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我国政府引导基金的现状分析与政策建议
摘要：政府引导基金的蓬勃发展为推进资金进实体起到了关键作用。然而，在经过短期的快速发展之后，政府引导基金面临了诸多问题与挑战，也难以深度有效参与科技创新的市场化运作。因此，在微观层面上，需要加快推出创新的金融工具和交易机制，包括通过细化政府引导基金的行业规范、配套细则和落地要求等。在宏观层面上，需要统筹安排财政政策、金融政策、产业政策和科技政策，建立行之有效的政策协调平台，协调各方职能和相关利益，从而逐步积极稳妥地实现财政资金通过政府引导基金为实体经济赋能的政策目标。近年来，由地方财政出资建立政府引导基金依托私募基金管理公司对企业或项目进行股权投资以推动资金进实体的方式在全国迅速发展，成为了行之有效的政策性金融工具。当下，我国正处于经济转型时期，政府引导基金在拉动经济增长、扩大社融规模、服务全产业链发展，尤其是在推动科技进步、解决卡脖子难题上，起到了关键性作用。然而，近几年来，在复杂的经济金融环境下，政府引导基金也面临若干亟待解决的问题。因此，急需加强相关体制机制建设，以更好地使用政府引导基金这个政策工具，实现国家的宏观政策目标。一政府引导基金的相关研究欧美等地对政府引导基金已有比较充分的研究，内容涉及了引导基金运营过程中的各个方面。在国外经验中，设立政府引导基金(GovernmentalVentureCapitalFunds)的目的，一方面为培育和促进私募市场发展，另一方面也将其视为缓解初创型、创新型企业股权资本缺口的重要手段。政府引导基金为新兴产业提供的融资渠道既是必要的，也是有效的。国际上针对政府引导基金的研究，主要集中在其运行效果上。一类是政府引导基金对私人投资市场的影响。有学者认为，由于政府引导基金的主导能力，其与私人投资基金相比，占据了不同的市场，而政府引导基金在市场中的份额越大，就会吸引更多的私人投资者进入风投市场，促进整个风投市场的发展，一项关于西班牙政府引导基金的研究就表明，不管是政府性还是私人投资者，都促进了私人风险资本市场的迅速发展，并与鼓励技术创业的公共政策不谋而合。但是也存在相反的观点，即政府并不具备直接支持或干预高科技企业发展的能力，而独立的私募股权基金比起政府引导基金在企业创新性要素上的培养更有优势，第二类是如何提高政府引导基金的资金使用效率。这里包括了构建政府引导基金的最优决策模型和风险投资行业的动态模型，有研究者提出政府引导基金为高科技行业提供资金的最佳公共政策应该是反周期的、动态的、以风险投资为条件的另外，在具体的投资阶段，由于政府引导基金同样存在局限性和不确定性，因此需要设计一个更加高效的选择过程。而在政府引导基金的具体设计上，聚焦于特定产业的专业化水平较好的、实行业绩敏感型的薪酬体制的基金则在市场上表现得更好，更有竞争力。值得注意的是，在对科技型企业进行投资时，政府引导基金不应该将经济因素与科技细节相分离。国内的相关研究中，涉及了对各国经验的借鉴，包括由美国小企业管理局(SmallBusinessAdministration)实施的小企业投资公司计划(简称SBIC计划)、以色列的YOZMA模式、澳大利亚IIF基金等。此外，还有一系列的定性研究，包括对政府引导基金运行中的募资阶段、投资阶段、管理阶段和退出阶段存在的各项问题，国内地区(如深圳、重庆、北京、湖北、山东等地)的实践经验、法律问题、监管政策、绩效评价等进行了广泛的讨论。在定量研究方面，学者们使用了不同的方法证明政府引导基金对企业创新和创投资金的影响，其中，有的认为国有资本的参与带动了民营创投资本对科技创新企业的投资，增加了对企业的投资规模和创投行业的整体融资规模，有的则认为政府引导基金政策只能对部分创投机构起到了引导作用，一方面政府引导基金不能引导国有和非国有背景的创投机构投向高科技企业，而政府引导基金即便能引导非国有创投机构投向早期企业，但却不能引导国有背景的创投机构投向早期企业。已有研究虽已涉及到了政府引导基金的方方面面，但对于如何统筹财政资金与金融工具的问题并没有给出明晰的思路，尤其是在更加宏观的层面上，需要兼顾金融工具创新、全产业链整合、科技投入体制改革等多方面因素。二政府引导基金的制度建设与发展现状2005年开始，我国陆续出台政府引导基金的相关文件《创业投资企业管理暂行办法》(发改委令第39号)，首次提出了政府可以设立创业投资引导基金，并通过参股和投融资担保等方式扶持创业投资企业。2008年10月，根据《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)〉若干配套政策的通知》(国发〔2006〕6号)的文件精神，为配合发改委令第39号的实施，国务院办公厅出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发〔2008〕116号)，并制定了“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则，强调了创业投资引导基金的目标是增加资金供给、克服市场失灵、发挥财政资金的杠杆放大效应。但是此阶段由于私募股权投资市场本身在国内发展较晚，社会投融资需求主要还聚集在以土地财政为核心的产业上，政府引导基金的发展也处于起步阶段。2014年起，国家针对投融资机制改革出台了一系列文件，包括《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》(国发〔2016〕53号)等，相应的关于政府出资设立引导基金的政策则有《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2016〕210号)和《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规〔2016〕2800号)，这两个文件将原有文件的“创业投资引导基金”重点扶持处于种子期、起步期等创业早期的企业扩大为“各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节”，即除了支持创新创业、中小企业发展外，还囊括了支持产业转型升级发展领域、基础设施和公共服务领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、住房保障领域、非基本公共服务领域等。随即启动了政府引导基金的快速增长期，到了2018年，发改委出台了《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，开始对政府引导基金展开绩效评价，确定了以系统自动抓取已填报信息和基金管理人自主填报补充信息为主，以发改委或其委托的第三方抽查为辅的工作思路。根据清科研究数据显示，截至2019年10月，我国一共设立政府引导基金2024支，总目标规模为11.58万亿元，募集总金额已达到约3.8万亿元。其中，产业基金1050支，创业基金464支，PPP141支，其他369支。其中又以产业基金的目标总规模最高，约6.51万亿元，创业基金为1.06万亿元，PPP为2.54万亿元。以产业基金和创业基金的发展为例，2014年，产业基金共设立34支，平均目标规模73.24亿元，创业基金35支，平均目标规模为4.37亿元。自此两类基金发展迅速，尤其是产业基金不管是在规模还是在数量上的增速都明显高于创业基金。2016年共设立266支产业基金，达到历史最高，而2017年虽然数量上有所下降，但是平均目标规模达到了136.83亿元，同年的创业投资基金的平均目标规模亦为历年最高，达到了122.04亿元。但是在2018年起，新设立的基金增速开始放缓，截至2019年10月份，两类基金的目标规模已分别为61.73亿元和34.95亿元，为近四年内最低(见图1)。图