专家解读 | 公共数据资源开发利用——深化数据要素市场化配置改革的关键举措
文 | 赛智产业研究院院长 赵刚
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公共数据资源开发利用是深化数据要素市场化配置改革的先行之举
公共数据资源是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的各种数据，具有规模大、质量高、分布广和带动性强的特点，是国家重要的基础性战略资源。
公共数据资源开发利用主要有三种方式。一是面向公众的数据开放，据复旦大学统计，截至2024年7月，全国地级及以上公共数据开放平台数量达到243个，开放的有效公共数据集达到37万多个，但开放的公共数据仅仅是“冰山一角”。二是面向政务部门的数据共享，我国各级政府部门信息化建设中形成了大量重要的政务数据资源，这些数据资源很多还限于部门内部使用，因此国家大力推动跨部门跨区域的政务数据共享。近年来，国务院办公厅已发布了6批数据共享责任清单、4批垂管业务系统数据对接清单，共享调用次数超过了5400亿次，累计交换垂管数据超过6.8亿条。三是面向市场的公共数据授权运营，这是公共数据流通进入市场的重要方式，北京、上海、福建、江苏、浙江、海南、贵州等地，以及人社、气象、电力等部门单位都开展了积极探索。但是，我国公共数据开发利用水平还不高，仍存在着数据资源“流不动”、“供不出”、“用不好”等问题。
公共数据资源开发利用是数据要素市场化配置改革的重要组成部分。公共数据资源开发利用，意味着公共数据资源作为要素投入生产，对政治、经济、文化、社会和生态文明发展等都具有巨大价值。据麦肯锡公司预测,数据流动量每增加10%,将带动GDP增长0.2%；经济合作与发展组织（OECD）也测算，数据流动对各行业利润增长的平均促进率约10%。我国公共数据资源在全社会数据资源中的占比较大，公共数据资源开发开放和流通利用将产生可观的经济和社会效益。当前，我国数据要素市场化配置改革还在探索阶段，要素市场化配置机制尚未成熟。在推进数据要素市场化配置改革进程中，政府部门、企事业单位持有公共数据资源，能够担当“排头兵”，推进公共数据资源开发利用先行先试，带动企业和个人数据开发利用和流通，激活数据要素市场。
加快公共数据资源开发利用对数据要素市场化配置改革产生深远影响。一是将为数据要素市场提供更大规模的数据要素和资源，以及更加丰富的数据产品和服务。二是将深化面向各级政务部门的共享、面向企业和社会公众的公益性开放、面向各方市场化调用的授权运营等方式，进一步丰富“由市场评价贡献、按贡献决定报酬”的要素市场化配置改革机制的运行机理。三是将促进各部门各地区数据协作，进一步加强“市场制度和规则统一、设施和能力互联互通、要素和资源市场统一、商品和服务市场统一、市场监管公平统一”的全国一体化数据市场的建设。
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公共数据资源开发利用要围绕公共资源与数据资源的组合特征处理好四个基本关系
公共数据资源开发利用既要遵循公共资源的公益性、公平性和开放性等特点，也要适应数据资源的可要素化、可产品化和可复用化等特点，重点处理好数据要素市场化配置改革中的政府和市场、效率和公平、部门和地方、发展和安全等关系。
一是处理好政府和市场的关系。《意见》提出“坚持政府指导、市场驱动”，既要加强政府指导和调控，做到“放活”与“管好”有机结合，维护公共利益；也要更好发挥市场机制的作用，有效扩大公共数据供给，完善公共数据产品价格形成和收益分配等机制，提高公共数据资源配置效率和使用效益。
二是处理好效率和公平的关系。公共数据开发利用重在“利用”，根本上是要“用数惠民”，不断增强群众和企业的获得感。《意见》进一步明确了有效扩大公共数据供给的三种方式：第一是统筹推进政务数据共享，形成对一体化政务服务和管理的重要支撑，促进“高效办成一件事”；第二是有序推动公共数据开放，公益性满足人民日益增长的美好生活需要；第三是鼓励探索公共数据授权运营，面向市场公平高效提供公共数据产品服务。《意见》提出“坚持尊重规律、守正创新”，要充分认识和把握公共数据采集处理、流通使用、安全管理的规律，总结提炼实践经验，鼓励各地区各部门因地制宜推动共享开放，探索开展依规授权运营，完善资源开发利用制度。
三是处理好部门和地方的关系。《意见》提出“坚持系统推进，高效协同”，既要加强顶层设计，厘清部门和地方的管理边界，逐步形成权责清晰、条块协同的公共数据资源开发利用格局；也要引导各地区积极探索，推进公共数据资源开发利用的模式创新、技术创新和场景创新，探索建立公共数据资源开发利用区域合作和利益调节机制，支持东中西部地区发挥比较优势，在数据存储、计算、服务等环节开展区域协作，共享数据要素红利。
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公共数据资源开发利用要着力做好五个重点任务
一是着力抓好制度建设。《意见》提出落实数据产权结构性分置制度要求，探索建立公共数据分类分级确权授权机制。建立公共数据资源登记制度，摸清公共数据资源底账，推动公共数据资源的标准化、规范化。规范公共数据授权运营，加强对授权运营工作的统筹管理，明确数据管理机构，探索将授权运营纳入“三重一大”决策范围，加快形成权责清晰、部省协同的授权运营格局。发挥好价格政策的杠杆调节作用，加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制。建立公共数据资源授权运营情况的披露机制。
二是着力加强能力建设。《意见》提出加强数据基础设施建设，推动数据利用方式向共享汇聚和应用服务能力并重方向转变。强化已有数据共享平台的支撑作用，完善公共数据开放平台。研究制订数据基础设施标准规范，推动设施互联、能力互通，推动构建协同高效的国家公共数据服务能力体系。加强数据安全技术能力建设，提升数据汇聚关联风险识别和管控水平。
三是着力扩大有效供给。《意见》提出，统筹推进政务数据共享，推动主动共享和按需共享相结合，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同。依法依规有序开放公共数据，优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据，提高开放数据的完整性、准确性、及时性和机器可读性。鼓励探索公共数据授权运营，加强对授权运营工作的统筹管理，明确数据管理机构，探索将授权运营纳入“三重一大”决策范围，明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任，结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务。
四是着力丰富应用场景。《意见》提出，在市场需求大、数据资源多的行业和领域，拓展应用场景，鼓励经营主体利用公共数据资源开发产品、提供服务，赋能经济高质量发展。鼓励和支持企事业单位和社会组织有条件无偿使用公共数据开发公益产品，提供便民利民服务。支持人工智能政务服务大模型开发、训练和应用，提高公共服务和社会治理智能化水平。
五是着力发展数据产业。《意见》提出，支持数据采集标注、分析挖掘、流通使用、数据安全等技术创新应用，鼓励开发数据模型、数据核验、评价指数等多形式数据产品。推进多元数据融合应用，丰富数据产品和服务。围绕数据采存算管用，培育高水平数据要素型企业。聚焦算力网络和可信流通，支持数据基础设施企业发展。