站在又一个历史起点上，分税制改革30年回眸
▲ 分税制三十年，重塑了国家财政脉络。（视觉中国 / 图）
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“‘錢’字右边两个‘戈’，为了‘金’，上下是要打架的。”时任财政部部长刘仲藜回忆时谈到。
1994年，中央财政转移支付仅为461亿元，2023年达到10.06万亿元，增长了217倍。
在分税制改革中，央地财政关系，指的是中央与省级政府之间的关系，省以下财政体制如何改革并未触及。“上面千根线，基层一根针”的压力仍待释放。
改革开放后，一省一定的财政“包干”方案，使得财力向地方倾斜，导致了中央财政入不敷出，赤字扩大，不得已向地方借款。
为改变中央财政的困境，一场全国财税领域的改革被提上议程。
1993年，经过与地方政府长达大半年的沟通，分税制改革最终落地，于1994年1月1日起正式实施。它彻底重塑了中央政府与地方政府的财政关系，形成了全然不同的国家财政脉络。
分税制改革，将财政收入进行了划分，分为中央收入、地方收入、中央与地方共享收入。其中，央地共享收入的主体是增值税，按照中央75%、地方25%的比例分配。为配合财政收入划分，又建立起国税与地税两套独立的征收系统。
这一过程中，税制结构得到精简，税种数目从37个减少为23个，增值税代替了原有的产品税，逐步成为中国第一大税种，中央财政的税收基础迅速扩大。改革后，地方减少的收入，由中央财政进行转移支付。
财政部评价此次改革，“为建立现代财政制度奠定了基础，在中国财政史上具有里程碑意义。”
三十年间，中央财力得以增强，通过转移支付，促进了全国基本公共服务均等化。新的收支体系，也带来了预算的硬约束，使政府预算公开常态化。
不过，也逐渐显现出一些问题，亟待深化改革进一步破解。比如一些地方政府因财权与事权不匹配，通过土地财政寻求新的收入支柱，加之举债发展，带来了政府债务负担。
2022年全国土地出让金收入近年来首次下滑，同比下降23%。土地财政难以持续，政府债务被严格管理。
2023年7月召开的中共中央政治局会议指出，要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策。
12月召开的中央经济工作会议提出，要深化重点领域改革，包括“谋划新一轮财税体制改革”。
争议“包干”
新中国成立后，全国实行“统收统支”的财政体制，就是财政资金由中央统一上收、统一拨付，属于计划经济的一部分。
1978年改革开放后，为调动地方经济的积极性，探索实施了多种形式的“分级包干”体制。
财政包干，指中央核定收支总额，分不同情况由地方包干上缴收入或中央差额补贴，地方在划定的收支范围内自行组织收支。
包干制下，地方财政可支配的收入变多，促进了更大的发展动力。
“它较大程度上调动了地方政府的积极性，促进了地方经济快速发展，也为经济社会其他方面的改革创造了条件。”财政部税政司原司长刘克崮向南方周末记者解释。1990年-1996年，刘克崮亲历了分税制改革的全过程。
在他看来，“分级包干”也带来了负面影响。首先是不规范、不稳定，各地包干形式、标准不统一。包干方案是一省一谈、一省一定，没有形成科学的收支界定方法。
此外，包干制过度强化了地方利益，使得“两个比重”（即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重）不断下降。
据中国统计年鉴，1993年，中央财政收入为957亿元，仅占全国财政收入的22%；地方财政收入3391亿元，占78%。当年，财政收入占GDP的比重为12.6%。
为缓解收支压力，中央政府曾尝试通过“开源”方式，增加财政收入。
1980年代，开始在全国范围内征收国家能源交通重点建设基金，又设立国家预算调节基金，从国营企业、事业单位等机构征集一定比例资金，但收效甚微。
同时，中央财政支出愈发庞大，赤字攀升。1993年国家预算执行报告中写道，地方财政收支平衡，而中央财政赤字205亿元。
1980年代末至1990年代初，甚至发生中央财政向地方借钱的“无奈之举”。
“实际上，只有1990、1991年中央财政向地方财政借款。但这种治标不治本的办法，不可能从根本上解决财政问题。”时任财政部部长刘仲藜曾在接受采访时表示，久而久之，还使中央政府与地方政府、国家与企业之间处于无规则的博弈之中。
刘仲藜称，“无论哪种包干形式，都统统把中央财政包死了，中央财政不能随着经济的发展‘水涨船高’。”
财政部原部长楼继伟也参与设计了当时的财政税制改革，在《中国政府间财政关系再思考》一书中，他回忆，到1988年，六种财政包干形式并存，“中央地方陷入年年谈判，体制年年变动的局面”。
“讨价还价，据理力争”
“包干”制弊端凸显的同时，一轮涉及全国的财税体制改革也正在酝酿。
分税制于1992年着手设计，1993年出台方案，1994年正式推行。当时并非一帆风顺，许多地方官员认为，分税制会导致当地财政收入受损。
“‘錢’（钱字繁体）字右边两个‘戈’，为了‘金’，上下是要打架的。”财政部原部长刘仲藜回忆时谈到。
1993年，国务院及有关部委官员为了推行分税制，赶赴全国多地做沟通解释工作。
刘克崮回忆，在1993年9月9日到11月21日的74天里，朱镕基亲自带队，时任财政部长刘仲藜、常务副部长项怀诚同时或分别陪同，刘克崮和姜永华（时任财政部地方预算司副司长）全程参加了与17个省、直辖市、自治区的沟通工作。“关键的一站是广东”，他说。广东的包干制一直开展得不错，获益也大。
广州市政协原主席陈开枝曾在广东省委工作多年，1992年至1998年间担任广州市常务副市长，参与了“包干制”与分税制改革的两次谈判沟通过程。他向南方周末记者回忆，“包干制”是局部政策，1979年他曾与时任广东省领导一道去北京协商广东上缴中央财政的具体数额，反复谈了近一个月。
人民出版社出版的《朱镕基讲话实录》一书曾记载朱镕基就分税制改革在广东调研期间，与广东省委、省政府负责人的部分讲话内容。
“他们（时任广东省委、省政府负责人）尽了最大的力量，讨价还价，据理力争。”朱镕基说，“他们这样做的出发点，不仅是为了振兴广东，也是为了全国的经济发展。”
双方争论的核心，是将哪一年定为税收返还的基数年。广东经济发展快，希望以1993年为基数年，以得到更多税收返还。刘克崮回忆，为最大限度地争取地方对分税制改革的支持，朱镕基表示可以考虑同意以1993年作为基数的意向，回京后就此事向时任中央主要领导进行了书面报告，最终决定以1993年为基数年。
在1993年12月公布的分税制改革方案中，税收返还数额在1993年的基数上逐年递增，全国增值税和消费税平均每增长1％，中央财政对地方的税收返还就增长0.3％。换言之，地区经济越发达，得到的税收返还就会越多。
效果立竿见影。改革第一年，中央财政收入就超越了地方。1994年，中央财政收入2906亿元，同比增加1949亿元，地方财政收入2312亿元，同比下降1080亿元。
分税制一举扭转了央地财政收入的分配格局，中央支出依靠地方上解的被动局面得到改变，“两个比重”逐步上升。
2001年，全国财政收入占GDP的比重，由1993年的12.6%提升至17.1%；中央财政收入占全国财政收入的比重，由1993年的22%提升至52.4%。
30年间，转移支付增长217倍
分税制重新划分了央地收入，为弥补地方收入的减少，税收返还与转移支付制度相应出现。转移支付，就是中央财政给地方财政的二次分配。
转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。
一般性转移支付中，大部分钱流向了均衡性转移支付。财政部对均衡性转移支付的金额测算做出过规定，需参考当地工业增加值、人口、海拔、少数民族等客观因素。专项转移支付则是对各地特定项目投入的资金，需专款专用。
21世纪初期，专项转移支付规模较大，几乎与一般性转移支付不相上下。如2006年转移支付规模为9143亿元，其中专项转移支付4411亿元，占48.24%。不过，专项转移支付过多，容易导致“跑部钱进”（即利用地方驻京办的关系网，在各部委之间跑动“沟通”，达到要项目要资金的目的）等问题，不利于区域间协调发展。
2014年，国务院要求着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模。2022年，中央转移支付9.7万亿元，其中一般性转移支付占比达到83%。
一般性转移支付占比提高后，资金流向更为清晰。南方周末记者统计了2020年至2022年，中央对地方税收返还和转移支付的规模，发现获得资金较多的地方是中西部人口大省。如2022年，获得金额前三的省份是四川、河南、湖南。在全国第七次人口普查中，中西部省份里人口最多的也是这三省。
分税制以来，转移支付的规模呈指数级扩张，它带来的一个问题是大量资金在央地间流动，效率不高。
1994年，中央财政转移支付仅为461亿元，2023年达到10.06万亿元，增长了217倍。
在支付方式上，中央对地方的转移支付只对省一级，对省以下政府几乎没有直接的转移支付。对基层政府而言，中央转移支付下达后，需依赖省、市的一层层转移支付。
2003年财政部预算司编写的《中国政府间财政关系》一书中写道，在许多国家，中央财政对省与地市可以同时进行转移支付。如英国中央政府专款可以直接补到市镇。然而，中国省以下各级政府事权划分没有统一的规定，也就无从确定中央对省以下的转移支付。
一层层的资金划拨，容易导致落地项目进展缓慢，甚至出现拖欠施工款项的情况。
一位受访者曾在东北地区担任省级人大常委会财经委员会委员，他向南方周末记者介绍，该省财力相对紧张，年初几个月难以推动大项目实施，须等中央转移支付陆续到位后，才开始分配资金。
2015年-2022年的国务院审计报告，均提到了转移支付资金不能及时下达的问题。
《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，财政部于3月下达1533个中央本级项目，共计1110.57亿元预算，但其中550.49亿元下达滞后，有的至9月底才下达，导致预算资金未能及时支出。此外，涉及656.96亿元的地方项目，投资计划下达不及时，有的延至年底，导致项目资金预算无法及时下达。
林凌在南方某省财政厅任职，有过两年基层挂职经历。他对南方周末记者说，转移支付一层层下来比较慢，资金落到具体项目上，通常是6月之后，容易导致年度项目无法完工，或完工时，政府无法按实际进度付款。
过去几年，为了完善转移支付体系，国务院正加快资金落地速度。例如年底时，提前向地方下达第二年的部分转移支付资金。2020年，财政部还创设财政资金直达机制，推动部分资金直达市、县基层。
勒紧预算的缰绳
新的央地收支体系确立后，迎面而来的问题是如何约束政府的收支。答案是，1995年起实施的《中华人民共和国预算法》。
它将预算收入分为四类：税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入。支出分为六类：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出。2002年开始，全国推进收支两条线改革，逐步将各部门收取的行政事业性收费、罚没收入等预算外资金纳入预算管理。
收支两条线，指各部门需将罚没收入等非税收入，统一上缴国库或财政专户。部门支出则通过编制的预算，由财政部门统筹安排。它避免了单位私设“小金库”，打破了部门自收自支的利益链条。2003年起，国务院要求省级财政对全部行政单位都要实行部门预算，省以下单位实行部门预算的范围要进一步扩大。
预算公开，使得纳税人得以监督政府如何花钱。
1995年的预算法中，没有涉及预算公开的内容，直至2015新修订的预算法施行，情况才有所改观。
新预算法规定，经本级人大或本级人大常委会批准的预算、预算调整、决算，以及预算执行情况的报告及报表，应在批准后二十日内，由本级政府财政部门向社会公开。
如今，地方政府官网的“政务公开”栏目中，通常都能查询到财政预决算信息。
财政部统计，2021年度，应公开预算和决算的地方各级政府分别为3075家、3074家，均已全部公开。应公开预算的各级部门为22.99万家，未公开6家；应公开决算的各级部门为23.17万家，未公开3家。
但时至今日，财政预决算中的许多科目还有待细化。
例如，罚没收入包括哪些内容？上述担任过省级人大常委会财经委员会委员的受访者介绍，工作期间，未看到过有关罚没收入构成的介绍。
一位受访者曾在南方某省的市级财政部门挂职一年，担任副局长。他向南方周末记者介绍，哪怕是财政系统人士，理解政府预决算的各项内容，也有些吃力。
1995年预算法实施时，政府收支中就列有“其他收入”“其他支出”等科目。如今，许多地方政府的预决算报告中，仍有这两类，但何为“其他”并无解释，这成了一个“筐”，不知哪些钱被装了进来。
例如，贵州省2022年一般公共预算收支决算表中，其他收入达到了23亿元，同比增长126%，其他支出为134亿元，同比增长216%，但没有具体解释其内容。
另一个值得关注的问题是挪用政府预算的情况。
在全国公布2022年度审计报告的29个省份中，有23个地方出现了同样的问题——挪用资金，包括转移支付资金、专项债资金、就业补助金、项目基金等。
国务院审计报告也披露，16个省将合计25.24亿元的城乡义务教育补助经费挪用于平衡预算、偿还债务、发放福利等方面。
一位在南方某省审计厅任职的官员告诉南方周末记者，审计时，会判断挪用资金的实际情况，是预算科目设置不合理，还是将资金用于拆东墙补西墙，“最恶劣就是套取资金，设立‘小金库’。”
国务院审计报告中提到，有13家单位将培训费、资产处置收入等4.36亿元长期账外存放，或核算形成“小金库”。
一位在南方某省工信部门任职的官员向南方周末记者透露，过去一年，该省曾有企业技术改造的专项资金下发，一层层发到区县后，因为当地财力紧张，挪用了技改资金，他们只能发函催促地方政府，尽快将资金下发至企业。
转型路口
分税制改革后，地方政府面临收入的减少，普遍选择了新的发展方式：纷纷建设工业园区，以低价出让工业用地吸引制造业，而后带动房地产为主的第三产业发展，从土地出让金当中获得新的财政支柱。
土地出让金被归入政府基金收入，中央拿走30%，地方留存70%。这令许多地方政府乐见一块块“地王”的出现。2000年，中国的城市土地出让金还不到600亿元，此后年年上涨、甚至翻倍，2021年达到了创纪录的8.7万亿元。
同时，许多地方政府过度举债发展，使得地方债务演变为一道难解的题。
2024年1月7日，中央纪委国家监委发布电视专题片《持续发力 纵深推进》中，披露贵州省政协原党组成员、副主席李再勇，在担任六盘水市委书记时为了建设旅游项目，盲目举债，仅债务利息一项就给国家造成了9亿余元的重大损失。
他主政六盘水的三年多里，当地新增债务达1500亿余元，从2013年到2017年债务增长率超300%。2022年，六盘水全市一般公共预算收入仅为96.09亿元。“如果当时我借的这笔钱要由我来还，我肯定不会去借。”李再勇说，“但是由政府来还我就去借了，反正过几年一换（岗位），拍屁股走人，后边继任者谁来接谁承担责任，有点击鼓传花的味道。”
据财政部数据，2014年末，地方政府债务余额15.4万亿元，至2023年10月末，达到40万亿元。政府债务外，各地的城投债务也规模庞大。
2023年7月，中共中央政治局召开会议，提出要有效防范化解地方债务风险，制定实施“一揽子化债方案”。长期以来，财政部主导化债，“一揽子化债方案”提出后，金融系统也开始深度参与。
中国人民银行、国家外汇管理局召开的2023年下半年工作会议表示，重点工作之一，便是统筹协调金融支持地方债务风险化解工作。
章良在北方某地级市财政局任职，一直参与城投平台的债务化解工作。他所在的地区城投债务压力大，出现过非标逾期情况。他对南方周末记者说，现在工作重心就是一步步通过银行信贷资金，置换掉年利率10%以上的非标产品。目前，国开行给予了较大支持。
化解基层压力
债务压力之下，越是基层政府，能动用的资金就越少，但“三保”（保工资、保运转、保基本民生）的支出压力仍在他们肩上。
一位在北方某地级市任职的官员告诉南方周末记者，他所在的地区是重要的产煤区，但部分县没有煤炭资源，财力紧张，县财政局局长得经常往省里跑，“大部分的工作地点都在省财政厅，争取资金”。
在1994年的分税制改革中，央地财政关系，指的是中央与省级政府之间的关系，省以下财政体制如何改革并未触及。近年来，逐渐形成了“上面千根线，基层一根针”的局面。上级发布政策，下级对口执行，导致出现“财权层层上收，事权层层下移”的情况。
许多政策实施时，还需要地方政府配套资金，进一步加重了基层的财政负担。林凌在挂职期间发现，有些项目的地方资金配套比例虽只有10%、20%，但放在县里，也是笔不小的支出。
2022年6月，国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，强调要按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。
上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。
针对基层压力，2023年11月财政部又印发了《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》。
在省以下财政体制改革中，乡村财政容易为人所忽略。2023年两会期间，民盟中央向全国政协提交了《关于开展“小村大债”综合治理，助推乡村振兴的提案》。提案中直言，据农业农村部抽样调查，截至2019年上半年，全国70万个行政村中，村级债务总额已达9000亿元。此外，“村财乡管”的模式存在漏洞，无力处置各村较为复杂的财务问题。
上述提案的素材提供者，是民盟宁夏区委会参政议政处副处长马学梅。她向南方周末记者介绍，“越是新建的村，通常债务就越重。”村级财政的困境，也是省以下财政体制改革中，亟待解决的一环。
2023年底，谋划新一轮财税体制改革的说法提出后，改什么、怎么改，成为社会关注的热点议题。
上海财经大学教授范子英在《大国经济学》一书中梳理了分税制的由来与框架。他表示，2016年启动的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中以基本公共服务的受益范围划分了中央和地方事权，未来还有三个方向可以拓展：继续划分整个财政的支出边界；超脱于原有的财政支出体制，从更高层面优化央地间事权；完善省以下事权划分，适当强化省级财政事权。
财政在地区间需要再平衡，包括中央财政资金分配时，需增加资源、能源贡献者的比重；生产地征税原则造成了地区间的不公平，中央财政需进行纠正；当前各级财政的税种来源高度雷同，未来要逐步建立地方主体税种体系；建立动态调整体系，将一部分财政资金与人口流动挂钩。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒对南方周末记者说，新一轮财税体制改革的目标在于，短期内要化解面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去的问题；中期内要通过体制机制改革解决财政可持续性问题。
长期来看，要站在国家治理和国家战略的高度，围绕促进推动高质量发展、构建统一大市场、共同富裕、统筹发展与安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。
（应受访者要求，文中林凌、章良为化名。）