观点 | READ TALKS 钟甫宁：人口变迁与乡村治理——村民自治组织与集体经济组织

浙大卡特资源环境与农业发展大讲堂 第10讲

2021年11月4日，“求是智库”系列讲座，浙大卡特三农论坛194期，浙江大学资源环境与农业发展大讲堂（READ TALKS）第十讲成功举办。南京农业大学钟山学者特聘教授、校学术委员会副主任、人文社会科学部主任、中国农业经济学会顾问钟甫宁教授受邀作题为《人口变迁与乡村治理——村民自治组织与集体经济组织》的学术讲座。浙江大学钱文荣、张忠根、郭红东、周洁红、韩洪云、阮建青、茅锐、张川川、梁巧、鄢贞、林雯、钱振澜、金鑫、张云飞等150余名师生聆听讲座。讲座由龚斌磊主持。浙大卡特READ团队对讲座内容进行整理，以飨读者。

钟甫宁：人口变迁与乡村治理——村民自治组织与集体经济组织

乡村振兴需要多方面、多层次的共同奋斗，其中，乡村自身的努力是必不可少。乡村投入的根本资源是组织起来的人和集体经济的资产及其收益，其效率在很大程度上取决于村民自治组织和集体经济组织的制度建设。除了两个组织的相互关系以外，持续的人口变迁也给成员资格的认定、产权的确认以及治理结构的稳定和完善带来许多问题，而且这些问题可能越积越重，亟需找到合适的途径探寻村民自治组织和集体经济组织的制度建设之路。

钟老师首先以德国与昆山村民自治组织的例子引出本次报告所关注的社会问题，即农民的权利与义务可能不对等。在这种情况下，如何构建有效的村民自治组织与集体经济组织，充分、有效地动员和配置各层次组织机构拥有或可以使用的资源，成为了一个亟待解决的重要问题。

钟老师认为，新时代面临的主要挑战是人和土地的动态变化。这具体表现为两方面：第一，不仅个人的身份可能变化，组织成员也可能有进有出；第二，土地不仅用途在不断变化，其用途的变化将直接影响产权及其收益的归属。因此，要适应人员和土地的动态变化，需要加强制度建设和创新，特别是农村集体经济组织和土地制度的建设和创新。

中国乡村组织及其职能的变迁

在深入讨论之前，钟老师对中国乡村组织及其职能的变迁过程进行了清晰的梳理。从人民公社时期的乡村组织到目前的乡村组织，其组织形式与职能的主要不同在于：人民公社时期“农村人民公社是政社合一的组织”，居民就是社员，社员就是居民，户籍是基本依据。而目前的乡村组织则是政社分离的（不完全），“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，且村民不一定有户籍，且村民委员会仍然管理集体经济的资产。

乡村组织面临的挑战

在明晰中国乡村组织及其职能的变迁的基础上，钟老师提出了三点乡村组织面临的挑战。首先，自治组织的经济职能界定面临挑战。钟老师在对自治组织的经济职能进行梳理后指出，村集体财产需要区分产权，哪些属于村民自治组织，哪些属于集体经济组织，否则村民自治组织将成为集体经济组织实际的所有者。虽然目前村民自治组织代行集体经济组织的权利并不存在问题，但从长远来看，这是一个无法回避的问题；其次，自治组织成员资格界定面临挑战。对于这一挑战，钟老师指出了问题的核心所在：户籍在本村但不在本村居住的村民以及户籍不在本村的村民，与进城落户的村民有何区别？将来会有什么变化？；最后，自治组织成员权利界定的挑战。自治组织成员权利涉及到组织未来的变化。对于这一挑战，钟老师抛出了一系列的问题：如果自治组织成员不是相应的集体经济组织成员，是否可以享受集体经济组织的收益？是否有权参与集体经济组织财产的处分？如果不能，是否要严格限制自治组织成员资格（相当于严格户籍制度）？或者需要严格区分成员类别及相应权利？或者需要尽快成立集体经济组织，实现政社彻底分离？如果彻底分离自治职能和经济职能，如何筹集行使自治职能所需要的预算？如何确定分享自治组织地域范围内的公共服务的权利？

现行土地制度及其挑战

钟老师指出，中国现行的土地制度存在“三权分置”。农村土地的所有权属于农民集体所有，农村集体经济组织成员家庭享有土地承包经营权，土地经营权则通过承包、转让或继承得到。在这样的土地制度安排下，现行的土地制度面临着五大挑战：一、所有权人和集体经济组织成员资格的界定问题；二、家庭承包人的界定问题；三、家庭承包土地的界定问题；四、其它承包土地的收益问题；五、农村国有土地的承包权问题。

若干理论思考与简单的结论

由于时间原因，钟老师最后简单谈论了他从村民自治组织与集体经济组织角度出发对于人口变迁与乡村治理这一问题的若干理论思考并作简短总结。他认为，在现行法律框架下，农村基层自治组织与集体经济组织两者有相当高的重合度，包括组成人员、组织目标、可运用资源等；且两者的决策机制、成员权利义务关系和组织绩效又同样受人口变迁的重大影响。

农村基层自治组织对区域内居民提供公共服务的职能将随着经济发展而不断增长，其资金来源将仍然基于集体经济组织从集体资产获得的收益。人口变迁导致两类组织功能覆盖人员的差异不断扩大，因而将不断扩大成员权利义务之间的差异。

那么，需要明确划分集体经济组织的收益分配和自治组织提供公共服务的资金来源吗？就现状而言，公共服务的资金来源于集体经济组织的土地收益，因而首先必须确定土地收益的归属。而在集体经济组织立法以前，江浙一带或许可以先行先试，为全国探索振兴乡村的制度安排。

最后，钱文荣老师受邀对钟甫宁老师的精彩报告进行点评。钱老师从自己最近对于土地制度的研究出发，谈论了本次报告给他带来的收获。钱老师指出，钟老师的报告从现实问题出发，讨论了我国农村集体经济与土地制度存在的问题，接着从历史与现行法律的角度为问题定性，内容非常丰富，值得大家对目前中国土地问题更深入的思考与探索。

READ 简介

浙大卡特资源环境与农业发展研究团队(Resource, Environment, and Agricultural Development Team，简称READ)依托浙江大学中国农村发展研究院和公共管理学院，主要关注资源环境与三农问题，致力于资源环境经济学与农业经济学学科交叉研究。团队现有浙大卡特资源环境与农业发展大讲堂(READ TALKS)、新闻速递(READ NEWS)、好文推荐(READ PICKS) 、学术午餐会(READ BROWNBAG)等品牌活动。团队成员在Management Science、JDE、AJAE、JEEM、JAERE等高水平期刊发表了一系列标志性研究成果，并多次获得中央和省部级领导批示。