社会公共利益，也包括国家利益。笔者认为，根据宪法、民法典等法律的规定，国家所有权等国家利益由国务院代表国家行使权利，权利主体明确，可以通过普通民事诉讼维护国家利益。对此，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第1条也规定：省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。因此，公益诉讼中的“公共利益”应指不特定主体所享有的社会公共利益，而不包括国家利益。而执行和解是执行当事人对生效法律文书已经确定的权利义务通过达成和解协议就义务履行以及权利实现方式进行处分，往往涉及对执行债权人实体权利或者执行债务人履行义务的期限、方式等的处分，如果由公益诉讼的特定起诉主体与执行债务人达成执行和解协议，则可能损害社会公共利益的不特定权利主体，违背公益诉讼的制度目的。
第二，公益诉讼的起诉主体系法律拟制主体，而非社会公共利益的权利人。根据传统民事诉讼理论，起诉主体系民事权益被侵犯或者发生争议的利害关系人，为此，《民事诉讼法》第122条明确规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。公益诉讼作为一种特殊的以维护社会公共利益为目的的现代新型诉讼，正因为社会公共利益主体的不特定性，才使得社会公共利益的维护无法通过直接利害关系主体启动普通民事诉讼程序，而需要在法律上赋予超越直接利害关系的主体的起诉资格，因此，立法在确定公益诉讼起诉主体的范围时，并非明确何者的民事权益受到侵犯或者发生争议，而是考虑如何界定对社会公共利益具有保护职责的主体范围。有鉴于此，《民事诉讼法》第58条第1款明确规定提起民事公益诉讼的主体包括法律规定的机关和社会组织。第2款又规定，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。此外，《环境保护法》和《消费者权益保护法》均规定社会组织有权提起民事公益诉讼，而《英雄烈士保护法》、《未成年人保护法》、《个人信息保护法》、《反垄断法》、《反电信网络诈骗法》等均规定了人民检察院有权提起民事公益诉讼。因此，公益诉讼的起诉主体具有法律拟制的特殊性，而非社会公共利益的权利人，也不应在执行程序中与执行债务人达成执行和解协议，变更生效法律文书确定的债权及其实现方式。
综上，公益诉讼的起诉主体作为法律拟制的社会公共利益的维护者，在义务人不履行生效法律文书所确定的义务，从而影响社会公共利益实现时，其职责应当是依法申请执行，并积极通过查找执行债务人财产等行为，协助法院采取执行措施实现对社会公共利益的保护，而不宜与执行债务人进行执行和解。这也符合《环境公益诉讼案件工作规范(试行)》第37条“环境民事公益诉讼原则上不能进行执行和解”的规定。
▐ 二、公益诉讼案件确有必要适用执行和解的理解
近年来，环境民事公益诉讼案件大幅增加，原告的诉讼请求之一往往是“责令被告承担生态环境修复费用XX元”，法院作出的大部分环境民事公益诉讼案件的裁判文书也是直接判决被告承担生态环境修复费用等金钱给付义务。公益诉讼案件执行通常面临的困境，一方面，执行债务人无力支付生态环境修复费用；另一方面，通过民事公益诉讼判决的生态环境修复费用不断增多，但生态环境修复却无法实现。《环境公益诉讼解释》第20条对生态环境的修复以及修复费用的承担作出了规定，即原告请求修复生态环境的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。但该司法解释对修复费用应向谁支付、由谁进行管理、如何使用以及如何监督均未作出具体规定，成为直接制约公益诉讼目的和制度功能能否有效实现的关键。《环境公益诉讼案件工作规范(试行)》第37条在规定环境公益诉讼原则上不能执行和解的同时，又规定了例外情形，即确有必要达成执行和解协议的，和解协议内容不得损害社会公共利益。人民法院应将和解协议内容公告。
笔者认为，对该条中的“确有必要”，主要可以做以下两种理解：
第一，执行债务人无力履行生效法律文书确定的义务，采用替代性方式有助于实现对社会公共利益的保护。
例1，某检察院提起的公益诉讼案，法院判决债务人赔偿更新造林所需资金X万元。执行程序中，执行债务人表示其家庭困难，无力支付全部赔偿金，但愿意自行对被烧林地进行复绿代替支付赔偿金。检察院与执行债务人达成和解协议，同意执行债务人按照规划设计院出具的设计方案对案涉林地进行复绿。法院认为，本案执行的是更新造林资金，执行到位的资金用于对被烧林地进行更新造林，执行债务人愿意自行对被烧林地进行复绿，通过以劳代偿方式履行义务，可以实现社会公共利益保护的目的。
第二，如果不针对生态环境修复费用的具体使用主体、使用方式以及监督主体达成执行和解协议，生态环境修复费用即使被执行也无法真正实现环境公益诉讼所承载的修复生态环境的目的或者功能。
例2，原告环境科学研究中心对被告焦化公司超标排放废气等行为提起大气污染民事公益诉讼，诉讼请求之一是被告承担修复环境的费用50万元。经调解，双方达成调解协议，调解协议公告期满后，法院制作调解书。执行过程中，被告焦化公司自愿交纳40万元替代性修复费用，为实现对被污染大气的修复，法院积极引导促成焦化公司与第三方公益性环保基金会签订了《公益信托合同》，明确由焦化公司将40万元汇入该基金会的环保公益金专项账户，委托该基金会管理和监督使用40万元修复费用并代为选取完成替代性修复事项，监察人为市生态环境局。在替代性修复项目执行过程中，除接受案件当事人和监察人的全程监督外，还邀请了当地社区负责人、市人大代表、市政协委员进行全程监督。替代性修复项目完成后，该基金会将项目实施过程所涉材料及验收报告提交执行法院存档结案，修复费用使用情况和修复情况在该基金会官方网站上实时公布，接受社会监督。
综上，在我国《民事诉讼法》及《环境公益诉讼解释》等相关司法解释未对公益诉讼能否适用执行和解制度作出明确规定的情况下，《环境公益诉讼案件工作规范(试行)》虽然确立了环境公益诉讼案件以不适用执行和解为原则，确有必要适用执行和解为例外，但是，为了防止“原则”向“例外”的偏移，根本解决之道，在于法院审理公益诉讼案件时，在尽可能对社会公共利益侵害者履行义务能力进行预判的基础上，通过诉讼请求的释明，促使当事人变更诉讼请求使其更具合理性，从而提高生效判决主文的可执行性及其与社会公共利益保护的契合度。
编辑：邓永民
排版：覃宇轩
审核：杨 奕
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