专家解读 | 打通公共数据的“宝瓶口”，扩大公共数据资源供给

文 | 复旦大学国际关系与公共事务学院数字与移动治理实验室主任、教授 郑磊

公共数据资源具有巨大的开发利用潜力，而要想让公共数据资源能“用”得好，首先要让其能“供”得出。为了系统性地解决公共数据资源“供得出”的问题，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）就如何“扩大公共数据资源供给”进行了系统部署，明确了共享、开放和授权运营三种供给方式。

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统筹推进政务数据共享

共享这种供给方式面向政务部门，目的是推进跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据共享和业务协同，以支撑各级政务部门依法履职，提高协同监管能力、改善公共服务水平，不断增强群众和企业的获得感。目前，各级政府正在推进的“高效办成一件事”就需要得到政务数据高效共享的有力支撑。

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有序推动公共数据开放

公共数据资源仅在政务部门内部进行共享，所能释放的价值是有限的和局部的。因此，还需要进一步扩大公共数据资源的供给范围，在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密前提下，利用互联网依法依规有序开放公共数据，以保障企业和社会公众获取和利用公共数据资源的权利，更好发挥数据对生产生活、科学研究、社会治理等各个领域的公益服务作用。根据复旦大学数字与移动治理实验室发布的《2024中国地方公共数据开放利用报告》，截至2024年7月，我国已有243个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，开放的有效数据集超过了37万个，是八年前的44倍。

然而，开放这种供给方式也存在瓶颈和梗阻，未能有效解决高价值数据资源“供不出”的问题。目前，在我国各地的公共数据开放平台上，高价值却又具有一定敏感性的数据集很少开放出来，而已经开放出来的数据集虽然敏感性不高，但数据可能也无法满足企业和社会公众对公共数据资源进行深度利用的需求。

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鼓励探索公共数据授权运营

面对数据开放遇到的瓶颈，《意见》又进一步“鼓励探索公共数据授权运营”， 对潜在价值高、但又具有一定敏感性、无法直接向社会开放的公共数据资源，可依托专业的市场化力量，授权符合条件的运营机构对这类数据进行治理开发，按照“原始数据不出域，数据可用不可见”的要求，形成数据产品和服务供社会各方使用，以更好满足多层次、多样化的社会用数需求。近年来，我国多个地方和部门积极探索公共数据授权运营，出台了授权运营的专项制度或者专项政策，有数十个省（市)已上线了运营平台或者运营专区。但总体上，我国公共数据授权运营工作仍处于起步阶段。

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多种供给方式协同并进，打通公共数据的宝瓶口

共享、开放和授权运营这三种供给方式虽然对象不同、用途不同、方式不同，却殊途同归，目标一致，都是为了在保障安全的前提下，扩大公共数据资源供给，释放公共数据资源价值，服务经济社会发展。因此，这三种供给方式需要协同并进，相互联动。在此过程中，需要重点处理好开放和授权运营这两种面向社会的供给方式之间的关系。

开放是“润物细无声”的“主动供给”模式，具有普惠、便捷、透明、公平等优势，是公共数据资源供给的“基本面”。公共数据是各级党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务过程中产生的，原则上应“取之于民”“用之于民”，对于具有基础性、公益性、且不涉及国家数据安全、个人信息和商业秘密的公共数据资源，应首先考虑直接面向企业和社会公众开放，以降低他们获取数据的门槛和成本。本质上，政府向社会供给公共数据是一种公共服务，以满足各类市场和社会主体在数字时代日益增长的获取和利用公共数据资源的需求。

授权运营则是“有的放矢”的“按需服务”模式，具有精准、安全、优质、可持续等优势，是公共数据资源供给的“深耕层”。对于具有敏感性、专业性、直接向社会开放可能会涉及国家数据安全、个人信息和商业秘密的公共数据资源，可探索通过授权运营的方式，在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密前提下，将公共数据资源加工成数据产品和服务后再向社会提供。

这两种供给方式各有其适用的数据类型和应用场景。为了有效扩大公共数据资源供给，我们既不能止步于开放这一种方式，而不去探索授权运营以进一步突破开放遇到的瓶颈; 也要防止将所有的公共数据资源，尤其是明显不涉及国家数据安全、个人信息和商业秘密的公共数据，都只限于采用授权运营这一种方式来供给，而不再开放依法依规本可以开放的数据。开展授权运营是为了扩大和深化公共数据资源供给，而不是冲击或取代数据开放。相反，两者之间还可以形成联动配合，一方面，数据开放平台能成为企业发现基础性公共数据资源的渠道，并进而产生获取经过深度开发的数据产品和服务的需求，促进供需对接；另一方面，数据开放平台又可帮助政府部门和运营主体掌握用户需求，从而更好地供给数据资源和开发数据产品。

在农业时代，都江堰工程打通了水资源的宝瓶口，让“水”作为一种公共资源，能够供给出来，然后流得起来，并为千行百业和千家万户所用，与此同时，还抵挡住了洪水，保障了老百姓的生命和财产安全，使成都平原成为“水旱从人，不知饥馑”的天府之国。在数字时代，我们也应打通公共数据资源的“宝瓶口”， 让公共数据资源在“保安全”的前提下，能供得出、流得动、用得好，发挥出公共数据资源对经济社会高质量发展的“灌溉”作用和乘数效应，将整个国家打造成数字时代的“天府之国”。