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监察委员会如何运作

2017-11-04 谭畅 南方周末 南方周末

2017年1月19日,山西省监察委员会正式挂牌,这是中国第一个正式挂牌的省级监察委员会。(视觉中国/图)


全文共5614字,阅读大约需要12分钟。


  • 11月4日下午,十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。


  • 刑诉法规定检察院可向侦查机关退回补充侦查,但监察委员会不是侦查机关,“目前是个盲点,(法律上)没有退回补充调查这个概念。如果国家监察法不加以规定,意味着不能退回。”


  • 有人认为,留置不是司法措施,律师介入的必要性不大。一些刑诉法学者则担心,留置期长达数月,不排除发生非法证据采集的可能性。


  • 山西运城:要强化配合意识,认真审理好监委侦办起诉的每一起案件;各县受理监委查办起诉到法院第一案的审理,由副院长担任审判长;非法证据的排除要谨慎、要报告。


本文首发于南方周末


文 | 南方周末记者 谭畅 

南方周末实习生 郑可书 阚纯裕


“两规”,反贪局……人们熟知的这些词,或将结束历史使命。取而代之的是,一种叫做“留置”的新措施,一个叫做“监察委员会”的新机构。


时间表明确排下:在今年底明年初召开的省、市、县人民代表大会,产生地方三级监察委员会;在明年的十三届全国人大一次会议,审议通过国家监察法,设立国家监察委员会。


2017年10月31日,关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定草案,在十二届全国人大常委会第三十次会议接受审议。草案对监察委员会设立及其产生,职权和措施等作出规定,与去年人大授权三地试点的内容基本一致。


过去的一年里,监察体制改革在北京、山西、浙江三地完成了试点任务。从先行一步的地方,或可看出未来监察委员会(简称“监委”)的基本形态。

1

反贪局并入监委  部分检察官变监察官

“我是浙江省纪委书记、省监委主任——叫监察委员会主任,大家可能觉得这是个新概念。”10月19日,在十九大浙江代表团的开放日上,刘建超做了一个别致的自我介绍。浙江省委书记车俊补充说,“全国现在有这样称谓的只有三个人”。


2017年1月22日起,杭州市省府路8号院大门加挂了一块牌子——“浙江省监察委员会”,与省委、省政府、省纪委牌子并排。春节后,浙江省人民检察院门前,反贪局和反渎职侵权局两块牌子被摘下。


改革前,纪检部门的主要监督对象是党员干部。整合了反腐力量的监察委员会,意在对所有行使公权力的公职人员的监察实现“全覆盖”。


刘建超这样告诉中外记者,监察委员会是“中国的反腐败委员会”。


根据2016年11月中央确定的试点方案,政府的监察厅()、预防腐败局和检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能,整合至监委;监委与纪委合署办公。


监察厅()、预防腐败局,本与纪委合署办公。调整动作最大的是检察院。


北京市检察院副检察长甄贞在接受《中国新闻周刊》采访时透露,2016年上半年,反贪局、反渎局、职务犯罪预防处、大要案指挥中心等部门,刚刚被整合成五个全新的职务犯罪侦查部门,集中配备了“精兵强将”。司法体制改革推进之时,监察体制改革叠加而来。检察院原有刑事检察、职务犯罪侦查、诉讼监督三大职能,其中的职务犯罪侦查职能部门,全部转隶到监委。


湘潭大学反腐败司法研究基地主任吴建雄曾估算,需转隶到监委的人员数量大概占一个检察院的五分之一左右,扩大到全国层面,就是五万人左右。


转隶后,纪委监委进行内部整合。


北京市纪委原有23个内设机构,检察院划转10个机构。市监委内设机构撤并重组为29个。


作为主要业务部门,17个纪检监察室被分成三类:8个负责执纪监督,联系地区和部门的日常监督工作;8个负责执纪审查,对违纪违法行为进行初步核实和立案审查,一案一查,没有固定的联系地区和部门;还有1个专门负责追逃追赃和防逃工作。


山西省监委有21个内设职能部门,包括10个纪检监察室,同样按监督、审查功能分设,部门数比为8∶2。


2017年3月,在转隶组建工作完成后,北京市纪委监委开了一次全体干部大会,宣布内设机构设置及人员配备方案,四百多名机关干部的名字被逐一宣读。


这些人员,无论来自纪委还是检察院,将来都会有全新的身份。


北京市纪委书记、监委主任张硕辅说,北京要探索建立监察官制度。浙江省明确,监委全部内设机构工作人员将纳入监察官的适用范围,并探索建立与监察官等级序列配套的相关制度。

2

执法+执纪   调查≠侦查

监委成立后,各试点地区的业务培训均把意识转变作为重点。原检察院人员要学党纪,原纪委人员要学法律。


《中国纪检监察报》引述一位检察院转隶干部的话:以前更多从法律角度考虑问题,处理的标准就是罪与非罪;现在既要执法,又要执纪,不仅要关注职务犯罪,更要增强党章和党纪意识。


在过去,纪委的首要任务是查处违纪案件;发现违法犯罪线索移送检察院处理。进入司法程序后,即使纪委的调查较为深入,检察院还得先立案侦查,再审查起诉。


这些交叉重复的过程,源于法律的要求——作为非侦查机关,纪委调查需要进行“司法转化”。尤其是言词证据,检察院要重新讯问、询问嫌疑人、证人等,形成新的笔录。


“纪检部门费了那么多心力都问过了,为什么到了检察机关还要再问一遍?”清华大学法学院教授张建伟告诉南方周末记者,监察体制改革以查清案情为主要价值取向,突出的改变之一是简化流程。


新设立的监委,有权调查案件,并移交给检察院审查起诉。全国人大常委会授权试点地区监委履行监督、调查、处置3种职责,以及履职所需的12项措施。


10月26日,中纪委副书记肖培在解读十九大报告时,将上述措施分为两类:一类是现行行政监察法规定的监察机关的调查手段和权限,经过试点后要修改完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等手段;另一类是纪委实际使用的谈话、询问等措施,要确定为法定权限,写入法律。


对于法学界关心的技术侦查,肖培表示,监委“不重复、不替代”,技术侦查仍按现有规定,由严格的审批程序决定以后,交有关部门实施。


各试点地区配套了许多文件,以便于纪检机关与执法机关、司法机关的衔接。


公安机关承担协调配合任务。山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海被纪委立案审查后,省监委审查组向公安机关发出协助查找的通知,最终一些听到风声“失联”的涉案人到案接受调查。


在职务犯罪案件中,检察机关处于监委的下一环节,两者关系直接而紧密。在试点地区,检察院新设立“职务犯罪检察部”,“一个窗口对外”,统一负责与监委进行办案衔接。


职务犯罪检察部的工作以公诉权为主,有3项主要职责:立案审查、自行侦查补正(补充侦查)、审查起诉并出庭支持公诉。


完整的刑事诉讼程序,包括侦查、起诉、审判等基本环节。而按肖培的说法,国家监察委员会不是司法机关,调查也不能等同于侦查。


对此,北京市检察院检察长敬大力曾表示,职务犯罪检察部对监委调查案件进行立案审查,“衔接完善刑事诉讼程序”。


山西的做法是,各级监委对职务犯罪案件调查终结移送后,由各级检察院案管中心受理分流案件,侦监部门审查决定是否采取强制措施,公诉部门审查起诉和提起公诉。


山西省检察院有关负责人曾表示,“对监委移送的案件,如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的,可以退回监委补充调查,并拥有决定不起诉的权力。”


张建伟认为,检察院仍保有刑诉法规定的自行侦查补正权;刑诉法还规定检察院可以向侦查机关退回补充侦查,但监委不定位为侦查机关,不适用刑诉法,“目前是个盲点,(法律上)没有退回补充调查这个概念。如果国家监察法不加以规定,意味着不能退回。”


还有一种解决思路是检察机关不退回,但要求监委补充证据。“(这项权力)隐含在检察院的起诉权里面,为了达到犯罪事实清楚、证据确凿充分的起诉标准,一个是让监委补充证据,另外一个就是自己补充侦查。”


没有侦查权作为后盾,检察院作为国家法律监督机关的监督力度会怎样,这也是学界关心的问题。


据中央财经大学法学院教授郭华观察,试点一年间,尚未看到检察院对监委移送案件不提起公诉的案例。他建议,在国家监察法立法中明确检察机关的实质审查权。


2017年1月20日,北京市十四届人大五次会议,北京市委常委、市纪委书记张硕辅当选北京市监察委员会主任。张硕辅登台与代表见面并进行宪法宣誓。(东方IC/图)

3

留置如何使用   律师能否介入

留置取代“两规”的消息一经公布,中国纪检监察学院原副院长李永忠的电话就响个不停。


早年在地方纪委工作时,李永忠使用“两规”办理的案件全部告破。但他后来撰文说,“两规”是在反腐败斗争非常严重时,纪检机关不得已而为之的一种做法,必须慎用、少用,最终不用。


在人大授权的12项措施中,留置涉及限制人身自由。中国政法大学终身教授陈光中认为,留置是接近且程度轻于羁押的准羁押措施。


李永忠解释,留置由立法机关授予,是监委依法行权的体现,对涉案人员的心理震慑力大于作为变相强制措施的“两规”;待相关法律完善后,使用留置措施的自由裁量权将小于“两规”,对涉案人员也起到一定程度的保护作用。


山西一位转隶干部告诉南方周末记者,以前(在检察院)侦办案件只要求合法合规,现在每使用一项措施,都需经领导审批。


在北京,对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施的,需报市委主要领导批准。在浙江,凡采取留置措施的,需监委领导集体研究、主任批准后报上一级监委批准,涉及同级党委管理对象的,还需报同级党委书记签批。


根据山西省监委的“使用规范”,使用留置措施时间不得超过90日,特殊情况下经批准可延长一次,时间不得超过90日。郭华称,这参照了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》中对组织审查严重违纪涉嫌犯罪人员的审查时间规定。最长不超过180日的留置期限,接近刑诉法中监视居住最长不得超过6个月的规定。


关于留置地点,试点中存在两种做法。


一种是公安机关配合。浙江宁波、衢州等地的公开资料显示,当地看守所开辟了监察留置场所,并进行高清监控改造。一些地方对留置的宣布、调查、交接等整个执行过程,实行全程同步录音录像。


另一种是监委自行设立留置场所。山西运城某区监委工作人员告诉南方周末记者,当地试点阶段的留置场所设在运城市纪委办案基地。


第一例经监委调查并采取留置措施、检察院提起公诉、法院审结的案子,出现在山西运城。2017年3月27日,原运城市水务局官员卫典成因涉嫌受贿罪被该市监委留置,后被判处有期徒刑三年。


卫典成的律师告诉南方周末记者,在留置阶段,律师无法介入;移送至检察院后,律师介入须经监委批准。


学界对此做法评价不一。有人认为,留置不是司法措施,律师介入的必要性不大。一些刑诉法学者则担心,留置期长达数月,不排除发生非法证据采集的可能性。


郭华说,可能因为刚刚试点,各地都比较谨慎,“将来进入检察院的程序,(律师介入)应该会严格按照刑诉法的规定处理。”


监委调查的案件能否经受住法庭的最终检验,也很关键。


对于留置是否可折抵刑期,卫典成案审判长、盐湖区法院副院长李双武一度拿不准。法律和司法解释都是空白。“留置是限制人身自由,实际上和刑事拘留的严厉性是一样的。”李双武说,经过请示,山西省高院明确答复,留置一日折抵刑期一日。


此外,该案辩护人一开始强烈要求排除非法证据,让李双武感到有些为难。对监委调查的证据合法性如何审查,法律也没规定。后来辩护人不再要求,问题得以解决。


“贪腐案件具有高度隐秘性特点,贿赂案件更是众所周知的‘四知’案件——天知、地知、你知、我知。”张建伟说,职务犯罪案件对口供的依赖度往往更高。


李双武说,法院还是会依照“零口供”的严格标准来定案。监委也必须重视以审判为中心的司法改革理念,把证据办扎实。


该案开庭时,特别邀请运城市监委和检察机关来旁听。“听一听辩护人的意见,就知道侦查(调查)工作应该怎么做。法院是居中裁判,不是和他们过不去。”李双武说。


卫典成案审结后,运城市中级法院召开全市刑事法官学习培训,强调要强化配合意识,认真审理好监委侦办起诉的每一起案件;各县受理监委查办起诉到法院第一案的审理,由副院长担任审判长;非法证据的排除要谨慎、要报告。

4

监委监督广   谁监督监委

2017年6月24日,全国人大常委会首次审议国家监察法草案。草案具体内容,目前尚未向社会公开。


据新华社报道,草案是由全国人大常委会法工委协同配合中纪委机关,在深入调查研究、认真总结试点经验基础上拟订的。


十八届中央纪委在向十九大的工作报告中则提到,监察法草案“赋予监察委员会监督、调查、处置职责和谈话、讯问、搜查、留置等调查权限”。显然,试点的一些做法可能写入法律。至于监委本身的性质,张建伟认为,除了国家监察法,还需宪法予以规定。


一位看过国家监察法草案的法学专家向南方周末记者这样概括,“人大代表、政协委员、法官、检察官,像我这样的大学老师,都在监察范围内。”


浙江省监委负责人曾将监察对象细化为,所有“党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关工作人员,国有企事业管理人员以及其他履行公职的人员”。


十九大期间,张硕辅透露,北京市监委对六类监察对象进行了摸底和登记,确认总人数为99.7万人,比改革前增加了78.7万人。


据央广网报道,在十九大浙江团开放日,刘建超提出外界关心的一个问题:“大家都觉得,原来纪检机关的权力就很大,成立监察委员会,权力更大了。谁来监督监察委员会?”


他借用宪法对公检法关系的提法来回答:监委同公安机关、检察机关是“既合作又相互制约监督”的关系。为此,监委建立了一系列配套制度。


各地试点在总结经验时,着重从机构设置等阐述其内部监督机制。如上文提及的,执纪监督与执纪审查部门分设。原来一名纪委副书记分管多个部门,调整为多位副书记分管不同部门。


外部监督则需先确定监委的法律定位。根据全国人大常委会的授权决定,试点地区监委由本级人大产生;监委主任由人大选举产生,副主任及委员由主任提请人大常委会任免;监委对本级人大及其常务委员会和上一级监委负责,并接受监督。


“再锋利的刀刃,也砍不了自己的刀把。”李永忠分析,在人大与“一府两院”之外单独设立监委,是把监察权从行政机关分离出来,保证它能“异体监督”所有行使公权力的公职人员;但由于监委是在党委领导下与纪委合署办公,“对担任党委书记和党委副书记的同志来说,它还是‘同体监督’。”


目前,“一府两院”每年都要向本级人大作工作报告。监委是否报告工作,官方暂时未有相关说法。


“(监委)由人大产生,就要受人大监督。”郭华说。也有学者主张,监委无须向人大报告工作,以保证国家监察权的独立性。


南方周末记者注意到,浙江省纪委监委专门出台规定,对打听案情、过问案件、说情干预等过问干预纪检监察工作的行为实行记录和报告制度。这有些类似司法机关的案件过问登记制度。


资深外交官出身、曾在中纪委负责国际追逃追赃工作的刘建超,2017年4月出任浙江省委常委、省纪委书记;7月被浙江省人大选举为浙江省监委主任。在三个试点省市,各级监委主任目前均由本级党委常委、纪委书记兼任。


十九大期间,有记者问及是否实行“书记兼主任”模式,刘建超表示:“这要依法确定。”


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