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最年轻部长的新考题:自然资源怎么管

2018-03-25 刘佳 南方周末 南方周末

新成立的自然资源部将山水林田湖草等自然资源纳入到一盘棋中。(农健/图)


全文共3551字,阅读大约需要6分钟。


  • “我种牡丹归林业局管,改种芍药就得归农业部了,一个是草本,一个是木本。”


  • 森工企业转型是东北的棘手难题,从学校、医院,到社区管理,每个森工企业都有一套成熟的社会治理体系,涉及几万人。陆昊赴任东北的五年,黑龙江开启了森工企业和矿业的改革。


  • 细心的人可以发现,在此轮机构改革方案中,自然资源部的职责描述近半数是收归相关资源确权登记职能。


本文首发于南方周末


国务院新晋组成部门迎来了最年轻的部长。


陆昊,这位生于1967年的正部级高官,实现了身份的又一次转变,成为自然资源部部长。


2018年全国“两会”,陆昊带着五年履职答卷而来。在能源工业增加值净减少的情况下,黑龙江宣布,五年来全省经济总量由近1.4万亿元增加到1.6万亿元。


五年后重回北京,陆昊即将接手的自然资源部看似和此前履职经历并不相关,但实际上,无论是北京奥运期间的工业污染治理,还是黑龙江近年来的资源大省结构调整,都与之暗藏关联。


自然资源管理是一盘全国的大棋,这盘棋里囊括了来自八个部门的规划和确权等职能,如何整合权属、如何发挥绿水青山的效益,都是部长陆昊面对的新考题。


(视觉中国/图)

1

全国一盘棋

美国学者哈丁曾在《公地的悲剧》中描绘了这样一个场景:


一群牧民在同一块公共牧场放羊,尽管知道羊的数量已经多到再增加就会使草场退化,但每人从自己的利益出发,都想多养一只羊,无节制的放牧导致草场退化,代价由大家承担,“公地悲剧”就出现了——草场持续退化,公共牧场最终因“超载”而成为不毛之地,牧民的羊全部饿死,最终导致所有牧民破产。


如何解决公地悲剧?常见的方案是产权明晰或借助外部力量,比如通过政府的权威进行监管和处罚。


中国的自然资源“公地”,管理职责曾分散在若干个部门,多头管理。


在早期的计划经济体系中,自然资源被作为生产资料,主要服务于国家的工业化、城市化建设,分别属于当时的农牧渔业部、冶金工业部、地质矿产部、煤炭工业部等。


随着自然资源的功能发生转变,人们对生态保护意识的提高,一些部门被取消,资源管理权限划归到其他部门。


到此轮国务院机构改革方案出台前,管理自然资源的职能仍然散落各处,农业、水利、林业等八个部门都涉及其中,这就可能导致管理上的冲突——有的要经济利用,有的把保护纳入考量。


“我种牡丹归林业局管,改种芍药就得归农业部了,一个是草本,一个是木本。”全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟在2018年“两会”期间谈及改革时以此举例,引起在场一阵哄笑。


部门间交叉重叠的矛盾反映在地方,则是升级版。在林业部门下辖的森林工业企业试验区(森林工业企业是在国有林区从事木材采运、加工、林产化工、林机修造、运输、供销的企业,以下简称森工企业),农民拿着水利部门颁发的合同养鱼时,与森工发生冲突。“一些林场的火灾跟利益冲突直接相关。”一位专家说。


一位曾参与东北三江平原保护项目的专家告诉南方周末记者,亚洲开发银行曾计划在2000年左右启动一个项目,帮助三江平原进行规划制定和能力建设,前两次找到当地两个部门牵头,都以失败告终,“最后是到了黑龙江省政府,副省长把所有相关部门叫到一起,保证没有一个部门会拆台,事才办妥。”


此轮机构改革方案中,自然资源部的成立最为关键,其成立在自然资源管理领域被视作是解决过去数十年中国式多头监管的重要一步。


2

区分公益性和经营性资产

中共十八大以来,生态文明建设屡次在重要文件中被提及,环保风暴席卷全国,末端治理力度加大,源头的规划的重要性也逐渐凸显。


过去,空间规划以土地资源为基础,一块地的用途成为各部门竞争的焦点,住建、国土、发改都有各自的规划职能,新方案收归了三者的相关规划职责,实现多规合一。


自然资源部的成立,一个很重要的职责是,在规划中设置生态保护红线,其中既包括在保护区边界划定的红线,也有资源开发利用的隐形控制红线。


对于自然资源的利用,不少学者建议区分公益性和经营性资源以分类管理。


这类似林业中的公益林和商品林。北京大学国家发展研究院教授徐晋涛进一步解释,生态公益林是以发挥生态、社会效益为主导的森林,经营方式受到约束,一部分由自然保护区等独立的机构管理,无论谁经营,都以公益的方式去经营;商品林则需要实现利润最大化。


也就是说,公益性自然资源需要保护和修复,经营性资源则向市场放开,更规范地进行配置。


森工企业转型是东北的棘手难题,从学校、医院,到社区管理,每个森工企业都有一套成熟的社会治理体系,涉及几万人。“黑龙江拥有东北三分之二的森工企业,如果改革完全下放体量太大,改革成本太高,光是要安置的干部就有不少。”国有林区改革进行至今,徐晋涛认为,黑龙江模式是比较符合实际的模式——森工企业就地转换为地方管理机构的角色。


徐晋涛认为,把经营权放给市场,委托职业企业家、社会组织代理,确保经营人的行为符合所有人的利益,可以解决半个世纪以来国有资产管理体制无法解决的激励问题,而且能实现自然资源资产的保值增值。


新任部长陆昊正是经济学科班出身。作为著名经济学家厉以宁的“关门弟子”,陆昊28岁时就成了北京最年轻的国企“一把手”,扭亏为盈的他深谙国有企业、国有资产管理之道,在北京任职副市长时分管过经济。


陆昊赴任东北的五年,黑龙江开启了森工企业和矿业的改革。2017年1月,黑龙江首批国有林管理局挂牌,全面“接管”林区的森林资源培育、保护、管理等行政职能。经营方面,则由四个国有林对应的公司负责,参与市场竞争,推进林区产业转型升级。


主政期间,陆昊曾多次透露出以生态资源优势推动黑龙江转型的思路,发展生态经济,包括有机生态农产品和生态旅游等。


除市场和政府之外,随着对多中心治理的关注,社区作为资源的直接使用者,其自组织自管理开始受到了重视,并被称为是自然资源管理的第三条路。


针对“公地悲剧”等理论,奥斯特罗姆在其著作《公共事务的治理之道》中从小规模公共资源问题入手,开发了自主组织和治理公共事务的创新制度理论。2009年,她成为历史上第一位女性诺贝尔经济学奖获得者。


在中国,基于社区的自然资源管理的案例也有出现,由社会组织代行民间保护区的职责。四川平武是拥有大熊猫最多的县之一,生境碎片化使得很多熊猫栖息地不在各类保护区内。关坝保护小区就是这样一个管理社区,它地处几个自然保护区中间,也是不少村民的饮用水源地。


2015年,关坝保护小区获得四川省林业厅批复成为试点,由外来的山水自然保护中心提供技术和资金支持,保护则以当地的社区为主体。


3

确权与考核

细心的人可以发现,在此轮机构改革方案中,自然资源部的职责描述近半数是收归相关资源确权登记职能。


“统一确权登记是更好地做好规范管理的前提和基础。”国土部矿产资源储量司司长鞠建华在2017年6月曾表示,资源性国有资产的家底不清,资源使用效率不高。


产权不清晰的问题在自然资源中实为常见。徐晋涛告诉南方周末记者,在林业领域,仍然存在相当一部分没有确权的自然资源,主要存在于集体所有和国有之间,东北林场就是显见的案例。


边界不清会导致重复计算,资源面积的总和相加可能会大于国土面积。


除此之外,全球环境研究所(GEI)生态专家彭奎也观察到,在国有自然资源资产中不同层级的政府间、在集体所有中不同集体间,也会因产权不清产生纠纷。最典型的林草之争中,退化的林地属于草原还是森林?


确权工作在此次机构改革之前已在进行。2016年11月1日通过的《自然资源统一确权登记办法(试行)》中提出,要坚持资源公有、物权法定和统一确权的原则,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。


近年出台的多项文件中,自然资源资产是一个热词。自然资源资产核算和定价则为确权后的管理提供了另一种思路,即制定资产负债表,对地方绿色政绩考核。


目前,学界对不同类型的自然资源价值核算都有尝试,例如青藏高原的生态资产,覆盖了森林、草地、农田、湿地、水面、荒漠六个一级类别;也有贵州的某个林场、新疆的某个湖泊的单独核算。


生态系统为人类提供的直接的有形和无形的效益,如农产品、干净水源、清新空气等生态产品也被加入其中。


中国环境科学研究院环境基准与风险评估国家重点实验室就专门对青海三江源地区的生态产品进行价值核算,最终计算得出三江源区生态产品价值远高于同期GDP总量,是同期人均GDP的8.27倍。


此前,彭奎发现,生态文明纳入政绩考核更多是定性指标,实际对政绩并没有太大影响。“这就像大学老师教书,明明最应该衡量的是课上教得好不好,但是不好量化,只占到考核中很小的比例,考核更多参考的是不太相关的发表研究论文和著书。”彭奎说。


不过,不同类别的自然资源服务价值用什么标尺衡量一直是引发担忧的问题。彭奎还担心,没完全分清产权和权属的情况下,各部门都用自己的数据在做核算,相差较大。此外,每个承担课题的评估组方法也不一,这些都是自然资源资产核算暂时的羁绊。


除了所有权之外,使用权、受益权、管理权等产权如何安排以区分裁判员和运动员——例如在受益权上,国家和地方自然资源机构如何分配,也是下一步管理的难点。


追溯回五年前,2013年3月25日,初到黑龙江的陆昊双手接过黑龙江代省长的任命证书。他感慨道,自己作为一名年轻干部,新岗位的重大责任和使命,是一种全新的挑战。


五年后重回北京,等待这位屡屡刷新最年轻官员纪录的省长的,又是一个全新的考验。


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