政策解读│向以“管资本”为主转变：为何转与如何转？

日前，国务院国资委印发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）。上海国有资本运营研究院对《实施意见》进行了解读，小新为您分享如下——

党的十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。党的十九届四中全会进一步明确要求“形成以管资本为主的国有资产监管体制”。那么，什么是以管资本为主？为何要推动国资监管职能向以管资本为主转型？以管资本为主的主要任务和路径措施该如何设计？

一、向以管资本为主转变的三大必要性完善的国有资产监管体制，是国有企业改革发展的重要保障，对于发展壮大国有经济具有重要意义。在全面深化改革的今天，国有资产监管体制亦需与时俱进，按照高质量发展的要求，推动自身改革不断深化。（一）“管资本”是对“管人管事管资产”的继承和发扬。2003年国资委成立之初，便提出了“管资产与管人、管事相结合”的监管思路，逐步形成了中央、省、市三级国有资产监管体制，顺利推行了清产核资、划转重组、考核监管等活动，有效解决了国有资产多头管理、出资人权力分散、政企政资不分等问题，方向正确，监管有效，成绩显著。历经多年改革发展，现阶段国有企业的规模体量、资产证券化水平、集团化运作形态、市场化经营机制等，均比十年前、二十年前发生了深刻变化。截至2018年，全国国有企业资产总额210.4万亿元，国有资本权益总额58.7万亿元。特别是国有控股上市公司的资产总额和营业收入占比均超过60%、利润总额占比超过80%。我国国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的新阶段，传统“管人管事管资产”模式在监管内容、监管对象、监管方式等方面都迎来明显挑战和压力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国资国企改革，深刻指出要以管资本为主加强国有资产监管，加快实现从管企业向管资本转变。“管资本”是对“管人管事管资产”的继承和发展，而非对现有管理体制的否定。“管资本”转型的目的，在于加强和完善国有资产监管，既体现了对既有改革成绩的肯定，也蕴含着向更高目标发展的改革要求。（二）“管资本”是完善国资监管的必然选择。混合所有制改革成为新一轮国资国企改革的重要突破口,未来的市场主体构成将呈现“纺锤型”结构，“纯国有”或“纯民营”的企业比例将不断缩减，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，将成为基本经济制度的重要实现形式。目前在国务院国资委监管的中央企业中，混合所有制企业户数占比已达70%。除竞争性领域外，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点领域，混合所有制改革试点正在有序推进。随着非公资本的引入，原有的主要针对国有独资、全资企业的管理模式明显滞后，政府将不得干预企业自主经营，股东亦不得干预企业日常运营。国资监管机构只能依据《公司法》《企业国有资产法》及公司章程，依据所投入“资本”的多少和比重，有限度地主张权利。必须通过建立健全现代企业制度，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，维护企业真正的市场主体地位。（三）“管资本”是贯彻竞争中性原则的必然要求。“竞争中性”（CompetitiveNeutrality）一词最初起源于澳大利亚的《希尔默报告》，后被OECD采用。在OECD发布的《国有企业与竞争中性原则》、《竞争中性和国有企业：挑战和政策选择》等报告中，将竞争中性界定为：竞争中性意味着没有一个企业实体仅仅因为其所有权而处于有利（或不利）地位。2016年在美、日等12国正式签署的TPP协议中，第17章“国有企业和指定垄断企业”提出，“确保行政部门在监管国企和私有企业时保持公允”。面对国有企业市场化、法治化、国际化发展大趋势，面对外部不确定性因素逐步加大，国际竞争和挑战日益激烈，传统的针对境内国有企业的管理模式已经不适用于“走出去”的新要求，必须遵循市场规律，必须对接国际规则，减少行政干预，更多地通过规范公司治理来授权行权，更好地助推中国企业在世界范围获得更加公平的竞争环境。

二、以管资本为主加快职能转变的五项重点任务如何从以管企业为主向以管资本为主转变，《实施意见》提出了四个转变：更加强调基于出资关系的监管；更加注重加强宏观战略层面的研究、规划和调控，避免“只见树木不见森林”；更多运用市场化法治化手段；按照高质量发展的要求，更好推动企业质量变革、效率变革、动力变革。总结十八届三中全会以来的国资国企改革“1+N”政策体系构成，《实施意见》把“以管资本为主”的重点任务归纳为“管布局、管运作、管回报、管风险、管党建”五个方面。（一）加强资本布局调控。围绕服务国家战略和国有经济布局结构调整要求，对国有资本布局投向进行统筹规划和引导。一是要抓规划编制，按照“全国一盘棋”思路，构建全国国有资本规划体系，包括国资国企中长期战略规划、五年发展规划、三年行动计划等。二是要抓存量重组，明确功能定位和发展主业，通过战略性重组、专业化整合和前瞻性布局，推动存量资本有序进退。三是要抓增量布局，通过主业管理、负面清单等方式，引导国有企业聚焦主责主业，引导国有资本服务国家战略。四是要抓资产盘活，加快处置低效无效资产，加快推动从资源、资产向资金、资本的流动和升级。（二）提高资本运作效率。聚焦增强活力，打造专业平台，提升资本运营的专业化水平，让国有资本在流动中实现增值。一是要发挥好国有资本投资公司的作用，以承担产业发展使命为己任，以增强国际竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力为目标，加快推动产业集聚和转型升级。二是要发挥好国有资本运营公司的作用，通过基金投资、股权运作、价值管理等，加快国有资本合理流动和保值增值。三是要提升国有资本运作的规范化、制度化水平，围绕资产和股权的投资运营全过程，建立健全基础管理制度体系，加强对国有资本重大运作事项的管控。（三）优化资本收益管理。发挥考核分配导向作用，完善激励约束市场机制，提高国有资本回报水平。一是要分类化监管、差异化考核，“一企一策”引导企业重点发力和业绩提升。二是要推行正向激励，健全企业收入分配机制，综合运用增量利润奖励、股权激励、分红权激励等中长期激励。三是要加强预决算管理，组织开展国有资本经营预算执行监督和绩效评价。四是要加强收益收缴，特别是加强上市公司市值管理，提高股东回报。（四）维护国有资本安全。明确监督职责，完善责任追究制度，全方位加强出资人监督，防止国有资产流失。一是要加强出资人监督制度建设，覆盖国资监管全部业务领域，开展制度执行落实情况的监督检查。二是要落实企业主体责任，指导企业构建完整有效的内控体系，加大对违规经营投资责任的追究力度。三是要牵头搭建协同监督工作体系，统筹出资人监督、纪检监察监督、巡视监督、审计监督及社会监督等各方资源和力量，建立协同联动和会商工作机制。（五）全面加强党的领导。管资本就要管党建。坚持党的领导，加强党的建设，把国有资产牢牢掌握在党的手中。一是要将党的领导融入公司治理，把党的建设融入管资本的全过程、各方面。二是要指导推动企业充分发挥党委（组）领导作用、党支部战斗堡垒作用、党员先锋模范作用。三是加强国有企业党风廉政建设和反腐败工作，营造风清气正的良好环境。

三、优化“管资本”转变的四种方式手段在明确管资本的五大重点任务基础上，必须相应地调整优化国资监管方式手段，按照“明责—履职—授权—监管”的工作闭环，《实施意见》明确了优化“管资本”的方式手段。（一）清单化：权力责任清单。委托代理链条长、决策效率低，是制约国企发展的深层次根源。为提升委托代理效率，一个基础前提就是要厘清权责分工，明确委托代理链条上不同相关方的重点职责和履职要求。为此，国资监管部门需要按照权责法定原则，建立以管资本为主的权力和责任清单，用清单的方式，明确履职重点，厘清职责边界。这样才能确保做到该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。（二）股东化：完善法人治理。管资本与管企业的重大区别之一，就是要通过企业法人治理结构来履职，来充分体现出资人意志，而不是直接插手企业的具体经营行为。为此，一是要抓好章程制修订，真正让公司章程发挥“公司宪法”的作用，约束各治理主体严格依照章程行权履职。二是要抓好股东代表、董事队伍建设，特别是加快建立一支专职化、专业化外派董事队伍，通过提出提案、发表意见，把“用手投票”和“用脚投票”结合起来，有效落实出资人意志。（三）市场化：分类授权放权。实现从管企业向管资本转变的重要举措，就是要对传统的委托代理链条进行优化和再造，重构与管资本相适应的国有资本授权经营体制。在制定权力和责任清单的基础上，下一步就是要“一企一策”，分类授权放权。以此来赋予企业更大经营自主权，提高委托代理链条中每一个环节的自觉性、自发性、自主性。授权放权是一个体系，是一系列的契约，既不能一成不变，也不能一刀切。同时，每一项权利的授与放，都应该考虑到授权的时间跨度、授权的数量额度、授权管理的备案、核准、审批等不同方式，以及行权程序的先后顺序、行权效果的动态评估和调整等。（四）信息化：事中事后监管。国资监管的“放管服”是一个完整的体系，在切实减少事前审批事项的同时，需要同步打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。在此过程中，统一的实时在线信息化工作平台必不可少。能否实现信息化与监管业务的深度融合，能否搭建体现自身特色的国资监管大数据平台，将成为以管资本为主推进国资监管职能转变的重要依托所在。

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责任编辑丨李巨尧

执行主编丨龚   政

内容来源 | 上海国有资本运营研究院