2019年4月20日至23日,十三届全国人大常委会第十次会议在北京召开。会议表决通过了新修订的法官法、新修订的检察官法和关于修改建筑法等八部法律的决定,会议还表决通过了有关国际条约和相关人事任免案。全国人大常委会组成人员170人(应到174人)出席会议并进行表决。本人作为全国人大代表列席了此次会议(列席本次会议的全国人大代表共54人)。本次会议中安排了对《中华人民共和国证券法(修订草案)》分组审议环节。本次审议是继2015年4月和2017年4月两次审议后的第三次审议,属于继续审议,尚未进入表决程序。根据证券法修订草案(三次审议稿)及其分组审议的相关情况,以下七个问题值得我们执业同仁的重点关注。一证券法的规范内容2018年3月,国务院办公厅转发了证监会《关于开展创新企业境内发行股票或存托凭证试点的若干意见》,存托凭证经国务院认定为一种证券。在三审稿的审议过程中,有的意见提出,关于证券法规范的内容,在原有的“股票”“公司债券”基础上,应该将“存托凭证”作为新的证券品种加以规范。所谓“存托凭证”,是指境外证券市场流通的代表境外公司有价证券的可转让凭证。二注册制及科创板注册制在证券法的前两次审议期间,根据国务院提出的议案,2015年12月,十二届全国人大常委会第十八次会议通过了授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法的有关规定,为在证券法全面修改工作完成前推进股票发行制度改革提供了法律依据;2018年2月,十二届全国人常委会第三十三次会议又作出决定,将上述授权期限延长了两年至2020年2月29日。2018年11月5日,习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式的主旨演讲中提出,将在上海证券交易所设立科创板并试点注册制。随后,证监会及上交所出台了相关具体的实施意见和业务规则,加快推进科创板的设立。在三审稿的审议过程中,有的意见提出,鉴于科创板的设立是股票发行注册制改革的试点,应该在修订草案中增加相关衔接性的原则规定,经过实践,总结可复制、可推广的经验后,再对证券公开发行法律制度作出全面修改,即:在证券法“证券发行”一章中增加一节“科创板注册制的特别规定”,对科创板发行股票的条件、注册程序,以及审核标准、审核程序的监督检查等基础制度作出规定。还有的意见提出,注册制是股票发行市场化、国际化、“放管服”改革的趋势和方向,不仅仅是科创板,包括主板、中小板、创业板等在内的所有板块的发行未来都应将实行注册制;而且全国人大常委会已经将授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的期限延长至2020年2月29日,因此没有必要针对科创板的注册制进行特别规定,而是将注册制作为股票发行的一般规定在修订草案中进行明确,然后根据不同板块的规范管理需要再设置相应的特别规定。三证券公开发行的认定标准现行证券法第十条规定,向特定对象发行证券累计超过二百人的属于证券公开发行。现实中,在企业的成长发展阶段,越来越多的企业会通过实施员工持股计划来推动企业发展,增强内部凝聚力,而员工持股计划累计超过二百人就被视为证券的公开发行,这在一定程度上限制了有员工持股计划企业的发展。三审稿已考虑到这一点,为鼓励创业创新,适应支持中小企业、实体经济发展的需要,对证券公开发行的认定标准增加适当的灵活性,明确依法实施员工持股计划的员工人数不计算在二百人之内,为公司实施员工持股计划提供便利。四证券服务机构执业的审批制与备案制现行证券法第一百六十九条规定,投资咨询机构、财务顾问机构、资信评级机构、资产评估机构、会计师事务所从事证券服务业务,必须经国务院证券监督管理机构和有关主管部门批准。在审议过程中,有的意见提出,为深入推进“放管服”改革,除投资咨询机构外,取消其他机构从事证券服务业务的行政审批制度,参照律师事务所从事证券服务业务的做法,改革审批制,施行向国务院证券监督机构备案的制度。也有的意见提出,会计师事务所与律师事务所虽然都是专业中介机构,但是在从事证券服务的执业层面上有着很大的区别,律师事务所的执业更宏观,通过审查公司的合法性出具法律意见书;而会计师事务所对公司的财务状况、经营成果进行审计,表面上看只是对公司的资产负债表、利润表、现金流量表、所有者权益变动表等四张表格进行审计,但每张报表的每个项目都包含着大量的明细财务数据,在有子公司的情况下,还要进行会计报表的合并,事关数据的真实性、准确性,需要花费大量的人力、时间和精力,获取充分、适当的审计证据以出具审计报告。举例来说,在为集团公司改制上市提供专业服务的过程中,律师事务所可能只需要二三人即可完成相关工作,而会计师事务所可能需要几十人、甚至上百人、几百人,花费一两个月甚至更长的时间才能完成相关工作。简言之,律师执业可以是“单打独斗”,会计师执业则必需是“团队作战”。因此,即使对会计师事务所从事证券业务施行备案制度,也应该设置一定的条件,比如会计师事务所的组织形式必须是特殊普通合伙、事务所合伙人不得少于30名、注册会计师不得少于300名等,以此来确保上市公司财务会计报告的审计质量,避免出现“小牛拉大车”的情况。同时,也可节约证券监管部门对审计中介机构的监管面。五证券市场的调解机制2019年3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中指出,推动社会治理重心向基层下移,推广促进社会和谐的“枫桥经验”,构建社会治理新格局。2018年全国法院系统共受理案件达2,800万件,而且每年还在增长。“枫桥经验”的精髓是发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,人民调解,就地解决,实现捕人少、治安好、慎捕少诉。在审议过程中,有的意见提出,证券市场中,各种经济纠纷也是高发、频发,诉讼之前引入调节机制,有利于构建和谐社会。因此,有必要在证券法中增加关于证券纠纷调解的规定,确立强制调解制度。即:投资者与发行人、证券公司等发生纠纷的,双方可以向国家设立的投资者保护机构申请调解;普通投资者与证券公司发生证券业务纠纷,普通投资者提出调解请求的,证券公司不得拒绝。六行政监管措施的种类三审稿对证券监管机构行政监管措施的种类作了规范。三审稿规定,国务院证券监督管理机构依法履行职责,可以采取下列监督管理措施:(一)责令整改;(二)监管谈话;(三)出具警示函;(四)责令公开说明;(五)责令参加培训;(六)责令定期报告;(七)暂不受理与行政许可有关的文件;(八)认定为不适当人选;(九)法律、行政法规规定的其他监督管理措施。对此,有的还建议,为了避免行政监管措施各地掌握政策不一、标准偏颇、宽严失衡的情形出现,证券监管派出机构经过授权后行使非社会公开性的监管措施,如:责令整改、监管谈话等;对于社会公开性的监管措施,如:出具警示函、责令公开说明、责令参加培训等,应由国务院证券监督管理机构统一行使或集中复核。七证券市场的法律责任现行证券法对发行人及上市公司违法违规行为的惩处力度过轻,应予加重,这已形成共识;而且对证券服务中介机构因制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏情形的罚款金额远远重于发行人、上市公司或者其他信息披露义务人等主体,这也应当调整变革。比如现行证券法第二百二十三条对证券服务机构“没收业务收入,并处以业务收入一倍以上五倍以下罚款”的处罚往往远重于第一百九十三条对发行人、上市公司和其他信息披露义务人“处以三十万元以上六十万元以下的罚款”的顶格处罚,这样的规定没有合理区分证券违法的主次要责任,有违责任与处罚相当的法律原则。在审议过程中,强调提出,要加大对证券违法违规行为的惩处力度,有效解决违反违规成本偏低的问题,切实维护证券市场秩序,保护投资者权益。如:对于违反证券法规定,擅自公开或者变相公开发行证券的,责令停止发行,退还所募资金并加算银行同期存款利息,处以非法所募资金金额百分之一以上百分之五以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予警告,并处以十万元以上一百万元以下的罚款。对发行人不符合发行条件,以欺骗手段骗取发行核准、注册,尚未发行证券的,处以一百万元以上一千万元以下的罚款;已经发行证券的,处以非法所募集资金金额的百分之二以上百分之十以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以五十万元以上五百万元以下的罚款。同样地,对证券服务机构未勤勉尽责,所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的责任进行调整,修改为:没收业务收入,并处以业务收入一倍以上五倍以下的罚款,没有业务收入或者业务收入不足二十万元的,处以二十万元以上二百万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以十万元以上一百万元以下的罚款。往期精选