民营还是公办？小区配套幼儿园的移转拉锯战
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到接手第二所幼儿园的2015年，情况发生了变化。陈茹意识到，土地应该是政府按“国十条”规定划拨给开发商。但她还是抱着侥幸心理，花三百多万元“永久租赁”下这套房子。
袁冬雪是幸运者，她签的是一张20年的租赁合同，但她身边有一群园长，花了很多精力，借钱贷款买下一所所幼儿园。
“我觉得株洲要有50%的公办园基本不太可能，现在公办园的占比太低了，怎么去实现啊？政府有这么多钱来收购和投入吗？”
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文 | 南方周末记者 汤禹成
南方周末实习生 孙美琪
责任编辑 | 吴筱羽
陈茹有些沮丧，和众多民办幼儿园举办者一样，过去三个多月，她反复阅读一份文件，心情忐忑至今。
陈茹是安徽宿州一个民办教育集团的创始人，手里有两所小区幼儿园。2018年11月15日下发的这份《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称“深改意见”）中，她不断咀嚼的是其中一条：“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”
近两个月后，国务院办公厅又作出《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（下称“治理通知”），列出具体的摸底排查、全面整改时间表。
这被称为“小区配套幼儿园新政”。
其实，类似规定可追溯至2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（下称“国十条”）。政策目的在当中被清晰地阐述：“积极发展学前教育，着力解决当前存在的‘入园难’问题，满足适龄儿童入园需求。”
此后8年，不同地方陆续出台小区配套幼儿园的管理办法，都对其公共属性作出规定，不过这一次，整治力度显得比以往要大。
陈茹看出此次整改决心，打算观望，“心里想的是，别投资了，也别改善办园环境和条件了，一切按部就班，等地方政府出台文件”。
南方周末记者调查发现，城镇小区配套幼儿园的移交，是一项已持续经年的任务。开发商、办园者、政府部门等各方利益纠缠其中，大多地方的执行过程并不顺畅，落实情况也不甚理想。
新政出台后，有的地方政府迅速展开新一轮收园、“招安”行动，而更多地方，管理办法仍躺在网络上，实际收园行动的启动暂无时间表。众多小区民办园盼着“落地”，陈茹这样的园长们则不安地等待着地方政府的下一步举措——这关乎各自命运。
犹豫的园长 未知政策如何落地
按照陈茹所在地对普惠园的认定规则，她接手的两所小区幼儿园皆非普惠园。
第一所接手于2008年，彼时“国十条”还未面世，房子是从开发商处买下的，产权归陈茹所有。
到接手第二所幼儿园的2015年，情况发生了变化。开发商称自己没有房产证，陈茹便意识到，这块土地应该是政府按“国十条”规定划拨给开发商建小区配套幼儿园的，产权应由开发商在房屋竣工验收后移交给政府。
但抱着侥幸心理，陈茹还是花三百多万元“永久租赁”下这套房子。
“其实我也知道产权不是开发商的，但考虑到之后办园，收费也不算高端，应该没问题。当时不知新民促法要落地，更不知道后面监管力度会再加大。”
尽管产权存在问题，陈茹仍顺利申请下幼儿园的办学许可证。她当时未递交产权证明，只有一纸房屋竣工验收合格证。而浙江一所幼儿园园长明确告诉南方周末记者，按照规定，幼儿园申请办学许可证，无论公办民办，都必须出示能够证明房产产权的文件。
2017年9月1日实施的新版《民办教育促进法》（即新民促法），让陈茹这些办园者的投资行为变得谨慎。新民促法规定民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，并对两者进行了权益上的区分。营利性幼儿园的发展前景变得难以预料。
新民促法在很大程度上影响了办园者投入高成本在小区办配套园的意愿。
2018年4月，当地一个小区开发商找到陈茹，询问她是否有意愿接手小区内的幼儿园，陈茹拒绝了。直至如今，那所幼儿园既未被私人办园者租赁，“产权也未移交给政府”。
陈茹认为，这种尴尬，是由于当地一直没有落实“国十条”。
南方周末记者注意到，2016年，即陈茹租下第二所幼儿园后一年，宿州出台了《宿州市住宅小区配套幼儿园建设管理办法》，其中明确规定小区配套园需要交给教育部门使用和管理。相比江浙城市，宿州出台管理办法的时间已算较晚。
文件出台时，安徽省政府官网的一则消息也在某种程度上承认了乱象长期存在——“长期以来，由于缺乏相应制度，宿州开发企业不按规定同期建设幼儿园，已配建的幼儿园产权不清，转让或出租用于举办民营幼儿园等现象十分普遍，导致学前教育资源不足且收费高昂。”
不过，这份管理办法未能缓解乱象。陈茹介绍，如今，当地新建的小区配套幼儿园几乎全是民办园，没有一所移交，“政府还没把这一切管起来”。
陈茹也参与过县政协和人大的调研座谈。谈到小区配套园回收的问题，她表达了自己的态度，“我和他们说，如果看到政府的红头文件，我绝不会花高价来买这个幼儿园，此前没规范管理，未履行职责，如果现在想管，不能秋后算账”。
座谈过后不久，陈茹等到了前述来自中央的“深改意见”和“治理通知”。
紧接着，媒体上又爆出江苏徐州丰县的纠纷：一小区开发商未及时移交幼儿园产权给教育部门，教育部门也未强制回收，开发商于是将幼儿园租赁给私人办园者，2019年初，县教育局强制回收，私人办园者权益受损。
陈茹回忆，这条新闻让她所在的多个民办园园长微信群炸开了锅，她还为此和几位同行通了电话。一起讨论的，多是“不知道自己所在地方政府会出什么样政策”的园长。
北京市京师（中山）律师事务所教育法律事务部主任龙镜锋对南方周末记者分析：“在现实中，如果小区配套园承包人、受让人，刚装修后还未实际经营或还未收回成本，即被强制收回幼儿园，可能会蒙受重大经济损失，而这些损失是因其违法承包或受让，很难得到法律的支持和保护。”
龙镜锋近期接到的咨询，大多有关小区配套园移交。他常常宽慰咨询者，“可能会存在一些法律障碍，需要配套法律不断完善”，但这番话显然难以消除众多办园者的担忧。
16个小区的片区 仅一所公办幼儿园
宿州代表着绝大多数地方小区配套幼儿园的现状。尽管“国十条”早已规定，但落实到不同县市区，仍形同虚设。
南京大学建筑与城市规划学院教授罗小龙曾调研三十多个县市区，走访七八十所幼儿园。在他看来，正因经年累月的执行困难，这次政府才加大治理力度。
调研过程中，他发现很多开发商建好幼儿园后都不会移交给政府。“浙南某县出现了开发商建的幼儿园零移交，还有一些地级市、县，移交率都在10%以下。”在他接触的案例中，开发商或出租这块地办民办园，或挪作他用，开餐馆、会所。
罗小龙说：“城镇小区配套幼儿园是公共产品，但很多地方建设、移交不到位，近年来，由于人口生育高峰、城镇化加速以及二孩政策放开，在园幼儿数快速增长，学前教育短板日益突出。”
幼儿园短缺，无证园随之出现。罗小龙还发现，在一些县城，两层很小的房子能收三四十个学生，其实就是小孩看护点，孩子送进去之后，早上看动画片，中午吃饭、睡觉，下午再看动画片。
有一回，罗小龙前往苏北地区某市，16个小区的片区内，仅有一所公办幼儿园。旁边一所民办园还是由售楼中心改造而成，没有活动场地，只是简单地用栅栏在人行道上圈了一个场地。
陈茹所在的县城，2012年就曾曝出6家民办幼儿园违规收费被查处，这被本地媒体描述为“严重的违规乱收费现象”。2019年1月，当地一所民办园实际收取学费高出保教费备案标准一事，也在县委办公室给投诉网民的答复中坐实。
收费昂贵和质量难得到保证，是众多民办园可能存在的两大问题。
小区配套幼儿园新政，在这样的背景下再次被提出。多名幼教领域资深人士告诉南方周末记者，到2020年，义务教育的均衡性可能发展得差不多了，便到了向两头延伸的阶段，一头是高中，另一头是学前教育。
龙镜锋对南方周末记者表示，“深改意见”、“治理通知”在小区配套园的性质上并未改变9年前“国十条”的定性，不过，“国十条”只对小区配套幼儿园进行原则性、纲领性规定，而“深改意见”、“治理通知”是对“国十条”的具体落实。
这两份文件和陈列其中的严格规定一起，让许多原本形同虚设的小区配套幼儿园管理办法“死而复生”。许多办园者这才意识到，“原来还有这样一份文件”。
这当中，徐州是反应最快的地方政府之一。
“提升公办园覆盖率是关键难题”
在徐州，小区配套幼儿园治理是一个老问题。这座城市努力整改的细节，以及努力后的无奈，都在互联网上有迹可循。
早在2012年，徐州就发布过《徐州市区住宅小区配套幼儿园规划建设及管理使用办法》，当时的文件规定，住宅小区配套幼儿园建成后，无偿移交教育部门管理使用。
2016年11月，徐州市政府督查室对主城区住宅小区配建幼儿园建设情况进行了专项督查，发现存在建设标准、规模不达标，未落实无偿移交，连片小规模小区布局缺口等问题。
为回应专项督查中发现的问题，《徐州市区居住小区配套幼儿园规划建设及管理使用办法》在2018年2月正式实行。使用办法明确提出：配套幼儿园由所在区教育行政部门负责管理和使用，原则上举办为公办幼儿园。
上述两项规定均针对新建小区。徐州丰县的涉事小区开盘于2016年，理应按照2012年发布的文件，将幼儿园产权移交给教育部门。
现实却是，一方未交，一方未收。
而这次“治理通知”发布后，小区配套幼儿园的治理行动加速。有媒体报道，涉事幼儿园是丰县回收的第一家小区配套园。
徐州也是罗小龙的调研样本之一。他分析，徐州是江苏比较特殊的地级市，也是幼儿园缺口最大的地方。“徐州下辖县都是江苏的人口大县；其次，它历史欠账多，小区配套园一开始就没到位，无证园、相关的营利性幼儿园太多。省里要求了，他们自己也认识到这个问题，要把它们办成公办园。”
他所言的省里要求，来自中央文件的层层传递，最终成为徐州的目标：“今后新建配套幼儿园以公办为主，确保2020年主城区公办幼儿园占比达到50%以上。”
这一数字也抛向了全国。50%的公办园覆盖率、80%的普惠园覆盖率，成为多数地方2020年要完成的目标。浙江某地级市教育局相关人士告诉南方周末记者，目前该市的公办园覆盖率为24%，要提升到50%并不容易，因此一定会将大部分小区配套幼儿园办成公办园。
无论如何，保障孩子上学是一切政策和所有人关注的焦点。江苏省教育厅在对丰县一事的回应中提到，“丰县教育局对已招收的49名幼儿，逐一根据家长的意愿安置到附近的公办或普惠性民办幼儿园。”
也有曾因“国十条”和后续地方政策受益的孩子家长，广州白云区的昱子便是如此。
她居住的小区有一所配套幼儿园，产权应属街道，但因开发商长期干涉，这所幼儿园始终未投入使用。直至2013年，区教育局决定收回并开办幼儿园，昱子回忆，“教育局任命的园长拿着一份广州市教育局责成各区落实普惠园建设的文件和开发商协商”。几经协商，幼儿园得以开办，昱子的孩子也在次年入读家门口的幼儿园。
“产权之争可能会越来越少”
可以预想的是，若没有最近这两份中央文件出台，这场持续经年的小区配套园移交还会继续缓慢行进。
难点究竟为何？接受采访的大多数人都说，“这是一个历史遗留问题”。
龙镜锋分析道：一方面，有的地方政府为了更多的土地出让收益，没有按规定划拨配套幼儿园的建设用地，开发商因支付了相应的土地出让对价而取得产权；另一方面，教育部门没有及时介入配套园的建设，并及时验收、接收和登记产权，甚至小区配套幼儿园被出租、出让后仍为其办理了办学许可，造成了公共教育资源流失。
第一种情况，龙镜锋认为，新政规定“将小区配套幼儿园必要建设用地及时纳入国土空间规划，按相关规定划拨建设用地”，就是明确了小区配套园的土地由政府无偿划拨，“这样规定让地方政府无法再任意解读规定和打擦边球，小区配套园产权之争可能会越来越少见”。
第二种情况同样普遍，丰县的案例与陈茹接手的幼儿园皆如此。开发商牟利，有关部门懒政，办园者侥幸，各方打着自己的如意算盘，错综复杂的利益链共谋产生了“规而未建、缩小规模、建而未用、挪作他用”等乱象。
前述浙江省某地教育局人士告诉南方周末记者：“如果一个小区配套幼儿园挪作他用，办了个茶馆，你得拿刀去砍断别人的利益，现在谁愿意拿刀？”
如今一切开始提速。
“治理通知”里有着清晰的时间线：对于已建成、需要办理移交手续的，原则上于2019年6月底前完成；对于需要回收、置换、购置的，原则上于2019年9月底前完成；对于需要补建、改建、新建的，原则上于2019年12月底前完成相关建设规划，2020年12月底前完成项目竣工验收。
看似简明的时间表里，一事一议、一园一案，从实际出发，保障个体权益，殊不轻松。
以湖南株洲为例，“之前政府未重视小区配套幼儿园移交，株洲在严格意义上只有2所公办园。”袁冬雪——一所民办幼儿园的园长，告诉南方周末记者。而其近邻长沙截至2018年11月，全市有165所已建配套幼儿园完成移交。“长沙完成后，接着就是我们了。”
袁冬雪的小区配套园是投入成本较高的高端园。“深改意见”发布后，“（当地政府）要马上完成指标，开始做我们的工作，区里开会鼓励我们转为普惠园”。
让她耿耿于怀的是，会上，有官员承诺在2018年底给愿意转普惠园的民办园补贴，“当作鼓励我们、表扬我们，但结果真到了那时候，告诉我们财政没有钱”。
不过，在当时的节点上，袁冬雪还是决定将幼儿园转为普惠园，她觉得这是更稳妥的做法。她的幼儿园评上了特级普惠园，政府每月会给每个孩子100元的补贴，但保教费从原来的每月1800元降为1500元。显然，她付出的代价是压缩一部分利润空间。
新学期刚开始不久，一切都还只进行到这一步。
袁冬雪了解到，不同性质的幼儿园在税收等政策上会有差异，但目前还未经办特别的手续，幼儿园的性质被界定为营利还是非营利犹未可知。她常和全国各地民办园长互通有无，询问对方情况如何、幼儿园的性质是否改变。
据龙镜锋观察，办园性质其实是园长最关心的事情。“选择营利或非营利涉及民办幼儿园的产权归属，特别是有些园舍园所的房地产产权登记在幼儿园名下，选择登记为非营利性幼儿园后，会影响举办者对园舍园所的产权利益。这也是民办教育举办者对新政一时难以接受的主要原因之一。”
袁冬雪是幸运者，她签的是一张20年的租赁合同，但她身边有一群园长，花了很多精力，借钱贷款买下一所所幼儿园。“如果之后幼儿园性质真的发生变化，谁舍得放弃？”
末了，她心里还有个疑问：“我觉得株洲要有50%的公办园基本不太可能，现在公办园的占比太低了，怎么去实现啊？政府有这么多钱来收购和投入吗？”
（应采访对象要求，陈茹、袁冬雪系化名）