潘功胜：中国票据市场的发展与规范

IMI顾问委员、中国人民银行副行长潘功胜近日刊文于金融时报，就票据市场的发展与规范进行讨论。他表示，票据市场在支持实体经济发展，特别是中小企业融资方面有重要作用；作为货币政策事实和传导的重要平台，其对宏观调控也有着有力地支持。但当前票据市场还存在一定的问题：部分金融机构的公司治理和内控制度存在缺陷；票据市场基础设施建设滞后，导致市场割裂、透明度低；票据中介业务亟待规范；票据市场法律法规制度体系滞后于市场发展。而针对这些问题，未来应当加强顶层设计，包括加强票据市场基础设施建设，推动建立全国统一的票据交易平台，提升票据业务电子化水平和透明度；加强票据市场制度建设；推动票据市场有序创新；全面落实和优化票据监管规定，强化金融机构内控管理和同业业务管理。

以下为文章全文：

中国票据市场自上世纪80年代初创建以来，经过30多年的探索与实践，已成为我国金融市场体系的重要组成部分，在服务实体经济、传导货币政策方面发挥着重要作用。随着市场的持续发展，特别是票据的功能作用从传统的支付结算工具演化为融资、交易和投资的工具，票据市场发展中的问题也逐渐显现。当前及未来一段时期，票据市场作为有效连接货币市场和实体经济的重要通道，将在经济金融发展中发挥更加重要的作用，应坚持问题导向和目标导向，加强顶层设计和统筹安排，推动票据市场真正成为规范、统一的货币市场的组成部分，更好地服务我国经济金融的改革发展。

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一、票据市场在经济金融中的重要性日益凸显。

票据市场规模持续增长，已成为金融市场体系的重要组成部分。2016年9月末，全国未到期商业汇票余额9.5万亿元，是同期公司信用类债券市场余额的55%，占社会融资规模的比例为6.3%。2016年前9个月，累计签发商业汇票13.6万亿元，是同期公司信用类债券发行量的2倍；票据累计贴现金额70.2万亿元，与债券回购、同业拆借共同构成货币市场的重要组成部分。同时，票据的交易和投资功能愈益显现。票据交易量的增长率大大高于同期票据签发量的增长率；票据资产已经成为金融机构重要的资产配置类别，通过票据资产打包、质押等方式进行的票据业务创新也日益增多。

票据市场在金融支持实体经济发展、尤其是中小企业融资方面发挥着重要作用。票据不仅为企业提供了便捷的支付结算工具，而且对于拓宽中小企业的融资渠道，降低财务费用，解决融资难、融资贵问题发挥了重要作用。2016年9月末，票据融资余额比年初增加1.14万亿元，占各项贷款的比重为5.5%。从企业结构来看，我国的银行承兑汇票中大约有三分之二为中小企业所签发。

票据市场是货币政策实施和传导的重要平台，有力地支持宏观调控。再贴现是货币政策的重要工具之一，中央银行可以通过对再贴现利率的引导影响市场利率水平，推动利率市场化改革；还可以通过对不同种类再贴现票据的选择，引导信贷资金在不同产业、不同行业的投向，有效促进信贷资源优化配置，促进供给侧结构性改革。此外，中央银行还可以在票据市场进行公开市场操作调节金融体系的流动性。因此，一个有深度的票据市场不仅可以为货币政策操作提供重要的价格信号，也是货币政策操作和有效传导的重要环节。

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二、票据市场存在的主要问题及原因分析。

过去几十年来，票据市场一直呈自然发展状态。随着市场的发展壮大，特别是票据的功能作用从传统的支付结算工具演化为融资、交易和投资的工具，票据市场发展中的问题也逐渐显现。特别是近年来，票据市场出现了一些风险事件，显示票据市场存在透明度低、市场割裂等问题。产生上述问题主要有以下几方面原因：

第一，部分金融机构的公司治理和内控制度存在缺陷。我国票据业务以纸质票据、线下交易为主，电子化水平较低，流转环节较多，操作风险本身较大。如果金融机构内部控制不严，经营理念和绩效评价存在偏差，未能建立票据相关的岗位制衡、部门制衡机制并严格遵守操作规范，很容易给不法分子可乘之机。同时，由于票据业务兼具资金业务和资产业务性质，部分金融机构为追求盈利，大量承揽业务，但又受信贷规模和资本管理限制，往往利用一些中小金融机构的管理漏洞，创设通道隐匿票据资产、规避信贷规模及资本管理，其交易链条较长、交易结构复杂，链条中的任何一环出现漏洞，则容易产生风险。

第二，票据市场基础设施建设滞后，导致市场割裂、透明度低。票据市场尚未形成全国统一的票据交易平台。市场“硬件”条件落后造成票据市场在不同地区、不同机构间割裂、透明度低，市场参与者无法充分有效对接需求，交易成本高，信息严重不对称。票据市场的割裂导致无法形成有效的市场利率，既影响资源配置，也不利于货币政策的传导。加上票据流转和资金划付脱节，很容易产生挪用票据或挪用资金的风险。同时，由于缺乏全国统一的票据交易平台，监管部门无法及时准确地掌握真实、完整的市场数据进行监测分析。

第三，票据中介业务亟待规范。在票据市场信息不透明的情况下，票据中介通过信息搜集、信息交互等手段为交易双方进行信息撮合，促进票据交易达成，对改善市场信息不对称、促进价格发现、活跃市场交易、提高市场效率发挥了一定的积极作用。但当前的票据中介市场呈现地下经营的民间中介与地方相关部门批准或工商登记注册的中介并存的局面，资质良莠不齐。受利益驱使，部分票据中介经营不规范，扰乱了市场秩序，增加了风险隐患。如通过虚假包装使得一些无真实贸易背景的“光票”流入银行体系、牵线搭桥辅助部分银行实施监管套利，规避信贷规模控制，甚至通过“清单交易”内外勾结套取银行资金等。

第四，票据市场法律法规制度体系滞后于市场发展。随着票据融资工具属性的增强，依托票据进行的融资类业务也开始活跃。但我国票据相关制度体系主要围绕其支付结算功能设计，票据融资和交易性管理制度缺失，票据市场准入、交易、清算、结算等行为缺乏统一的标准和规范。部分金融机构在票据交易中，违规“代持”、“代售”、采取“清单”交易等，不仅隐藏操作风险较大，而且一旦出现风险，交易双方的权利义务缺乏充分保护。

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三、加强顶层设计，推动票据市场规范健康发展。

当前及未来一段时期，中国经济发展进入新常态，面临经济发展方式转变、经济结构调整升级、市场化改革深入推进、货币政策从直接调控到间接调控的转变。完成这些任务，需要进一步深化改革，完善金融市场体系，提高资源配置效率。票据市场作为有效连接货币市场和实体经济的重要通道，将在经济金融发展中发挥更加重要的作用。鉴于此，应坚持问题导向和目标导向，针对潜在问题和制度障碍，注重顶层设计和统筹安排，使票据市场真正成为规范、统一的货币市场的组成部分，更好地服务我国经济金融的改革发展。

一是加强票据市场基础设施建设，推动建立全国统一的票据交易平台，提升票据业务电子化水平和透明度。国内外经验均表明，完善的金融基础设施既是现代金融市场正常运行的基础，又在金融稳定、政策传导、金融安全方面发挥着重要作用，是保障金融市场安全高效运行的关键。借鉴这些经验，为推动票据市场成为规范、统一的货币市场的组成部分，加快推进全国统一的票据交易平台建设，对所有纸质票据和电子票据进行统一登记、托管、报价、交易、清算、托收，对各项交易行为进行实时监控，提高市场透明度和票据流转效率。同时，以票据交易平台建设为契机，加快推动票据业务电子化。建立一整套包含票据全生命周期的现代票据交易制度，全面革新票据市场基础制度。通过一系列的机制设计增强票据信用，消除信息不对称，有效降低票据业务各环节中潜在的操作风险、道德风险、信用风险，降低票据市场整体风险。

二是加强票据市场制度建设。在对市场发展实践深入研究的基础上，充分考虑票据市场的特点，结合全国统一的票据交易平台建设，对现行制度安排进行梳理和调整，进一步完善相关规则，消除制度性扭曲。明确纸质票据电子化后的法律关系以及票据权属电子登记、电子背书的有效性等，为票据业务电子化提供法律基础。针对票据融资工具属性日益增强的实际情况，补充融资性业务规范的缺失，有针对性地明确票据转贴现、票据回购等交易规则，对票据的保管、交割、合同标准、双方权利义务关系等作出明确规范。建立完善票据中介业务管理制度，加强市场监管，维护票据市场秩序。

三是推动票据市场有序创新。随着票据市场体系不断完善，进一步推动票据创新业务规范化和票据市场参与主体多元化。发展适应现代企业资金融通与管理和监管要求的票据创新产品，规范有序发展票据投资业务、票据资产证券化业务、票据资管业务等创新业务。顺应票据市场成为货币市场组成部分以及票据业务跨市场、跨区域的发展趋势，引进更加多元化的票据市场参与主体，推动非银行金融机构以及金融产品等符合条件的机构投资者依法合规参与票据市场。

四是全面落实和优化票据监管规定，强化金融机构内控管理和同业业务管理。金融机构要加强风险意识和依法合规经营的理念，加强业务管理体系和风险管理体系，严格按照法律法规开展业务，有效防控操作风险和道德风险。监管部门应加大执法检查力度，督促金融机构加大对票据业务合规性的检查和处罚力度，严肃处理金融机构与中介违规合作开展业务等行为，维护票据市场秩序。

编辑  齐涵博 沈桓玉

来源  金融时报

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中国人民银行副行长潘功胜与诺贝尔经济学奖得主蒙代尔出任IMI顾问委员会主任，委员包括埃德蒙、陈云贤、汉克、李若谷、李扬、马德伦、任志刚、苏宁、王兆星、吴清、夏斌、亚辛·安瓦尔等12位国内外著名经济学家或政策领导人；中国人民银行副行长陈雨露出任学术委员会主任，委员会由47位来自国内外科研院所、政府部门或金融机构的著名专家学者组成。IMI所长、联席所长、执行所长分别为张杰、曹彤、贲圣林，向松祚、涂永红、宋科任副所长。

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