开张容易补贴难续，淄博“长者食堂”困局求解
▲ 2024年10月24日，淄博市南定镇朝阳社区，长者食堂已关停。（南方周末记者 刘怡仙 / 摄）
“老人交一点、村（居）补一点、爱心企业人士帮一点、政府扶一点。”两年建成上千长者食堂，成为继“淄博烧烤”后又一张城市名片。
陈强觉得政策好，一口气承包了十几家长者食堂，如今在等待补贴拨付。一村在政府推动下花费五十万元建新食堂，补贴撤出后，“给村里增加负担了”。
“真正出不了门、做不了饭的人，其实也无法到食堂来。”王德福认为，失能高龄老人的刚需在送餐环节，提供外卖补贴能极大减轻财政压力。
文｜南方周末记者 刘怡仙
南方周末实习生 金晶
责任编辑｜谭畅
2024年国庆假期后，山东省淄博市经开区苹果园社区长者食堂外，一则“食堂暂时无法供餐”的通知，让附近老人们纷纷吃了闭门羹。
这是享受政府补贴的食堂，60岁以上的老人仅需0.5元，便能买到手工馒头两个，时令炒菜二选一。2023年10月开张后，食堂颇受老人们欢迎，人多的时候有一百多人排队打饭。哪怕是下雪天，只要食堂开着，也有老人过来。
这一惠民项目缘起于2021年淄博市发布的一份政策文件，意在以“老人交一点、村（居）补一点、爱心企业人士帮一点、政府扶一点”的形式，用两年时间实现“长者食堂区域全覆盖”。两年后，媒体报道淄博市长者食堂已建成上千处，称赞其“办出留守老人幸福味”，不仅解决了老人们的吃饭问题，也解决了他们独自居住孤单的问题。自此，长者食堂成为继“淄博烧烤”之后，淄博市又一张城市名片。
然而，随着这份政策文件于2023年12月31日到期，补贴政策先是延续了9个月，随后宣告调整，交由区县统筹。多个村镇接到通知，得知“长者食堂的补贴没有了”。
2024年10月下旬，南方周末记者实地走访了淄博市经开区及张店区的16家长者食堂，其中7家已经关停。部分仍在运营的村居则表示，由于运营压力大，可能在几个月后关停食堂。
惠民项目，财政补贴
10月25日，早上10点过后，淄博市经开区傅家镇苏村的老人们都慢慢往村里的小广场赶，那儿的长者食堂已经开了两年多，未曾停开。
食堂开饭时间未到，落地玻璃窗里拉上了窗帘，门上落锁。老人们就坐在外头的走廊里聊天，老婆婆坐在一侧，老爷爷坐在另一侧。
79岁的刘婆婆一个人来，她的老伴行动不便，已不大出门。每天上午，她在食堂吃完饭，用保温饭盒再打一份回去给老伴。对老人而言，做饭麻烦，刘婆婆早上喝点奶粉作为早餐，晚上只做一个菜对付一下。她觉得村里长者食堂好，70岁以上老人只需一元，中午就能吃好几样。
苹果园社区一位83岁的婆婆则强调长者食堂的饭菜便宜，“上哪儿能5毛钱两个馒头”，虽然口味一般，但也能接受。此前，苹果园社区曾尝试推出8元的餐食，可以有多种花样自选，但来的人不稳定，下雨时则只有五六人，很快就换成仅有一个大锅饭可选的形式。
长者食堂在其他地方也被称作“幸福食堂”“老年餐桌”，武汉大学社会学院副教授王德福早在十年前便发现东部多地在探索这一项目，此后更是在全国开花。其政策初衷是解决老人吃饭困难问题，尤其是空巢、高龄、失能老人。
淄博市民政局于2019年开始试点长者食堂。2021年，《关于加快推进“长者食堂”建设不断提高养老助残服务水平的意见（淄民〔2021〕23号）》（以下简称“23号文”）正式出台，将长者食堂定位为公益服务项目，主要为老年人提供就餐、送餐服务。
作为当地长者食堂发展的指引性文件，23号文规定了长者食堂的功能定位、设施配置、备案及运营要求等，更重要的是明确了补贴方案，其中助餐补贴对60-79周岁的老年人，市财政每餐补贴1元、区县财政补贴1元；对80周岁以上的老年人，市财政每餐补贴2元、区县财政补贴1元。
经开区长者食堂第三方承包商陈强（化名）解释，按照上述标准，6元的午餐费用可分为几块：80岁以上老人市、区共补贴3元，村集体补2元，老人再自己出1元即可。
实际情况是，各村居可根据自身情况灵活调节，比如调整餐食标准，4元、5元、6元的都有；就餐年龄也可以再作调整，比如苏村规定70岁以上的老人才能用餐。食堂大多依托村里的资产新建或改建，经开区还给予一次性的建设补贴。
南方周末记者看到，苏村长者食堂明亮整洁，配备木质餐桌和餐具。11:30，食堂大门打开，餐桌上已摆好了饭菜，每份铁盘里装着一个馒头、炒豆腐、白菜炖肉，外加一碗八宝粥。座位是固定的，老人们进来坐下便可用餐。吃饭的过程中，工作人员不时走过来，问要不要加个馒头，“在这吃馒头管够”。饭后，老人逐一刷脸验证后离开。
在傅家镇金马村，长者食堂不要求现场用餐，老人可以用饭盒打饭回去。10点刚过，韩大爷便用三轮车载着两个保温饭盒、一个小马扎出门了，他慢悠悠地踩着车，一路哼唱京剧《沙家浜》选段。到了食堂外，把三轮车一停，翻出一张小马扎，坐在门口排队。
打饭的工作人员称，该饭堂为第三方承包运营，两个员工负责炒菜做饭，另外有一位公益岗（政府支付工资）的村民协助打饭，分发馒头。这里的老人自行打饭回去用餐，他们先在门口排队刷卡，领号牌，再排队在窗口打饭。南方周末记者在现场看到，还有些年轻一些的村民代父母前来打饭，只需刷卡记录即可。
运营者等待拨款
淄博长者食堂在2021年至2023年间获得快速发展，市民政局官网显示，截至2021年12月，淄博全市已建成长者食堂247处，月均服务老年人15万人次。到了2022年7月，淄博市建成的长者食堂达到571处，2023年5月则已有上千处。
淄博长者食堂遍地开花之际，没有餐饮运营经验的陈强也入局了。2022年7月，他作为第三方承包了第一家长者食堂，随后越做越多，最终在经开区包下了十余家。
入局前，陈强好好盘算了一番。政府优惠政策共四项，除了助餐补贴以外，还包括运营补贴、建设补贴及水、电、暖、燃气的价格优惠。陈强把各项成本刨除后，认为能赚的不多，“必须靠运营补贴（盈利）”。
陈强称，区、市一级的助餐补贴由长者食堂运营方先行垫付，按季度申报拨付。2023年，陈强收到了当年第一季度的补贴，后续仍按季度申报，却没有收到款项。
“没说给，也没说不给。”陈强说，尽管补贴延迟，政策环境却极为利好。2023年经开区鼓励各个村居发展长者食堂，预计在2023年年底实现全覆盖。受此影响，他在2023年下半年集中开食堂十余家，8月更是一口气开了5家。
这些长者食堂大多在农村地区，仅向当地村民开放。为了减少成本，菜品相对固定，每份有两个馒头、一两样菜，再加一碗汤。陈强称，这些食堂目前几无盈利，他一直在等待政府补贴拨付到位。
可到了2024年9月，陈强得知市、区两级对长者食堂的补贴“没有了”。傅家镇一个村子的村支书莫余（化名）告诉南方周末记者，该通知是镇政府干部向村里长者食堂专管人员传达的，没有明确文件。
陈强查阅文件发现，淄博市民政局官网于2024年8月16日发布了养老服务发展资金补助方案，助餐项目23号文执行至9月30日，此后交由各区县统筹，因地制宜细化补贴条件及标准。
陈强曾电话询问经开区养老服务科，对方告知接下来没有补贴了，此前欠下的补贴将在2025年年底发放。据他统计，政府未拨付的助餐补贴约有170万元，加上十余家食堂预期中的运营补贴、建设补贴，共计300万元左右。
南方周末以餐饮从业者身份拨通了经开区、张店区、淄川区27家长者食堂的电话，其中20家尚在营业，仅有1家表示收到政府补贴。
10月25日，南方周末记者以食堂运营者身份向淄博市民政局养老服务科咨询，对方回复称，2023年度的长者食堂市级补贴已经下拨各区，但是2024年的还未发放；2024年9月30日以后，市级的补贴并不是没有了，只是不再以明确的标准补贴，改为交由区县统筹，“看你们区是偏向哪一部分”。南方周末记者多次拨打经开区养老服务科电话，均未接通。
“给村里增加负担”
在淄博市经开区，区政府不再按原定方案补贴后，长者食堂的运营压力便落在了各个村居。
南定镇小董村一村民称，该村由承包商运营长者食堂，由于补贴不到位，长者食堂在国庆假期后停开了一段时间。
小董村是个小村庄，户籍人口400人左右，但年轻人大都在外打工，留守的老年人居多。“以前开得都挺好，老人们都挺高兴”，上述村民称，留守村民中独居老人多，一个人做饭嫌麻烦。有了食堂，他们中午能领两个馒头，一个大锅菜，晚上把没吃完的馒头蒸一蒸，做点稀饭又能凑合一顿。
自从长者食堂停开，很多老人有意见，到村里反映。但村里也有难处，当地没有企业，村集体收入仅有一百多亩地的土地租赁费。这笔租赁费需分配安排村里的各项福利，“重阳节、过年都得有，全指望那个钱”。
2024年10月中旬，小董村按照规定进行“四议两公开”，商量长者食堂如果完全由村集体出资运营，是否可行。上述村民告诉南方周末记者，村民代表大会最终形成决议，让80周岁及以上的老人继续用餐。这样用餐人数为24人，一年两万元左右的支出，村集体仍能负担。
经开区另一村的村民表示，他们同样在长者食堂停开后召开了党员大会及村民代表大会，对长者食堂后续运营方案商讨表决。他们规定村民满77周岁后可以到长者食堂用餐，大概有29人用餐，一年支出两万余元。该方案在党员大会中获审议通过，却卡在了村民代表大会。该村民告诉南方周末记者，投票的26位村民代表中，仅8位同意该方案，“投票的都是不吃的（未满77周岁）”。这意味着该村长者食堂无法重开。
莫余任村支书的村子决定继续开放长者食堂。该村花费了五十万元修建新食堂，购买各种餐饮设备，后期完全由村委运营。莫余称，当时兴建长者食堂是在政府推动下进行，将市、区政府补贴都考虑在内，现在政府补贴撤出，“给村里增加负担了”。
该村80岁以上老人六十余人，如果支持他们到食堂吃饭，按照每顿6元的餐费标准，一年需支出15万元左右。该村集体收入在当地属于中上游水平，尚能维持长者食堂运营。
不过莫余仍然为难，担心后续村民们会有分歧。“村集体收入是全体村民的，你不能都给他（80岁以上老人），你得给别人平均平均。”他听说经开区已经有多个村庄的长者食堂停运，“看看吧，都停那就停”。
“村里（的钱）也是一个萝卜一个坑。”陈强在跟各村村委沟通的过程中，得知村委的资金都按预算安排，即便是非常富有的村，一时也难以填上长者食堂增加的支出。
2024年10月23-25日，南方周末记者走访经开区多个村庄，发现不少长者食堂已关停。大部分关停时间在10月前后，也有更早的。沣水镇仇家村村委工作人员称，该村长者食堂早在春节期间已经关停，食堂添置的炉灶、烤箱、冰箱都已锁起来，“没钱了，村委连工作人员的工资都发不出了”。
两年前，经开区组织召开长者食堂建设现场推进会，曾安排参会人员观摩6家做得较好的长者食堂。到南方周末记者走访时，其中3家已经关停，沣水镇范王村食堂的餐桌上蒙着一层厚厚的灰尘。
谁需要长者食堂
以政府、村集体补贴为主的长者食堂面临困境，那么淄博市以其他模式运营的长者食堂情况如何？
南方周末记者走访了多家知名养老品牌设立的长者食堂，位于经开区朝阳社区的长者食堂在午餐时间大门紧闭，周边商户告知已经关停半个月以上。一位自称在食堂炒菜两年的厨师说，该品牌下的十余家长者食堂已关停，部分员工工资还欠着。
城南社区长者食堂已改为邻里食堂，工作人员表示尚未收到2024年的补贴，需要企业垫付。与长者食堂相比，邻里食堂丰富了菜品，面向整个社区开放，老人可享受折扣优惠。
在一家依托快餐店运营的长者食堂，店员称该店本身对外开放，虽然尚未收到补贴，但对运营影响不大。
“近年来，受疫情影响、经济下行、大规模留抵税等政策因素冲击，财政收支矛盾仍然十分突出，市财政运行处于‘紧平衡’状态。”2024年8月，淄博市民政局公布了数份对两会代表委员建议的回复，涉及长者食堂的补贴、运营状况。
针对淄博市政协委员徐学东提出“增加政府补贴的数额，可以根据用餐人员年龄、数量、村集体财政状况实行波动的补贴办法”等建议，淄博市民政局回复，淄博市已将市级留成福彩公益金的55%用于扶持养老服务发展，2023年共下达养老服务发展资金2388万元，由各区县统筹用于落实长者食堂扶持项目、社区老年人日间照料中心、农村幸福院运营项目等支出。
王德福曾在湖北、河南、江苏、浙江等地调研养老服务机构，他发现近年来许多地方长者食堂运营都是困难重重。在他看来，重要原因在于食堂的实际受益者多是“活力老人”，而不是政策最希望惠及的失能高龄、吃饭困难老人——“真正出不了门、做不了饭的人，其实也无法到食堂来。”
王德福认为，当政策出现目标偏差，可能导致福利泛化，进而运营成本过高。如此一来，市场经营空间不足，项目的公益性与市场性之间难以实现平衡，最终不可持续。
在城市社区，餐饮体系发达，小区周边有大量的小餐饮店，通过市场就可满足老人“吃好饭”的需求。王德福认为，如果以行政手段补贴长者食堂，反而有扰乱市场的嫌疑。失能高龄、吃饭困难老人的刚需实际上在于送餐环节，王德福建议，政府可以提供外卖补贴等，帮助老人把饭菜送到家里去；如果能精准识别这类人群，与建设长者食堂相比，能极大减轻财政压力。
而在农村，对长者食堂的需求可能更小。王德福调研发现，农村老人自己家里种菜，加上比较节约的生活习惯，大多不愿花钱去食堂就餐。此外，农村地区差异很大，比如南方的农村居住分散，不管食堂建在哪里，总有老人过来不方便。因此在农村建长者食堂，“一定要因地制宜，实事求是，不能硬推”。
2023年10月20日，民政部、国家发展改革委、财政部等多部委印发《积极发展老年助餐服务行动方案》，提到做好督促指导，力戒形式主义，避免资源浪费，防止“一哄而上”“一刀切”。