开栏的话新故相推,日生不滞。2022年,自然资源部门围绕学习宣传贯彻党的二十大精神,扎实履行“两统一”职责,服务保障经济社会高质量发展,大力促进人与自然和谐共生,实现了新作为,焕发了新气象,取得了新成效。《中国自然资源报》即日起开设“新时代新征程新伟业”栏目,集中展现自然资源部门创新举措和实践成果,充分反映自然资源事业发展的新变化新气象。栏目第一阶段将连续刊发2022年自然资源工作系列述评,共计9篇,从部层面政策设计与地方生动实践、部层面改革举措与地方发展变化、部层面大事要情与地方探索创新等多个维度,回望极不平凡、极其艰难、极具挑战的一年,重温迎难而上、踔厉奋发、笃行实干的足迹,激励全系统干部职工在新的一年继续砥砺前行、奋勇争先,立足新起点,锚定新目标,一步一个脚印把党的二十大作出的重大决策部署付诸于行动、见之于成效,在推动人与自然和谐共生的现代化新征程上奋力书写“赶考”新答卷、赢得更大荣光。时代变迁,见证土地承载国计民生之重。坚持最严格的耕地保护制度,始终是一个基础性、全局性、战略性的问题,“牢牢守住18亿亩耕地红线”,也一直是习近平总书记牵挂于心的大事要事。一条耕地红线,支撑着十几亿人的口粮安全,维系着中华民族永续发展的根本大计,牵动着人与自然和谐共生的发展方略。诸此种种,无不关乎“国之大者”。2022年,百年未有之大变局加速演进,国内外不确定性因素增多,自然资源管理统筹高质量发展与高水平安全面临多重风险与挑战。这一年,全系统以久久为功的使命担当,紧扣党中央要求持续健全新时代耕地保护制度体系,推出一揽子“长牙齿”的改革举措,全面压实耕地保护责任,以“严”为纲全方位守护耕地红线,为粮食连年丰收、经济稳定发展和国家总体安全筑牢了根基。推动建立更加科学、严密的耕地保护制度体系耕地净减少1.13亿亩,净流向林地1.12亿亩、园地0.63亿亩,现有耕地质量总体不高,分布重心继续北移……数据支撑,关乎决策质量。“三调”摸清了全国国土资源家底,也反映出耕地保护存在的突出问题与严峻挑战。2022年,这些调查成果及时得到转化应用,为进一步加强耕地保护等重大决策部署提供数据依据,全面支撑了全国国土空间规划纲要编制和“三区三线”划定,还对建立耕地年度进出平衡制度、加快耕地保护立法进程等国土空间治理产生了深远的基础性影响。工作人员在进行外业调查。制度建设,关乎治理效能。习近平总书记指出,“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。进入新时代,人与自然和谐共生的高质量发展赋予耕地保护更丰富的内涵和使命,也带来更多挑战。如何与时俱进,不断完善最严格的耕地保护制度,成为对国土空间治理能力的考验。为此,自然资源部门以空间规划为引领,以完善立法为支柱,以用途管控为核心,推动建立耕地保护更加科学、严密的整体性制度体系。道法者治,良法善治为要。最严格的制度落地,离不开最严密的法治保障。随着新版《土地管理法》及其实施条例的执行,最严密的法治网络也越织越密。2022年,大多数省级土地管理法实施办法纷纷落地,最严格的耕地保护制度在法治层面得到更为明确的诠释:耕地利用优先序、耕地质量管护、耕地保护补偿、耕地保护责任落实、永久基本农田划定与特殊保护,以及耕地“非农化”“非粮化”等用途管制要求,都得以在法律法规和地方政策层面细化落地。更值得关注的是,以立法“小快灵”著称的《黑土地保护法》应运而生,《耕地保护法》也已上报国务院审议,此类专门立法使耕地保护法律制度的系统性与整体性更加完善。顶层设计,关乎战略全局。“从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计,首先要把国土空间开发格局设计好。”习近平总书记对国土空间开发保护提出明确要求。2022年,全国国土空间规划纲要编制完成,对全国国土空间作出全局安排,以“三调”及最新变更调查为统一底图,优先划定耕地和永久基本农田,带位置分解下达各省(区、市)耕地保有量和永久基本农田保护任务。其中,严格落实耕地保护的优先序,做到现状耕地应保尽保、应划尽划,扣除必要合理情形后全部带位置纳入耕地保护任务,确保耕地实至名归。与此同时,优先将可以长期稳定利用的耕地划入永久基本农田,并按照“大稳定、小调整”的原则通过“优进劣出”优化布局。可以说,纲要将最严格的耕地保护制度落实到国土空间规划编制当中,确立了耕地尤其永久基本农田的优先保护地位,使之成为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。制度源于实践,也将归于实践。这一年,各地从实践层面提升耕地管控强度,逐级压实耕地保护责任,强化对18亿亩耕地红线的整体保护,推动“严保严管”的耕地保护整体态势基本形成。一揽子改革举措让18亿亩耕地实至名归粮安天下,地为根基。然而,违法违规占用耕地等问题屡禁不止,耕地“非农化”“非粮化”一直冲击着18亿亩耕地红线,威胁粮食安全。“18亿亩耕地必须实至名归,农田就是农田,而且必须是良田。”习近平总书记一语中的,“耕地保护要求要非常明确”。“实至名归”就是要将“最严格”贯穿耕地用途管制始终,从严管控耕地特别是永久基本农田转为非农建设用地或其他农用地,确保“农田就是农田”。破解难题,仍需深化改革。“两平衡一冻结”给出了解决方案:建设占用耕地实行占补平衡,农业结构调整使用耕地实行进出平衡,违法占用耕地先行冻结储备补充耕地指标。坚决遏制耕地“非农化”,最佳方案就是各类建设尽量避免占用耕地,确需占用的严格落实占补平衡。2022年2月,自然资源部发布的第三批节地技术和节地模式推荐目录中有23个典型案例,各地探索在工业厂房、基础设施、新能源环保产业领域推广节地技术,通过立体空间综合开发、城镇低效用地盘活和集体建设用地挖潜等模式,实现了避免占用或尽量少占耕地。基层实践反复证明,节约就是最好的保护。落实最严格的耕地保护制度,需要与最严格的节约用地制度深度联动,从规划引领、计划管理、标准控制、市场配置、存量盘活、供地改革、示范带动、技术创新等用地全周期各环节改革创新,让“耕地和永久基本农田”真正成为不可突破的控制线。苏州河中环立交桥下火龙果色健身人行步道。沁人心脾的稻花清香、生机盎然的绿色田野、拔地而起的农民新居⋯⋯广东,全面推进垦造水田项目5年有余,将零散的旱地建成集中连片水田,有的已成网红打卡点。至今,广东省已开工建设水田43万亩,完工38万亩,验收33万亩,在还清16万亩历史欠账的同时,保障了国家和省级175个重大项目实现水田占补平衡。广东省雷州市新垦造的水田已成为丰收的沃野。从全国范围来看,无论哪里遇到确需占用耕地的非农建设项目,都要按照“占一补一、占优补优、占水田补水田”的原则,补充同等数量和质量的耕地,确保可以长期稳定利用。自然资源部组建以来,持续紧盯补充耕地的真实性,连续五年组织开展补充耕地集中核查,涉及项目17万余个,查出存在问题比例占5.6%,对其中弄虚作假问题严肃查处。2022年,耕地占补平衡管理进一步规范,建立实施了补充耕地全程监管机制,对补充耕地项目选址论证、实施验收、报备入库和后期管护等方面从严从紧要求。同时,利用信息化手段加强监管,升级改造耕地占补平衡动态监管系统,全面启用“三区三线”划定成果应用于项目审查,确保补充耕地真实可信。有效防止耕地“非粮化”,就是严控耕地转为其他农用地,确需使用耕地的落实进出平衡,保证可以长期稳定利用的耕地不再减少。从“三调”结果看,耕地减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。按照进出平衡要求,对于耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的,要在年度内补足“同等数量、质量”且“可以长期稳定利用的耕地”。耕地不合理流出,怎么办?必须找补回来。要坚持良田粮用,鼓励果树林木上山上坡,推动“三调”查清的“可恢复耕地”逐步有序复耕,优化农用地布局,提高耕地生产能力。对于“非粮化”问题整治,一方面要依据自然地理格局,在国土空间规划中明确恢复耕地空间;另一方面把握恢复节奏,科学合理制定恢复计划,设置一定的过渡期,综合考虑农民意愿、经济社会发展条件、种植作物生长周期、市场状况等因素稳妥有序推进耕地恢复。耕地恢复与农民利益密切相关,要切实尊重农民意愿,坚决杜绝统一强行简单恢复耕地。从实践来看,也要注重综合运用政策、市场、科技等手段处理好耕地保护与农业结构调整和农民致富增收的关系。不少地方探索通过种粮经济补贴、农业扶持政策、土地综合整治、培育新型农业主体、推进粮食全产业链发展以及科技推广应用等方式提升规模化种粮效益,让农民愿意多种粮、种粮多获利。基于此,2022年在全国范围开展耕地流出问题排查整改工作中,各地按照统一部署“找回”耕地,对于不合理的耕地流出,实事求是地分类整改恢复,初步遏制了耕地不合理减少势头。其中,四川省导向明确,把进出平衡落实情况作为耕地保护党政同责的重点内容进行考核。河南省对照耕地流出图斑进行系统研判,按乡镇形成耕地“找回”一张图,在查清原因的基础上分类施策解决问题。广西等地在推行粮食种植补贴的基础上,探索培育水稻生产社会化服务主体,引入新型农业经营主体规模化种粮,采用生物技术整治零散土地推动集中连片复耕,实现了种粮效益和农民收益双提升。四川省邛崃市10万亩高标准基本农田粮经产业综合示范区。邓甘